Лекция 14 правопреемство в международном праве

Этот раздел международного права — не только один из наиболее важных, но в силу разных обстоятельств и наименее разработанных. Можно, конечно, сослаться на то, что в 1978 г. в Вене была принята международная Конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров, но, как мы увидим ниже, этого недостаточно. Тем более, что и в научном плане проблема эта далеко не исследована. А жизнь со всей очевидностью показывает, что вопросы правопреемства — не только и далеко не теоретические.

Обычно вопрос о правопреемстве в международном праве возни­кает при появлении новых субъектов в международных отношениях, когда имеющиеся в наличии государства либо делятся (СССР, Юго­славия, ЧССР), либо соединяются (Египет и Сирия в 1958—1961 гг.), либо воссоединяются (Германия в 1990 г.). Более ранние примеры — распад Нидерландов в 1831 г., когда образовалась Бельгия и Голлан­дия; в 1919 г. на месте Австро-Венгрии образовались Австрия, Вен­грия и Чехословакия; в 1918 г. Черногория и Сербия слились с Хор­ватией и образовали новый субъект международного права — Югославию. В этих случаях изменялись состав населения и террито­рия государства, но оставалась неизменной социально-экономическая сущность государств; не менялась в принципе и внешняя политика этих новых субъектов международного права. Но в 1917 г. в России произошла Великая Октябрьская социалистическая революция. Воз­никла РСФСР, которая по всем государственным параметрам отлича­лась от монархической Российской империи, возник новый тип госу­дарства и, соответственно, — новые социально-политические режимы на Украине, в Закавказье, Средней Азии. Но не успели они еще занять свое место в сообществе субъектов международного права, еще бурли­ли в мире страсти относительно их признания, как 30 декабря 1922 г. было объявлено о создании СССР. Нетрудно видеть, сколько между­народно-правовых проблем возникло в связи с этим процессом. Что должны были эти новые субъекты, а затем и единый СССР, перенять в порядке преемства и в каком объеме от старого субъекта — царской России? О том, сколь трудно решать правовые вопросы преемства, мы представляем хотя бы потому, что США пошли на признание СССР

только спустя 11 лет (1933 г.) после его образования. Многим запад­ным государствам было очень непросто признать право нового госу­дарства на пересмотр того, что ему досталось в наследство от старого. И речь шла не только о международных договорах или внешней по­литике России, но и о сугубо материальных понятиях — долги, собст­венность, права иностранных лиц (физических и юридических) на территории бывшей России.

Спустя какое-то время, с 1949 г., все почти зеркально повторилось в отношении Китая. И его также долго не признавали, и с ним не хо­тели иметь дела западные государства.

Немалые политические и правовые страсти кипели в 1950-е — 1960-е годы в связи с процессом деколонизации и выходом на миро­вую арену десятков новых государств. И там вопросы решались слож­но и по-разному. Но при всем этом, при всех спорах, нельзя не при­знать, что в жизни получилось так, что новые государства в принципе отстаивали свое право на то, чтобы в процессе правопреемства иметь возможность свободно разобраться в совокупности прав и обяза­тельств, которые им достались в наследство. Конечно, не этого хотела западная правовая доктрина. В ней широко использовались, да и сей­час используются, цивилистические конструкции. А традиционное определение правопреемства в гражданском праве говорит, что при­обретенные членами гражданского общества права и обязанности передаются друг другу в порядке, установленном внутренним зако­ном. Суть его упрощенно сводится к тому, что, принимая на себя в силу преемства права, субъект гражданского права принимает и обя­зательства, а отношения между одним и другим в случае спора уста­навливает суд.

При переносе этого подхода в международное право получалась следующая схема: если новое государство принимает всю совокуп­ность прав прежнего субъекта, то оно принимает и все его обязатель­ства; в случае несогласия тех субъектов международного права, кого это касается, спор передается в судебную инстанцию. В принципе с такой логикой можно было бы согласиться, но мешает одно сущест­венное обстоятельство — кто судьи? Не секрет, что в мире господству­ет правовая доктрина Запада. И сейчас все международные судебные инстанции повязаны теорией и практикой западных стран. Можно еще как-то обращаться в эти инстанции по спорам в делах торговых, когда участники спора заранее знают, в каком правопорядке они ра­ботают и какой суд компетентен в их деле. Можно в силу этих же соображений соглашаться на иностранную подсудность в вопросах рыболовства или мореплавания. Но кто может судить государство? Только тот судебный орган, юрисдикцию которого стороны в споре

