О. П. Бачмага

ОЦЕНКА ПРАВОТВОРЧЕСКОГО ПРОЦЕССА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

О.П. БАЧМАГА

Бачмага Ольга Петровна, юрисконсульт МЧС России.

Правотворчество представляет собой одну из важнейших сторон деятельности государства. В связи с тем, что сегодня ряд отраслей законодательства подвергается активному изменению и корректировке, проблемы правотворчества имеют первостепенное значение. В статье анализируется и оценивается правотворческий процесс современного Российского государства. Выявляются теоретические и практические проблемы данного аспекта, рассматриваются возможные последствия реализации правовых актов. Отслеживается скорость изменения законодательства, оценивается соответствие цели нормативно-правовых актов фактическим результатам. Также проводятся сравнительные параллели с правотворчеством других государств, исследуются статистические данные, в качестве доказательственной базы приводятся конкретные примеры. Исследуя данный вопрос, автор провел мониторинг официальных источников опубликования нормативно-правовых актов и соответствующих электронных правовых систем. Особо акцентируется внимание на качестве принимаемых законов. Отдельно рассматриваются существующие на сегодняшний день принципы правотворчества, после чего автором предлагается и обосновывается необходимость дополнения уже существующих принципов.

Ключевые слова: правотворчество, принципы, закон, реализация, прогнозирование, пробелы в праве, современность, нестабильность, изменения, последствия.

Evaluation of law-making process in the Russian Federation at the current stage: comparative legal analysis

O.P. Bachmaga

Bachmaga Olga Petrovna - Law Consultant of the Ministry of Emergency Situations of Russia.

The law-making is one of the most important spheres of state activities. Currently a number of branches of law are being actively changed and corrected, so the law-making problems have considerable priority. The article includes analysis and evaluation of the law-making process in the modern Russian state. The author singles out theoretical and practical problems regarding this aspect, and possible consequences of implementation of legal acts. The author follows the speed of legislative amendments, and correlation between the goals of normative legal acts and de facto results. The author also provides comparisons with the law-making in foreign states, studying the statistical data, and providing specific examples to substantiate a position. In the process of studying this issue the author monitored the official sources of publication of normative legal acts and electronic legal system. Special attention is paid to the quality of the laws, and to the principles of law-making. Then the author proposes and substantiates the need to add new principles to the existing ones.

Key words: law-making, principles, law, implementation, forecasting, gaps in law, modern time, lack of stability, changes, consequences.

Исследуя природу правового государства на примере современной российской действительности, акцентируем внимание на таком аспекте, как правотворчество.

Часто в юридической литературе понятия "правотворчество" и "законотворчество" идентифицируют и употребляют в качестве синонимов. Разграничим данные понятия <1>.

--------------------------------

<1> Алексеев С.С. Право. Азбука. Теория. Философия. Опыт комплексного исследования. М.: Издательская группа "НОРМА-ИНФРА", 1998. С. 810.

Правотворчество - это деятельность государственных органов (в случае референдума - всего народа) и должностных лиц по изданию, переработке и отмене нормативно-правовых актов <2>. Законотворчество - важная составная часть правотворчества, заканчивающаяся принятием законов и являющаяся исключительной прерогативой высших органов государства либо, в предусмотренных законом случаях, народа. Правотворчество - более широкое понятие, включающее в себя непосредственно законотворчество. Правотворчество же, в свою очередь, составная часть наиболее широкого процесса - правообразования как долгого временного процесса формирования юридической нормы.

--------------------------------

<2> Общая теория права. Курс лекций / Под ред. К.В. Бабаева. Нижний Новгород, 1993. С. 305.

Правотворчество представляет собой одну из важнейших сторон деятельности государства. Сегодня целый ряд отраслей законодательства подвергается активному изменению и корректировке. Пока не удается правильно определять меру достаточности законодательного регулирования <3>.

--------------------------------

<3> Тихомиров Ю.А. Правовое государство: проблемы формирования и развития // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2011. N 5. С. 23.

К сожалению, поспешность подготовки и принятия законов не преодолена и во многие кодексы и другие федеральные законы за 8 - 12 лет существования вносились десятки и сотни поправок, дополнений и изменений. Остановить этот поток пока не удается. Нормы законов нарушаются, бездействуют, обновляются <4>.

