Парламент

«Парламент Республики Казахстан является высшим представительным органом Республики, осуществляющим законодательные функции» (пункт 1 статьи 49).

Конституция не раскрывает понятия «высшим представительным органом». Считаем, высший представительный орган означает, что он избирается непосредственно народом, который предоставил ему право выражать его волю и интересы не только в форме принятия законов. Представительство означает обратную связь с избирателями и предопределяет прозрачность деятельности своих избранников. Политикам, и прежде всего депутатам парламента, надо четко осознать - представительство народа есть источник всех его полномочий, в том числе контроль исполнения законов. Примечательность статьи в том, что она избегает конституционно наименовать парламент законодательным органом, тем более единственным законодательным органом государственной власти. Вместе с тем в действующей редакции статьи присутствует намек, что как бы есть и иной орган по принятию законов. В последующих статьях намек легализован в форме передачи законодательных полномочий президенту на срок, не превышающий одного года. Подобные действия при постоянно действующем парламенте не укладываются в нормальное правовое сознание. Надо ли полагать это как свидетельство недееспособности парламента и его палат? В этом случае высший представительный орган, утративший способность самостоятельно осуществлять свои полномочия, должен быть распущен и назначены новые выборы. В противном случае даже теоретически не понятно, чем будет заниматься парламент, делегировав свои полномочия. Как ни странно, Конституция не установила, при каких обстоятельствах и в каком объеме передаются законодательные полномочия. Здесь накладывается и другая норма - «Президент Республики обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти…». В данном случае невозможно понять правовую логику, как он может обеспечить согласованное функционирование, если сам становится одной из ветвей власти (законодательной).

«Полномочия Парламента могут быть прекращены досрочно в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией» (пункт 3 статьи 49).

Достаточно четко выраженная и исчерпывающая норма. Однако приведем другую статью Конституции: «Президент после консультации с председателями Палат Парламента и Премьер-Министром может распустить Парламент или Мажилис Парламента» (пункт 1 статьи 63). В этой норме присутствует незавершенная правовая нагрузка. Роспуск Парламента или Мажилиса должен происходить в исключительных случаях, определенных Конституцией. Неограниченность права на роспуск привела к ограничению полномочий Мажилиса Парламента. Президент может распустить Парламент или Мажилис по своему собственному усмотрению. В этой связи важно установить, что собственная воля президента и его конституционные полномочия - понятия различного правового содержания.

«Избрание девяноста восьми депутатов Мажилиса осуществляется на основе всеобщего, равного и прямого голосования. Девять депутатов Мажилиса избираются Ассамблеей народа Казахстана» (пункт 1 статьи 51).

Всеобщее - означает право гражданина избирать и быть избранным. Однако право быть избранным обезличено. Он может быть избран по партийным спискам, если является членом политической партии. Вместе с тем Конституция провозглашает: «Права и свободы человека принадлежат каждому от рождения, признаются абсолютными и неотчуждаемыми…» (пункт 2 статьи 12).

Равное избирательное право означает, что каждый гражданин обладает одним голосом на выборах в один орган государственной власти. Равное право обеспечивается тем, что каждый избиратель включается только в один избирательный список и голосует лишь один раз. Еще раз отметим, равенство избирательного права обеспечивается, прежде всего, наличием у каждого избирателя такого же числа голосов, что и у любого другого избирателя. Хотя при всем этом член Ассамблеи народа Казахстана почему-то обладает двумя голосами. При действующей конституционной норме равенства голосов никто не должен обладать никаким преимуществом. Деление избирателей по каким-то признакам, отличиям - некорректно. Заметим, в Конституции есть норма: «Пятнадцать депутатов Сената назначаются Президентом Республики с учетом необходимости представительства в Сенате национально-культурных и иных значимых интересов общества» (пункт 2 статьи 50). В этой норме есть свой пробел - понятие «и иные значимые интересы общества» Конституция не раскрывает.

Прямое избирательное право означает, что депутаты Мажилиса избираются непосредственно народом. При действующей партийной системе выборов граждане голосуют за абстрактные лица.