(государства) признают. И в этом суть проблемы: вы не можете при­нудить государство к судебному разбирательству, оно может только само на это согласиться. Здесь прямая аналогия с дипломатическим правом. Если вы признаете неподсудность представителя государства (посольства), если вы ему предоставляете полный набор иммунитетов на вашей территории, то вы не можете не признать этого же за самим государством на его собственной территории. И так же, как мы гово­рим участнику гражданской или иной сделки с посольством — будь осторожен, помни, что твой контрагент не обычный субъект правоот­ношений, так и в отношениях с государством нужно постоянно по­мнить о его суверенных правах обеспечивать свои национальные интересы любыми действиями, которые не противоречат общепри­знанным нормам международного права. Конечно, государтво может не знать свои права по международному праву должным образом, может оно и ошибаться или «закрыть глаза» кое на что по политичес­ким соображениям, но от этого объем его прав не становится меньше. Возьмем последний пример из жизни России. 12 июня 1990 г. Рос­сия объявила о своей независимости. Внешне это событие выглядит внутренним, но... что значит независимость? Это прежде всего означает, что появился новый субъект международного права. Своим поведением западные страны признали этого субъекта. Но это, опять-таки, означает, что они признали его право свободно определиться относительно той части международных обязательств СССР, которые могли прийтись на долю России. По здравой логике, Россия должна была приостановить выполнение любых своих обязательств перед контрагентами СССР на время, необходимое для того, чтобы определиться. То, что Россия про­сто объявила себя правопреемницей СССР, диктовалось не междуна­родным правом, а политическими соображениями. Это обошлось для нее потерей нескольких миллиардов долларов.

Запад, со своей стороны, тоже совершает правовые ошибки. Его лидеры путают право с политикой. Так, например, они заявляют, что займы предоставляются России под условие развития рыночных структур, под частный бизнес. А это дает основание в будущем оспо­рить необходимость возврата этих займов, если рыночные структуры себя не оправдают. Займы, если они условны, и погашаются под усло­вие. Или не погашаются вообще.

В 1906 г. Россия получила от Франции огромный заем в 2,25 млрд франков. Этим займом Франция «перекупила» Россию от Германии. Внешней политике России было задано профранцузское (а значит, антигерманское) направление, в результате чего в XX в. были развя­заны две мировые, трагичные для России войны. Но Франция оба раза была спасена. А для чего нужен был этот заем России?

Царский министр Витте писал: «Вследствие войны и затем смуты (имеется в виду русско-японская война 1904—1905 гг. и революция в России 1905 г. — Ю.И.) финансы, а главное, денежное обращение на­чали трещать. Я ясно увидел, что для того, чтобы Россия пережила революционный кризис и дом Романовых не был потрясен, необходи­мо... добыть посредством займа большую сумму денег...».

Против этого французского займа в то время высказалось боль­шинство русского общества, и не только революционные, но и вообще оппозиционные монархии группы. Против этого была в массе своей и печать. В Манифесте революционных организаций в декабре 1905 г. в этой связи было сказано: «Мы решаем не допустить уплаты долгов по займам, которые царское правительство заключило, когда явно и открыто вело войну со всем народом»².

Но тогда Франция хотя бы умолчала о цели займа, не вела речь об условиях типа — подавите революцию и смените ориентацию внеш­ней политики с Германии на Францию. Внешняя легитимность займа сохранялась. А сейчас России предоставляются займы условные со всеми вытекающими из этого последствиями.

Итак, цивилистический подход Запада к этой проблеме не привил­ся. Против были как социалистические, так и развивающиеся госу­дарства. Но к 1975 г., по крайней мере в Европе, было похоже, что проблема правопреемства себя исчерпала. В Хельсинки в 1975 г. ев­ропейские государства по сути заявили об отсутствии друг к другу принципиальных политических, материальных и правовых претен­зий. Вслед за этим утихли споры ученых, и этот раздел международ­ного права был как бы предан забвению и изъят из учебных курсов вузов. Это оказалось ошибкой. Спустя всего 15 лет проблема право­преемства государств заговорила о себе в связи с распадом системы социалистических государств. А в научно-практических кругах к этому оказались не готовы. В особенности это относится к МИД Рос­сии, которое в своих заявлениях и аргументах, связанных с возникно­вением новых (в том числе в социально-экономическом смысле) го­сударств, вообще избегало упоминаний о правопреемстве. Отсюда проистекало и очевидное неумение обеспечить как политические, так и экономические итнересы России в связи с выводом наших войск из дальнего и ближнего зарубежья и возникновением многих государств, на территории которых остались как миллионы российских граждан, так и большая собственность. Так что же все-таки правопреемство?