--------------------------------

<4> Тихомиров Ю.А. Правоприменение: теория и практика. М.: Формула права, 2008. 432 с.

Сегодня решение какой-либо проблемы часто связывается только с фактом принятия правового акта, в связи с чем в стране ежегодно принимаются сотни законов, подзаконных и иных нормативно-правовых актов.

В связи с изложенным нами выдвинута следующая гипотеза: в России поправки в законодательные акты вносятся чаще, чем в других странах.

Цель: отследить периодичность принимаемых законов, а также вносимых в законы изменений и дополнений.

Был проведен системный мониторинг официальных источников опубликования, официальных сайтов и правовых систем в первом полугодии 2013 года с целью выяснить количество принимаемых нормативно-правовых актов за определенный малый период времени.

Были получены следующие результаты: среднее количество нормативно-правовых актов, принимаемых в день, составляет: в январе 2013 года - 8,1; в феврале - 6,6; в марте - 7,4; апреле - 7,6; мае - 6,9; июне - 8.

Данные результаты выявляют высокий показатель скорости изменения законодательства. Высокая скорость изменения законодательства и правовая нестабильность напрямую взаимосвязаны.

Подтвердим обоснованность выводов статистикой. В Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года N 195-ФЗ первая поправка была внесена 25.04.2002 N 41-ФЗ, впоследствии 25.07.2002 N 112-ФЗ, 30.10.2002 N 130-ФЗ, 31.10.2002 N 133-ФЗ, 31.12.2002 N 187-ФЗ и так далее. По состоянию на ноябрь 2013 года насчитывается свыше 300 федеральных законов, вносящих в текст Кодекса те или иные изменения <5>. Наблюдается тенденция к принятию поправок в среднем с периодичностью 5 - 6 в месяц.

--------------------------------

<5> Гарант. Правовая база. [Электронный ресурс] Режим доступа: http://base.garant.ru/12125267/.

В Налоговый кодекс Российской Федерации с момента принятия первой части в 1998 году в общей сложности в обе части по состоянию на октябрь 2013 года внесено около 700 изменений и дополнений.

Проведем сравнительные параллели.

Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 года пришел на смену Уголовному кодексу РСФСР 1960 года. На сегодняшний день он насчитывает около 136 поправок. Последние изменения вносились Федеральным законом от 2 ноября 2013 г. N 302-ФЗ. В течение 20 века на территории нашей страны было принято четыре Уголовных кодекса, начиная с Кодекса РСФСР 1922 года.

Сопоставим Уголовный кодекс Российской Федерации с Уголовным кодексом Германии, который был принят 15 мая 1871 года (последняя редакция принята 13 ноября 1998 года). На сегодняшний день он насчитывает около 200 поправок. В основном все поправки затрагивают Особенную часть в связи с прогрессирующим и совершенствующимся ритмом жизни.

Уголовный кодекс Франции был принят 22 июля 1992 года и пришел на смену Уголовному кодексу Франции 1810 года, принятому еще при Наполеоне I.

В Швейцарии действует Уголовный кодекс 1937 года, вступивший в силу с 1 января 1942 года. Впоследствии в него вносились незначительные изменения, затрагивающие в основном Особенную часть. Последние изменения вносились в 1999 - 2000 годах.

В Австрии Уголовный кодекс действует с 1 января 1975 года (последняя редакция принята в 2000 году).

Для наглядности проведем аналогию и предположим, что Уголовный кодекс Российской Федерации будет действовать в течение 140 лет. Учитывая скорость и периодичность вносимых на сегодняшний день изменений, через обусловленный временной период количество поправок составит свыше 800.

В итоге гипотеза подтверждается.

Анализируя ситуацию, выявляем следующую тенденцию: весь пласт базисных законов в России полностью обновляется в среднем за 20 - 30 лет, то есть на смену старому закону приходит новый. В течение жизни одного человека законодательство полностью сменяется в среднем три раза. Только на протяжении 20 века в России сменилось пять Конституций, поэтому предположение о том, что сегодняшний Уголовный кодекс будет действовать через 140 лет, маловероятно, тем не менее оно ярко иллюстрирует существующую правовую лабильность.