«Подготовка вопросов, связанная с применением к депутатам мер взыскания… возлагается на Центральную избирательную комиссию Республики Казахстан» (пункт 6 статьи 52).

Абсолютно несвойственная функция Центральной избирательной комиссии. В каждой палате парламента существуют комиссии по депутатской этике, и все вопросы указанной статьи относятся к их компетенции. Задача Центральной избирательной комиссии заключается: в организации подготовки и проведении выборов, контроле исполнения законодательства о выборах, подведении итогов выборов, регистрации избранных депутатов парламента. В данной норме, как и в других статьях Конституции, присутствуют видимые и невидимые механизмы контроля деятельности законодательного органа. В определенной степени они воспринимаются как недоверие высшему представительному органу.

«Парламент на совместном заседании Палат:

1) по предложению Президента Республики Казахстан вносит изменения и дополнения в Конституцию…

3) двумя третями голосов общего числа депутатов каждой из Палат по инициативе Президента вправе делегировать ему законодательные полномочия на срок, не превышающий одного года» (статья 53).

Невольно возникает вопрос: «Может ли президент при делегированных ему законодательных полномочиях, обладая конституционным правом вносить предложения по изменению и дополнению в Конституцию, и самостоятельно их реализовать?».

«Парламент на совместном заседании Палат:

…2) утверждает отчеты Правительства и Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета об исполнении республиканского бюджета» (статья 53).

Приведем сравнительную аналитику процедуры принятия бюджета и отчеты правительства о его исполнении. Принятие бюджета в виде закона проходит последовательно процедуры обсуждения и голосования в каждой Палате: вначале в Мажилисе, а затем в Сенате. Совершенно иная процедура утверждения отчета правительства об исполнении бюджета. Обсуждение проходит в каждой Палате отдельно, без голосования. На совместном заседании Палат проходит процедуру утверждения отчета об исполнении республиканского бюджета. Столь сложная процедура вызывает многочисленные вопросы. Можем предположить, что авторы не исключали ситуацию, при которой может быть отказано в утверждении отчета одной из Палат. А введением правового механизма через совместное заседание Палат исключает возможность отказа в утверждении отчета правительства. К тому же его утверждение принимается в форме нормативного постановления парламента, в тексте которого зафиксированы цифровые показатели, не несущие правовой нагрузки.

«К исключительному ведению Сената относятся:

...5) выполнение функций Парламента Республики по принятию конституционных законов и законов в период временного отсутствия Мажилиса, вызванного досрочным прекращением полномочий» (статья 55).

Заимствование отдельных положений из Конституции развитых стран вполне допустимо. Но данная норма редкая и применяется иначе, чем она изложена в Конституции Казахстана. При роспуске нижней Палаты одновременно прекращаются заседания верхней Палаты. Глава государства может созывать чрезвычайную сессию верхней Палаты, если это крайне необходимо в интересах страны. Меры, принятые на чрезвычайной сессии, в упомянутых условиях являются временными и теряют силу, если не будут одобрены нижней Палатой в течение десяти дней с моменты открытия сессии нижней Палатой. В принципе рассматриваемая норма разрушает целостность высшего представительного органа власти в республике.

«Каждая из Палат Парламента самостоятельно без участия другой Палаты:

… 6) вправе по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Палаты заслушать отчеты членов Правительства Республики по вопросам их деятельности. По итогам заслушивания отчета большинством голосов от общего числа депутатов Палаты вправе принять обращение к Президенту Республики об освобождении от должности члена Правительства в случае неисполнения им законов Республики» (статья 57).

Для установления фактов неисполнения законов членами правительства необходимы правовые механизмы, а они не предусмотрены ни Основным законом, ни конституционным, ни обычными. В связи с этим важно создать общедоступную информационную систему непрерывного мониторинга исполнения законов. Для этого парламент должен иметь собственные институты развития.