Правопреемство государств — это переход прав и обязанностей от одного государства к другому. Оно возникает в следующих случаях.

1. При социальных революциях, когда происходит смена социально-экономической формации. Это имело место в течение пяти лет с 1917 г. на территории бывшей Российской империи и Монголии. После Второй мировой войны произошла смена общественного строя в странах Восточной Европы, Китае, на Кубе, во Вьетнаме, Лаосе, Камбодже, Северной Корее, ряде стран Африки.

В последние годы прошла еще одна, но уже обратная волна замены общественного строя в той же Восточной Европе и в ряде стран на территории бывшего СССР. И хотя процесс этот еще не завершен, но необъятным стало число проблем, связанных с правопреемством даже независимо от социально-экономической формации.

2. При образовании нескольких государств на территории их пред­шественника. Другими словами, вне политической и социально-эко­номической привязки. Возникло новое государство — возникает про­блема правопреемства. То, что мы в рамках СНГ «разошлись по любви», еще не означает, что не было проблем. Их просто «положили
под сукно», до лучших времен, когда внутренняя жизнь в странах
СНГ и Прибалтике стабилизируется. Хотелось бы надеяться, что ответственные лица России это понимают и должная правовая подго­товка в этой связи ведется.

3. При образовании нового государства путем объединения двух
или более государств. Наглядный пример — воссоединение Германии.
Наша страна при этом понесла гигантские убытки в связи с потерей
торгово-экономического партнера в лице ГДР. Мало того, что были
сорваны действующие контракты между сторонами, но нам пришлось
в очень неблагоприятных условиях перестраивать свою экономику с
учетом фактора отсутствия ГДР. Представьте себе, что было бы, если,
скажем, произошла обратная ситуация — Финляндия присоединилась
к СССР в порядке восстановления своих былых связей с Россией.
Вряд ли бы для нас это прошло ipso facto (в силу самого факта) без
претензий Запада.

4. При возникновении новых независимых государств в результате
национально-освободительной борьбы. Примеры этого мы видим в лице десятков государств Азии и Африки, освободившихся от колониального господства. Сейчас на наших глазах ведет борьбу за свое освобождение Абхазия. И в этой борьбе нет ничего необыкновенного, ибо современная доктрина признает принцип самоопределения в
качестве основного принципа международного права. Он закреплен
в Уставе ООН (ст. 1 (2), 22 и др.); подтвержден в Декларации о
предоставлении независимости колониальным странам и народам (рез. 1514 (XV) и в ряде других резолюций Генеральной Ассамблеи ООН. Особенность этого принципа состоит в том, что признается его активный характер. Речь идет не только о декларировании этого принципа, но об обеспечении средств его осуществления. В этом принципе признается законность борьбы, которую ведут народы за свое освобождение, независимо от того, кто их угнетает.

Иногда задают вопрос: как совместить этот принцип с принципом сохранения территориальной целостности государств? Ответ: первый принцип относится к внутренним событиям, второй — к внешним.

Из Устава ООН, Декларации о предоставлении независимости колониальным странам и народам, Декларации о недопустимости вмешательства во внутренние дела государств, об ограждении их не­зависимости и суверенитета, различных резолюций Генеральной Ас­самблеи вытекает не только полная правомерность борьбы народов за свое освобождение, но и обязанность других государств содействовать этой борьбе.

Применение силы для удержания народов в угнетенном состоя­нии является нарушением Устава ООН и общепризнанных принци­пов международного права. С другой стороны, вооруженная и любая иная борьба народов против оккупантов составляет правомерное действие, так как она ведется против института угнетения, который недвусмысленно осужден в международных документах. Примене­ние силы в данном случае не ограничивается Уставом ООН, по­скольку речь идет не о применении силы в международных отно­шениях (как это предусматривает п. 4 ст. 2 Устава ООН), а о внутринациональном действии. Судя по политике России в отноше­нии других стран СНГ и народов самой России, она полностью при­знает принцип самоопределения народов. Правда, тогда не очень по­нятна ее позиция по той же Абхазии, Приднестровью или Крыму. Ведь и там народы должны иметь возможность самоопределиться. Правовая позиция России должна быть заявлена более четко. Дру­гое дело, что в силу каких-то политических соображений на ней можно пока не настаивать.