Данная ситуация не является допустимой и приемлемой и свидетельствует в первую очередь о политической и общественной нестабильности - почве для создания фундамента правового нигилизма. Правовая нестабильность приводит к противоправным действиям и в целом не способствует развитию, а, наоборот, тормозит развитие правовой системы. При законодательной лабильности и изменчивости уважения к закону быть не может, так как здесь имеет место не законотворчество, а писание текста в угоду интересам. Имеет место отсутствие понимания юридической ценности права.

Как было уже отмечено, правотворчество - очень значимое направление государственной работы, в связи с чем оно должно строиться на рациональных, лишенных какой-либо идеологии эффективных принципах, то есть началах, основополагающих идеях. В отличие от признака, под которым понимается показатель, примета, знак, по которым можно узнать, определить что-нибудь. Другими словами, принцип и признак имеют разное значение и несут разную смысловую нагрузку. Под принципом понимается гораздо более важное, изначальное, определяющее, то, без чего не возможно существование определенного явления. При анализе работ отечественных правоведов можно встретить путаницу в этих понятиях, периодическую подмену одного понятия другим или их отождествление. В данном случае речь пойдет именно о принципах как основополагающих началах.

На сегодняшний день в юридической литературе принято выделять следующие основные принципы правотворчества:

1) принцип законности; 2) принцип демократизма; 3) принцип гуманизма; 4) принцип профессионализма (компетентности) субъектов законотворчества; 5) принцип научности; 6) принцип использования правового опыта; 7) принцип связи с практикой; 8) принцип гласности; 9) принцип коллегиальности; 10) принцип творческого характера; 11) принцип системности; 12) принцип плановости; 13) принцип тщательности, скрупулезности подготовки законопроектов; 14) принцип технического совершенства принимаемых законов; 15) принцип эффективности (разумности, целесообразности, своевременности), научная обоснованность <6>.

--------------------------------

<6> Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. 3-е изд. М.: Юриспруденция, 2000. С. 250; Теория государства и права / Н.И. Матузов, А.В. Малько. М.: Юристъ, 2004. С. 293; Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. Учебник для вузов. М.: ИНФРА-М, 1999. С. 415.

Все вышеперечисленные принципы логичны и обоснованны.

Однако особое внимание необходимо уделять не количеству, а качеству принимаемых законов. В связи с этим необходимо дополнить основные принципы правотворчества такими принципами, как ориентированность на современную реальность и юридическое прогнозирование. Это значительно сократит число вносимых в закон поправок, которые не были предусмотрены изначально. Также это упростит применение закона, сделает его более ясным для восприятия. Выявление причинно-следственной связи и последствий принимаемых законов в таких сферах, как политическая, экономическая, социальная, юридическая, является первостепенной задачей.

Этим и обосновывается необходимость закрепления таких принципов правотворчества, как ориентированность на современность и прогнозирование, в качестве основных принципов наряду с вышеизложенными.

Возьмем, к примеру, Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", пришедший на смену Федеральному закону от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд". Закон еще не вступил в силу, однако уже имеет новую редакцию от июля 2013 года, вносящую определенные коррективы в текст документа.

Изменениям должен предшествовать мониторинг, а прямое реформирование будет неэффективно <7>.

--------------------------------

<7> Бачмага О.П. Правовое государство и образование в России: взаимосвязь, основные проблемы и их последствия // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2011. N 5. Литера. С. 118 - 123; Бачмага О.П. Государство и личность в современной России: проблемы взаимоотношений // Московское научное обозрение. N 6. М.: ИНГН, 2011. С. 23 - 27.

В итоге здесь находит подтверждение еще одна гипотеза об отрыве правотворчества от правоприменения и оценка последствий как стадии всего правового цикла.

Следствием этого является нестабильность закона, бесконечный поток поправок и изменений, низкое качество правотворчества из-за отсутствия правовой аналитико-оценочной фазы.

На данной проблеме акцентируют внимание и молодые, что определяет особую актуальность проблем правотворчества. Например, "трудности в практической реализации возникают в результате отсутствия смысловой завершенности и точности в изложении нормативного материала. Зачастую формулировки, которые использует законодатель, оказываются неоднозначными для толкования. Кроме того, неоднократно нарушается и такое технико-юридическое требование, как единство терминологии, что также приводит к неточности и неоднозначности в изложении нормативного материала" <8>.