«Палаты возглавляют председатели, избираемые Сенатом и Мажилисом из числа их депутатов, свободно владеющих государственным языком, тайным голосованием большинством голосов от общего числа депутатов Палат. Кандидатура на должность Председателя Сената выдвигается Президентом Республики Казахстан. Кандидатуры на должность Председателя Мажилиса выдвигаются депутатами Палаты» (пункт 1 статьи 58).

Выдвижение президентом кандидатуры на должность председателя Сената в определенной мере допускает вмешательство в парламентские полномочия депутатов и несет в себе сдерживающий фактор.

«Акты Парламента, подписываемые Президентом Республики… предварительно скрепляются соответственно подписью Председателя каждой из Палат Парламента…» (пункт 3 статьи 45). При первичном чтении норма представляется как обычная административная процедура последовательных действий. Но парадокс в следующих словах этой же нормы: «…на которых возлагается юридическая ответственность за законность данных актов» (пункт 3 статьи 45).

Применительно к Парламенту норма звучит несколько странно - в чем выражается юридическая ответственность, Конституция умалчивает. Как можно возлагать ответственность на председателей палат за решение коллегиального органа? В действующем законодательстве ответственность за законность принимаемых коллегиальным органом решений возлагается на всех членов коллегиального органа, принимавших участие в голосовании. В законодательной практике Парламента были десятки случаев, когда Конституционный Совет признавал принятые законы противоречащими Конституции либо в целом, либо в частности. Но ни один председатель не понес за это ни юридической, ни политической ответственности.

«Палаты образуют постоянные комитеты, число которых не превышает семи в каждой Палате» (пункт 1 статьи 60).

Жесткая норма - семь постоянно действующих комитетов для ста семи депутатов Мажилиса - ссужает законотворческое пространство. В реальной жизни общества востребованы следующие комитеты: по контролю использования средств республиканского бюджета, по контролю исполнения антикоррупционного законодательства, по работе с общественными организациями. В принципе эта норма абсолютно не предмет конституционного регулирования.

«Парламент вправе издавать законы, которые регулируют важнейшие общественные отношения, устанавливают основополагающие принципы и нормы» (пункт 3 статьи 61).

Отечественная правоприменительная практика не раз доказывала, что ничто так не разрушает законы, как подзаконные акты. В унитарном государстве Казахстан с небольшим населением парламент должен принимать законы, конкретизирующие общественные отношения, доводя их до совершенства. В этой же статье перечисляются одиннадцать видов общественных отношений, подлежащих регулированию законами. Является ли приведенный перечень важнейших общественных отношений пределом регулирования? Какова правовая нагрузка в примененном термине «важнейшие»? Относятся ли принятые парламентом законы «О племенном животноводстве», «О пчеловодстве» и другие аналогичного содержания предметом важнейших общественных отношений?

«Проекты законов, предусматривающие сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, могут быть внесены лишь при наличии положительного заключения Правительства Республики» (пункт 6 статьи 61).

Практически это постоянное действующее вето (запрет) низводит другую норму Конституции - «право законодательной инициативы принадлежит… депутатам Парламента…» (пункт 1 статьи 61). Ведь общеизвестно, что в природе законотворчества не существует законов без финансового подкрепления. В итоге законодательные инициативы депутатов высшего представительного органа полностью зависят от положительного заключения правительства.

Обобщая итоги раздела «Парламент» Конституции, приведем отдельные конституционно-правовые механизмы взаимодействия президента с парламентом:

• принимает присягу депутатов Парламента;

• назначает пятнадцать депутатов Сената;

• вносит предложения по изменению и дополнению в Конституцию;

• имеет право на делегированные законодательные полномочия;

• представляет кандидатуру председателя Сената;

• обладает правом законодательной инициативы;

• определяет Парламенту приоритетность рассмотрения законов;

• объявляет рассмотрение проекта законов срочным;

• в случае непринятия срочного закона в течение месяца вправе издать указ, имеющий силу закона;

• возвращает закон или отдельные статьи для повторного обсуждения и голосования;

• к проектам законов, вносимым им в Парламент, положительного заключения правительства не требуется;

• обладает правом роспуска Парламента или Мажилиса.