5. При территориальных изменениях.

Правопреемство государств, как уже указывалось, влечет за собой конкретные, в том числе материальные, последствия. Решаются такие серьезные вопросы, как пересмотр международных договоров, их де­нонсация; отношение к иностранным долгам и кредитам; членство в международных организациях; проведение национализации или при­ватизации, правопреемство собственности.

Помимо правопреемства государств, и значительно чаще, возника­ет проблема правопреемства правительств.

Правопреемство правительств — это переход прав и обязанностей от одного правительства к другому при внутренних изменениях в го­сударстве. Такое изменение может происходить конституционным и неконституционным путем. В первом случае особых проблем не воз­никает, поскольку меняется не суть правительства, а только личности, из которых оно состоит. Во втором — дело сложнее, ибо новое прави­тельство пришло к власти, нарушив внутренний правопорядок. Оно — результат внутренней политической борьбы, которая не может не от­разиться на внешней политике. Новое правительство, даже оставаясь в рамках одной итой же социально-экономической формации, может по-иному отнестись к международным договорам, которые были за­ключены до него, может пересмотреть участие своего государства в тех или иных союзах, может вообще занять принципиально иную по­зицию по основным международным проблемам.

Естественно, другие государства обязаны учесть факт смены пра­вительства, определить свое отношение к нему и прежде всего решить для себя вопрос: признать такое правительство или повременить, а если признать, то в какой форме.

Признание в международном праве — это дипломатический акт, которым существующие государства заявляют о признании ими вновь возникшего государства или пришедшего к власти правительства.

Признание государства означает, что признающие государства считают новое государственное образование суверенным государст­вом, полноправным участником международных отношений.

Признание правительства означает, что признающие его государ­ства считают его представляющим суверенное государство и намере­ны поддерживать с ним нормальные отношения.

Международное право исходит из того, что признание прави­тельств, так же как и признание государств, является суверенной пре­рогативой каждого государства, т.е. • государство по своему усмотре­нию решает, признавать или не признавать новое правительство. «Признание нового государства или нового правительства существу­ющего государства является односторонним актом, которым призна­ющее государство может либо осуществить, либо отказать в нем», — говорилось в Меморандуме Генерального секретаря ООН о междуна­родной практике по этому вопросу, представленном 8 марта 1950 г. председателю. Совета Безопасности.

Не имеется также каких-либо международно-правовых норм отно­сительно времени, порядка, формы или способов признания, а также уровня, на котором о признании может быть заявлено.

Практика СССР в отношении признания правительств, пришед­ших к власти путем переворотов или иным неконституционным обра-

зом, показывает, что наш подход к решению вопросов признания всег­да был гибким, учитывающим политическую направленность проис­шедшей смены правительства и другие обстоятельства каждого кон­кретного случая.

О нашем признании в 1959 г. правительства Кубы было заявлено в телеграмме председателя Президиума Верховного Совета СССР на имя временного президента Республики Куба. В этой телеграмме ука­зывалось, что «Правительство СССР... настоящим заявляет о своем официальном признании временного правительства Республики Куба».

Иногда в ответ на просьбу о признании нового правительства мы ограничивались сообщением о намерении сохранять существующие отношения, не заявляя прямо, что признаем это правительство. Так, в 1955 г., когда в Аргентине в результате переворота было создано новое правительство, обратившееся к иностранным государствам с просьбой о признании, посольство СССР в Буэнос-Айресе нотой от 27 сентября 1955 г. сообщило, что Советский Союз, рассматривая происшедшие в Аргентинской Республике политические события как внутреннее дело Аргентины, будет продолжать существующие дипломатические отношения между Аргентинской Республикой и СССР.

Нота аналогичного содержания была направлена МИД СССР по­сольству Нигерии в Москве 27 января 1966 г. в связи с военным пере­воротом в этой стране и приходом к власти военного правительства.

Соображения о том, что смена правительства — это внутреннее дело страны, было высказано в отношении Ирака в связи с приходом там к власти в 1963 г. нового правительства. Однако в этом случае было прямо указано, что мы признаем новое правительство. «Совет­ское правительство будет и впредь поддерживать дипломатические отношения с Иракской Республикой в интересах дальнейшего разви­тия дружбы и всестороннего сотрудничества, сложившихся между на­шими странами, и признает новое правительство Ирака, — говорилось в заявлении советского посла в Багдаде. — Советское правительство исходит из того, что народ каждого государства вправе решать вопрос о правительстве и форме правления и что уважение суверенных прав является главным принципом отношений между государствами».