--------------------------------

<8> Бузун Е.В. Роль правовой культуры в преодолении коррупционных факторов в правотворчестве [Текст] // Молодой ученый. 2013. N 7. С. 269 - 271.

Отдельной проблемой стоят пробелы в правах, а именно отсутствие норм процессуального характера. В большинстве случаев принятие нового закона не решает поставленной задачи и проблема остается нерешенной из-за отсутствия именно процессуальных норм, что препятствует своевременной и правильной реализации норм материального права.

В итоге в результате комплексного анализа выделим основные недостатки принимаемых сегодня нормативно-правовых актов:

1. Пробелы в праве.

2. Противоречивость и неоднозначность формулировок закона (расплывчатость формулировок, неясность и двоякое толкование, последующая необходимость их разъяснения).

3. Различные интуитивно-эмоционально-оценочные понятия, для которых характерны личные ощущения (например, такие, как "побуждающие", "способные вызывать", "бранные слова и выражения, не относящиеся к нецензурной брани" и тому подобное) <9>.

--------------------------------

<9> Федеральный закон от 29.12.2010 N 436-ФЗ (в ред. от 29.06.2013) "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию", Закон города Москвы от 12 июля 2002 года N 42 "Об административной ответственности за нарушение покоя граждан и тишины в ночное время в городе Москве".

4. Отсутствие процессуальных норм, методов реализации (например, отсутствие регламентации процедуры отрешения и порядка дачи судом заключения о наличии в действиях Президента признаков преступления).

5. Неориентированность на современную реальность (отсутствие в России условий для внедрения и функционирования какого-либо института, отсталость техники, отсутствие профессионализма кадров и специалистов и так далее).

6. Отсутствие юридического прогнозирования как обязательной стадии правотворческого процесса.

Проанализируем с учетом вышеперечисленного Федеральный закон от 29.12.2010 N 436-ФЗ "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию", с изменениями, внесенными Федеральным законом от 02.07.2013 N 185-ФЗ, вступающими в силу с 1 сентября 2013 года.

Сразу оговорим, что Закон не распространяется на рекламу, а также отдельные виды информации, указанные в статье 2.

В статье 5 вышеуказанного Закона к информации, запрещенной для распространения среди детей, относится, в частности, информация:

- способная вызвать у детей желание употребить наркотические средства, психотропные и (или) одурманивающие вещества, табачные изделия, алкогольную и спиртосодержащую продукцию, пиво и напитки, изготавливаемые на его основе, принять участие в азартных играх, заниматься проституцией, бродяжничеством или попрошайничеством;

- отрицающая семейные ценности, пропагандирующая нетрадиционные сексуальные отношения и формирующая неуважение к родителям и (или) другим членам семьи;

- оправдывающая противоправное поведение;

- содержащая нецензурную брань;

- содержащая информацию порнографического характера.

Закон применяет интуитивно-эмоционально-оценочные понятия, как-то: "вызывающая страх, ужас или панику", "состояние, при котором отсутствует риск... причинения вреда духовному, нравственному здоровью и развитию", "способная вызвать желание чего-либо" и тому подобное.

С юридической точки зрения доказать подобные нормы практически невозможно, так как, во-первых, необходимо медицинское заключение с подтверждением того, что ребенок находится в состоянии, к примеру, "паники, ужаса, страха", во-вторых, необходимо доказать причинно-следственную связь между просмотром информации и паническим состоянием субъекта. Ведь психоэмоциональное состояние могло быть вызвано другими причинами, как-то: неблагоприятные отношения в семье, школе, с друзьями или просто единовременная ссора с кем-либо на улице, произошедшая накануне. Да и эмоциональная устойчивость у людей различна, как и типы темперамента.

Подведем итоги нашего исследования и отметим, что Россия на сегодняшний день имеет высокую скорость изменения законодательства.

Важное значение имеют анализ и оценка возможных последствий реализации правовых актов, разностороннее планирование, соответствие цели результатам. Причем юридические последствия могут наступить не только вследствие принятия нормативно-правового акта в целом, но также и вследствие противоречия отдельных его норм уже существующим нормам права, возникающих трудностей в их правоприменении.

Целесообразно делать оценку планируемым целям и фактически достигнутым результатам.

