Источники правового регулирования приватизации государственного и муниципального имущества

История правового регулирования приватизации в России исчисляет почти два десятилетия. Впервые о приватизации на законодательном уровне было заявлено в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде*(529). Хотя само понятие приватизации в этом акте и не было сформулировано, однако в соответствии с Основами арендаторам было предоставлено право выкупа арендованного имущества. В дальнейшем был принят Закон СССР "Об основных началах разгосударствления и приватизации предприятий"*(530), который не вступил в юридическую силу в связи с распадом Советского Союза.

Концептуальное регулирование приватизации в России началось в 1991 г. За это время российский законодатель трижды принимал базовые законы о приватизации, с каждым из которых можно связывать начало очередного этапа приватизационного процесса. В 1991 г. был принят Закон РФ "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации"*(531). В соответствии с этим Законом и была проведена крупномасштабная приватизация значительной части государственного и муниципального имущества.

Второй этап регулирования приватизации связан с принятием Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 123-ФЗ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации"*(532). Вступление в силу этого Закона стало возможным после завершения этапа массовой приватизации государственного и муниципального имущества. Приватизация, осуществляемая в соответствии с этим Законом, вошла в более спокойное и планомерное русло*(533).

Современное регулирование приватизации государственного и муниципального имущества базируется на положении ст. 217 ГК РФ, в соответствии с которой имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. При этом законы о приватизации являются специальными по отношению к ГК РФ, т.е. положения ГК РФ, регулирующие порядок приобретения и прекращения права собственности, применяются, если законами о приватизации не предусмотрено иное.

В соответствии с указанными нормами и был принят третий приватизационный закон - Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества"*(534).

В России сложилась система приватизационного законодательства, в которой регулирование приватизации осуществляется в двух сферах. В жилищной сфере приватизация урегулирована Законом РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"*(535). Что касается приватизации имущества "коммерческого" предназначения, то соответствующие отношения регламентированы Законом о приватизации. Об этом пойдет речь в настоящей главе.

В систему приватизационного законодательства входят и иные законы, однако нормы о приватизации, которые содержатся в этих законах, не должны противоречить Закону о приватизации. Как правило, в таких законах урегулированы особенности приватизации отдельных объектов или в определенных сферах хозяйственной деятельности. К числу таких законов относится Федеральный закон от 27 февраля 2003 г. "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта"*(536), который определяет организационно-правовые особенности приватизации имущества федерального железнодорожного транспорта.

Ряд норм, посвященных приватизации, содержится в ЗК РФ. Так, например, в ст. 29 данного Кодекса установлены особенности предоставления в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В соответствии с Федеральным законом "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об электроэнергетике"*(537) атомные электростанции могут находиться исключительно в федеральной собственности. Особенности приватизации имущества организаций атомного энергопромышленного комплекса устанавливаются Федеральным законом от 5 февраля 2007 г. N 13-ФЗ "Об особенностях управления и распоряжения имуществом и акциями организаций, осуществляющих деятельность в области использования атомной энергии, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"*(538).

Регулированию приватизации государственного и муниципального имущества посвящен и ряд подзаконных нормативных актов. После того как был принят Закон о приватизации, стремительно обновилась и подзаконная нормативная база, регламентирующая отношения приватизации. Были приняты, в частности, постановления Правительства РФ: от 26 апреля 2002 г. N 270 "О размере и видах затрат на организацию и проведение приватизации федерального имущества"*(539), от 9 июля 2002 г. N 512 "Об утверждении Правил подготовки и принятия решений об условиях приватизации федерального имущества"*(540), от 22 июля 2002 г. N 549 "Об утверждении Положения об организации продажи государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения и без объявления цены"*(541), от 7 августа 2002 г. N 576 "О порядке распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю"*(542), от 12 августа 2002 г. N 584 "Об утверждении Положения о проведении конкурса по продаже государственного или муниципального имущества"*(543), от 12 августа 2002 г. N 585 "Об утверждении Положения об организации продажи государственного или муниципального имущества на аукционе и Положения об организации продажи находящихся в государственной или муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ на специализированном аукционе"*(544), от 19 августа 2002 г. N 617 "Об утверждении правил разработки прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества", от 25 сентября 2002 г. N 707 "О порядке реализации договоров аренды федерального имущества с правом выкупа, заключенных до вступления в силу Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества"*(545), от 13 ноября 2002 г. N 815 "О внесении в Единый государственный реестр юридических лиц записи о прекращении унитарного предприятия", от 28 ноября 2002 г. N 845 "О привлечении брокеров для продажи находящихся в государственной и муниципальной собственности акций открытых акционерных обществ через организатора торговли на рынке ценных бумаг", от 11 декабря 2002 г. N 886 "Об отчуждении принадлежащих Российской Федерации акций закрытых акционерных обществ, долей в обществах с ограниченной ответственностью и вкладов в товариществах на вере"*(546), от 16 декабря 2002 г. N 894 "О порядке подготовки и выполнения охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия"*(547), от 25 декабря 2002 г. N 925 "О Российском фонде федерального имущества", от 23 января 2003 г. N 44 "О порядке управления находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использования специального права Российской Федерации на участие в управлении открытыми акционерными обществами ("золотой акции")", от 14 февраля 2006 г. N 87 "Об утверждении Правил определения нормативной цены подлежащего приватизации государственного или муниципального имущества" и ряд других.

На основе как ранее принятых Законов о приватизации, так и последнего приватизационного Закона сложилась довольно обширная судебно-арбитражная практика. Среди наиболее важных актов, принятых Высшим Арбитражным Судом РФ по вопросам приватизации, необходимо отметить следующие: постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства", информационные письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ: от 11 июня 1997 г. N 15 "Обзор практики разрешения споров, связанных с приватизацией государственного и муниципального имущества"; от 21 февраля 2001 г. N 60 "Обзор практики разрешения споров, связанных с применением арбитражными судами Федерального закона "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации"; от 5 сентября 2006 г. N 111 "О приватизации специализированных унитарных предприятий жилищно-коммунальной сферы, оказывающих коммунальные услуги населению".