В случае с Сирией в 1963 г. вопрос о признании правительства си­рийцами не ставился и мы не делали заявления о признании. Дело ограничилось следующим. 10 марта 1963 г. премьер-министр нового правительства Сирийской Арабской Республики направил послу СССР в Дамаске письмо, в котором сообщил состав этого правитель­ства и подтвердил желание правительства «поддерживать существую-

щие между нашими странами дружественные отношения на основе уважения принципов ООН». Посол СССР направил премьер-мини­стру САР ответное письмо, в котором сообщил, что Советское прави­тельство приняло к сведению информацию, содержащуюся в письме председателя Совета Министров САР, и «со своей стороны выражает готовность поддерживать и развивать дружественные отношения между нашими странами в интересах наших народов и укрепления мира».

В 1968 г. в связи с переворотом в Мали главы иностранных дип­ломатических представительств в Бамако были созваны представите­лями нового правительства и проинформированы о происшедших из­менениях. В устном обращении к ним содержалась просьба довести эту информацию до сведения своих правительств, а вопрос о призна­нии не ставился. В связи с этим СССР, как и другие государства, каких-либо заявлений о признании не делал.

В октябре 1969 г., после военного переворота в Сомали, посол СССР заявил в беседе с представителями Высшего революционного совета, что Советское правительство будет и дальше укреплять дру­жественные отношения и всестороннее сотрудничество с СДР.

Несколько особо в нашей практике решения вопросов о призна­нии стоит случай с Ганой, где в феврале 1966 г. в результате государ­ственного переворота был смещен дружественный к СССР президент Нкрума и к власти пришел Национальный совет освобождения, кото­рый обратился 28 февраля 1966 г. ко всем дипломатическим предста­вительствам иностранных государств с просьбой о признании. Вместе с тем тогда же и в последующие дни со стороны ганских властей был предпринят ряд недружественных акций в отношении СССР: требо­вание о сокращении численности персонала советского посольства, объявление ряда его сотрудников персонами нон-грата, требование об отзыве из Ганы советских специалистов и т.д. В этих условиях только 16 марта 1966 г. посол СССР посетил Национальный совет освобож­дения и заявил, что Советский Союз намерен продолжать поддержи­вать существующие межгосударственные отношения с Ганой. А в ответ на нотификацию МИДа Ганы о том, что все главы дипломати­ческих представительств в Аккре должны представить новые вери­тельные грамоты, адресованные председателю Национального совета освобождения Дж. Анкра и что он выразил желание «принять неофи­циально в своем рабочем кабинете... глав миссий для вручения ими новых верительных грмот», советское посольство, возглавлявшееся поверенным в делах, не предприняло требуемых действий. Новые ве­рительные грамоты были вручены новым советским послом в Гане в 1968 г.

В дальнейшем, когда в январе 1972 г. в Гане произошел новый переворот и к власти пришел Совет национального спасения во главе с полковником А. Ачампонгом, посольство Республики Гана в Москве направило 17 января 1972 г. ноту, в которой сообщался состав Совета и выражалась надежда на «укрепление и дальнейшее развитие сердеч­ных отношений», существующих между Ганой и СССР. 26 января 1972 г. Совет опубликовал в Аккре заявление, в котором говорилось: «Поскольку все представленные здесь страны продолжают поддержи­вать нормальные отношения с новым правительством, то тем самым подразумевается, что они признают Совет национального спасения». 31 января 1972 г. МИД СССР направил посольству Ганы в Москве ответную ноту, в которой выражалась готовность и впредь развивать с Ганой дружественные отношения, но не затрагивался вопрос о при­знании нового правительства страны.