Законодательные юридические формулировки должны сводить к минимуму содержание норм на уровне эмоционального восприятия какого-либо явления, так как в суде они недоказуемы и являются недействующими.

Минимизация правовой изменчивости и лабильности не способствует развитию, а, наоборот, тормозит развитие правовой системы.

Целесообразно закрепление ориентированности на современную реальность и прогнозирования в качестве основных принципов правотворчества.

Законы должны приниматься с изначальным расчетом на максимально возможную продолжительность действия во времени за счет всесторонней продуманности, а не за счет вносимых изменений.

Все вышеизложенные меры помогут свести к минимуму издание точечно-локальных нормативных актов, которые изначально призваны восполнить определенный пробел в праве и внести ясность в какую-либо определенную сферу правоотношений, однако, в сущности, имеют прямо противоположную тенденцию.

Библиография

1. Алексеев С.С. Право. Азбука. Теория. Философия. Опыт комплексного исследования. М.: Издательская группа "НОРМА-ИНФРА", 1998. 810 с.

2. Алексеев С.С., Архипов С.И. Теория государства и права. М.: Норма, 2005. 496 с.

3. Бачмага О.П. Государство и личность в современной России: проблемы взаимоотношений // Московское научное обозрение. 2011. N 6. М.: ИНГН. С. 23 - 27.

4. Бузун Е.В. Роль правовой культуры в преодолении коррупционных факторов в правотворчестве // Молодой ученый. 2013. N 7. С. 269 - 271.

5. Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. 3-е изд. М.: Юриспруденция, 2000. 528 с.

6. Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Кнорус, 2008. 400 с.

7. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. М.: Юристъ, 2004. 512 с.

8. Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. Учебник для юридических вузов и факультетов. М.: Издательская группа "НОРМА-ИНФРА", 1999. 552 с.

9. Тихомиров Ю.А. Правовое государство: проблемы формирования и развития // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. N 5. М.: Научный эксперт, 2011. 136 с.

10. Тихомиров Ю.А. Правоприменение: теория и практика. М.: Формула права, 2008. 432 с.

11. Ткаченко С.В. Правовые реформы в России: проблемы рецепции западного права. Самара: Изд-во Самар. ун-та, 2007. 535 с.

References

1. Alekseev S.S. Pravo. Azbuka. Teoriya. Filosofiya. Opyt kompleksnogo issledovaniya. M.: Izdatel'skaya gruppa "NORMA-INFRA", 1998. 810 s.

2. Alekseev S.S., Arkhipov S.I. Teoriya gosudarstva i prava. M.: Norma, 2005. 496 s.

3. Bachmaga O.P. Gosudarstvo i lichnost' v sovremennoi Rossii: problemy vzaimootnoshenii // Moskovskoe nauchnoe obozrenie. 2011. N 6. M.: INGN. S. 23 - 27.

4. Buzun E.V. Rol' pravovoi kul'tury v preodolenii korruptsionnykh faktorov v pravotvorchestve // Molodoi uchenyi. 2013. N 7. S. 269 - 271.

5. Vengerov A.B. Teoriya gosudarstva i prava: Uchebnik dlya yuridicheskikh vuzov. 3-e izd. M.: Yurisprudentsiya, 2000. 528 s.

6. Mal'ko A.V. Teoriya gosudarstva i prava: Uchebnik. M.: Knorus, 2008. 400 s.

7. Matuzov N.I., Mal'ko A.V. Teoriya gosudarstva i prava. M.: Yurist', 2004. 512 s.

8. Nersesyants V.S. Obshchaya teoriya prava i gosudarstva. Uchebnik dlya yuridicheskikh vuzov i fakul'tetov. M.: Izdatel'skaya gruppa "NORMA-INFRA", 1999. 552 s.

9. Tikhomirov Yu.A. Pravovoe gosudarstvo: problemy formirovaniya i razvitiya // Problemnyi analiz i gosudarstvenno-upravlencheskoe proektirovanie. N 5. M.: Nauchnyi ekspert, 2011. 136 s.

10. Tikhomirov Yu.A. Pravoprimenenie: teoriya i praktika. M.: Formula prava, 2008. 432 s.

11. Tkachenko S.V. Pravovye reformy v Rossii: problemy retseptsii zapadnogo prava. Samara: Izd-vo Samar. un-ta, 2007. 535 s.