Касаясь вопроса о значении приведенных выше юридических актов, в которых прямо не говорилось о признании правительств, сле­дует отметить, что само по себе выражение с нашей стороны намере­ния продолжать ранее установившиеся отношения, включая диплома­тические, юридически означало, что мы признаем соответствующие правительства, какова бы ни была конкретная политическая цель от­сутствия прямого указания на признание. Аналогичное юридическое значение по существу имело и само по себе продолжение таких отно­шений. В международной политике считается, что сохранение дипло­матических отношений с государством, в котором появилось новое правительство, означает, что это правительство признается. Такого рода признание в международно-правовой литературе иногда называ­ют признанием путем конклюдентных действий, т.е. действий, свиде­тельствующих о признании. На подобного рода действия обращалось внимание Бумедьена, возглавившего в 1965 г. правительство Алжира. В послании, которое ему было направлено по истечении некоторого периода, когда мы занимали выжидательную позицию и не делали за­явлений о признании, в то время как ряд других государств уже при­знал его правительство, говорилось: «Перед нами вопрос о признании или непризнании не возникал. Мы исходим из того, что отношения между СССР и АНДР не прерывались, и это подтверждается такими известными фактами, как прием специального представителя Револю­ционного совета Алжира Бен Яхьи в Москве на самом высоком уров­не, встречи и беседы посла СССР в Алжире с министром иностранных дел АНДР, прием министром иностранных дел СССР поверенного в делах Алжира в Москве».

В связи с военным переворотом в Уганде и приходом к власти пра­вительства генерала Амина посольство СССР в Кампале сделало 4 апреля 1971 г. заявление о том, что «существующие дипломатические отношения между Советским Союзом и Республикой Угандой не пре­рвались и поэтому в данном случае вопроса о признании перед совет­ской стороной не возникает».

Заявления о признании делаются обычно в тех случаях, когда речь идет не просто о появлении нового правительства, но и об изменении формы правления в государстве, как, например, о переходе от монар­хии к республике. В 1962 г., после свержения монархического режима и создания Йеменской Арабской Республики, нами было сообщено, что «Правительство Союза Советских Социалистический Республик, неизменно руководствуясь принципом самоопределения народов и глубоко уважая справедливые национальные чаяния Йеменского на­рода, настоящим заявляет о своем признании правительства Йемен­ской Арабской Республики». В сентябре 1969 г., после свержения мо­нархии в Ливии и прихода к власти Революционного совета, объявившего о создании Ливийской А]»абской Республики, посол СССР в Ливии посетил члена Революционного совета и сообщил ему в устной форме, что «Советское правительство... официально призна­ет Ливийскую Арабскую Республику...». Это юридически означало, что официально признается и правительство ЛАР, каковым являлся Революционный совет.

Признание правительства по своей форме подразделяется на де-факто и де-юре. В первом случае признание как бы подразумевается, но оно не оформляется должным образом. И прежде всего с этим пра­вительством не установлены (или не восстановлены) дипломатичес­кие отношения, хотя по другим линиям связи между государствами могут быть активными. Наглядный пример — отношения СССР с Ис­панией в последние годы франкистского режима: в Барселоне нами было создано торговое представительство, которое фактически играло роль посольства. И все об этом знали.

А признание де-юре — это юридический акт, сообщающий о нала­живании отношений между государствами в полном объеме. Имеем при этом в виду, что такой акт может иметь различную форму, а не сводиться лишь к заявлению о признании.

Акт признания по существу проясняет вопрос об объеме право­преемства нового государства (правительства). Вы признаете новое правительство тогда, когда вы убедитесь, что оно в основном приняло обязательства предшественника в отношении вашей страны. Запад­ные страны отказывали новой России в признании потому, что их ин­тересы после революции 1917 г. пострадали. И мы по тем же причи­нам не признавали в Чили правительство Пиночета после переворота в сентябре 1973 г. То же самое мы проявили в отношении режима

Франко в Испании, хотя такой же режим Гитлера в Германии мы при­знали и имели с ним активные отношения.

Но даже не признавая какой-то режим, мы никогда не отрицали его права самому определять объем прав и обязанностей, которые он принимает на себя в порядке преемства. И дело даже не в том, что после 1917 г. Советская Россия сама определила свое отношение к царскому наследию, освободив себя от большого числа неравноправ­ных договоров с западными странами. В основе такой позиции лежит трезвый расчет: отношения с другим государством могут быть устой­чивыми и добрыми лишь тогда, когда они равноправны. Сколько чер­нил было пролито в доказательство того, что в рамках СЭВ СССР якобы эксплуатирует своих партнеров. А что оказалось на деле: СЭВ закрыли, партнеры обособились друг от друга, но официально нашей стране серьезных претензий заявлено так и не было. Правоп­реемство наследия СЭВ прошло бесспорно. Это может означать одно — взаимоотношения сторон были равноправными и справедли­выми.

Наша международно-правовая доктрина исходит из того, что нель­зя принуждать государства принимать невыгодные для себя обяза­тельства. С одной стороны, это было следование сложившейся прак­тике Советского государства. 26 октября 1917 г., в первый же день своего создания, в Декрете о мире новое российское правительство заявило об отказе как от тайной дипломатии, так и от неравноправных договоров. «Все содержание... тайных договоров, — говорилось в Дек­рете, — поскольку оно направлено... к доставлению выгод и привиле­гий русским помещикам и капиталистам... правительство объявляет безусловно и немедленно отмененным».

И оно действительно ликвидировало неправоправные договоры с Китаем, Турцией, Ираном и Афганистаном, как и договоры России с третьими странами, касающиеся упомянутых государств. Принцип равноправия государств стал основным в советской внешней полити­ке. И когда после Второй мировой войны СССР по двум соглашениям с Китаем и Финляндией обеспечил себе на их территории военные базы сроком на 50 лет, это было как бы исключением из правила. Это исключение просуществовало только до 1955 г., когда СССР односто­ронне отказался от этих баз и вновь подтвердил свое стремление к равноправному сотрудничеству с другими странами. И если потом в каких-то случаях советская внешняя политика не была в этом деле последовательной, то делалось это под ширмой новой секретности, ко­торая в научной общественности никогда не приветствовалась.

Другое, что влияло на развитие нашей доктрины, — это общест­венная и государственная идеология социального равенства. Требуя

равенства для субъектов внутреннего правопорядка, вы неизбежно перенесете это требование и на международный правопорядок.

И третий существенный фактор — заявленный во внешней поли­тике принцип интернационализма. Одно поколение советских людей приходило на смену другому, а принцип интернационализма (проле­тарский, социалистический) оставался, и он влиял на все сферы жизни нашего общества. Этот принцип часто входил в конфликт с национальными интересами, которыми в конце концов жертвовали. У нас уже выработалась привычка радеть за других. Отсюда появи­лись и большой долг других государств перед нами, и неумение наше этот долг взыскать, и простодушный отказ от наших прав в ближнем и дальнем зарубежье.

Запад таких послаблений не знает. И когда речь идет о правопре­емстве, его государственная и научная доктрина требует одного: неза­висимо от процессов, происходящих в государстве, его новое дееспо­собное правительство в полной мере ответственно по обязательствам своего предшественника.

На стыке советской и западной доктрин при участии развиваю­щихся государств формировался общий подход к проблеме правопре­емства. С учетом принятой в рамках ООН Венской конвенции 1978 г. о правопреемстве государств в отношении договоров его можно свес­ти кратко к следующему.

1. Если государство разделилось (СССР), то договор, который на­ходился в силе в отношении его, действителен и для преемников. Но упомянутая Конвенция в ст. 35 содержит исключения:

а) государство-преемник или другое государство-участник договорились об ином;

б) установлено, что договор относился лишь к той территории, которая отделилась;

в) из договора явствует или иным образом установлено, что его
применение в отношении государства-преемника было бы несовместимо с объектом и целями этого договора или коренным образом из­менило бы условия этого действия.

Нетрудно заметить компромиссный характер формулировки дан­ной статьи.

2. При возникновении нового государства в результате реализации права народа на самоопределение Конвенция предусматривает осво­бождение нового независимого государства от договоров государства-предшественника. Часть III Конвенции содержит пятнадцать статей (16—30), регулирующих правопреемство новых независимых госу­дарств в отношении договоров. Именно в связи с этим выше мы вели речь о возможности для России свободно пересмотреть прежние обя­зательства Советского Союза.

3. При объединении государств (ФРГ и ГДР) в одно всякий дого­вор, находящийся в силе в момент такого объединения в отношении любого из них, продолжает действовать в отношении государства-преемника. Исключение (ст. 31) предусмотрено в случае, если из догово­ра явствует или было иным образом установлено, что дальнейшее
применение договора будет несовместимо с объектом или целями
этого договора либо коренным образом изменит условия его действия.

4. Правопреемство при отделении от государства его части и образования нового государства регулируется Конвенцией по принципу, что договоры касательно целого действуют и на его часть. В то же время, если договор, заключенный с государством, касался только от делившейся от него части, то он и остается в силе только для этой
части, теряя действие в отношении того, что осталось от цельного го­сударства. Исключения по ст. 34 предусматриваются на случаи иной
договоренности и на несовместимость договора с объектом, целями
или условиями его действия.

5. При переходе части территории государства под суверенитет
другого государства:

а) договоры государства-предшественника утрачивают свою силу
на данной территории с момента цессии (передачи);

б) договоры государства-преемника приобретают силу на данной
территории;

в) договоры с третьими государствами относительно границ пере­ходящей территории остаются в силе (ст. 15).

Исключения: идентичны тому, о чем шла речь выше.

6. Правопреемство при социальной революции — это переход не­
которых международных прав и обязательств от старого государства
к новому. Происходит коренной пересмотр этих прав и обязательств,
поскольку возник качественно новый субъект международного права.
Так было и в период Французской буржуазной революции 1789 г., и
Октябрьской социалистической революции в России в 1917 г.

Происходящие при социальной революции коренные социально-экономические и политические изменения дают новому государству основания для пересмотра международных прав и обязательств пра­вительства свергнутого строя. При этом аннулируются те из них, ко­торые противоречат основам государства нового исторического типа. В принципе это положение в международном праве не оспаривается. Различия имеют место относительно объема пересматриваемых обя­зательств, поскольку здесь имеет место тесная увязка права и по­литики.

Так, и в России, и на Кубе послереволюционное правопреемство во многом определялось той военно-политической борьбой, которая была им навязана западными странами: чем ожесточеннее был импе­риалистический нажим, тем радикальнее шел отказ от внешних обя­зательств старого строя. Советское государство, к примеру, отказалось от всех неравноправных и тайных договоров царской России, от со­глашений, направленных на продолжение Первой мировой войны и раздел территорий побежденных держав; оно аннулировало иностран­ные займы, которые носили антинародный характер и которыми фи­нансировалась политика старого государства, и отказалось от уплаты долгов по ним. Вместе с тем были сохранены соглашения по гумани­тарным, административным и техническим вопросам и некоторые другие международные обязательства. Правопреемство как результат катаклизмов, через которые прошло государство, открывает перед новым правительством благоприятные возможности в чем-то улуч­шить свое международное и связанное с этим внутреннее положение. Но необходимы умение и профессионализм, чтобы этими возможнос­тями распорядиться. Советская Россия в свое время этим воспользо­валась полностью. Но бывает и иначе. К примеру, возьмем более позд­ний период нашей истории.

В мае 1992 г. в преамбуле советско-польского договора стороны осудили сталинизм и убийство поляков в Катыни, якобы совершенное КГБ. Оставим в стороне тот факт, что участие в этом деле КГБ далеко не доказано. Посмотрим на главное. Речь идет об исторической, поли­тической оценке событий, не имеющих характера юридического факта, поскольку они не влекли за собой правовых последствий. Да, сталинизм был, и можно спорить о его недостатках; да, убийство в Катыни тоже было, и этот акт можно исследовать, но это дело исто­риков. Они должны выяснить огрехи и преступления прошлой поли­тики, чтобы подобное не повторялось в будущем.

Другое дело, когда вы исторические оценки внедряете в официаль­ный правовой документ, в котором каждая фраза несет смысловую нагрузку и юридические последствия. После такой преамбулы поля­кам только остается поручить какому-то НИИ подсчитать ущерб Польши От сталинизма и катынского преступления и предъявить его России к оплате. И даже если вы такой счет отвергнете, его наличие может отравить атмосферу двусторонних отношений на долгие време­на.

И, кстати, те же поляки, у которых, видимо, договорно-правовая служба посильнее российской, проявляют завидную осторожность в переговорах с соседней Литвой. Они хотели бы подписать принципи­альный договор об основах двусторонних отношений. Литовцы, однако, настаивают на включении в договор положения про осуждение польской оккупации г. Вильно с 1920 по 1939 г. Поляки категоричес­ки против. Они понимают, что это даст литовцам основу для возмож­ных материальных претензий к Польше в будущем.

Следует помнить, что физический факт, каким бы серьезным он ни был, не влечет за собой правовых последствий до тех пор, пока он не стал элементом правоотношений, не признан в качестве юридичес­кого.

Проблема правопреемства в международном праве, пожалуй, одна из сложнейших, и она, как правило, не только связана с материальны­ми интересами государства, но и влечет за собой серьезные полити­ческие последствия. Разрешенная неверно, она может стать сродни хронической болезни. Не подписав мирный договор с Японией в Сан-Франциско в 1950 г., мы упустили возможность закрыть проблему Курильских островов. Вместо этого мы получили длительный истори­ческий спор и упущенную выгоду нормализованных отношений с Японией.

Нет необходимости подчеркивать, что в настоящее время, когда европейская система государственных структур пришла в состояние нестабильности и неопределенности (не исключая, кстати, и Западной Европы), вопросы правопреемства будут становиться все актуальнее и острее.