Общая характеристика государственного регулирования и контроля качества товаров

Решение проблемы качества продукции, работ и услуг является одним из факторов достижения успехов в социально-экономическом секторе любого государства. Об этом свидетельствует опыт промышленно развитых стран, сумевших наладить систему исполнения требований к производимой продукции, что предстоит сделать России, застрявшей пока в этой части на пути к цивилизованному рынку.

Качество всегда выступало наиболее объективным и обобщенным показателем научного, технического, экономического и социального прогресса. Сегодня это еще и показатель конкурентоспособности продукции, критерий ее соответствия лучшим мировым стандартам. Считается, что наиболее эффективным способом обеспечения качества производимой продукции, выполняемых работ и оказываемых услуг является применение различных механизмов управления, образующих систему так называемого технического регулирования. Ведущее место в этой системе должно отводиться государственному воздействию на сферы производства продукции, выполнения работ, оказания услуг, поскольку саморегуляция отношений в указанных областях деятельности малоэффективна.

В нашей стране накоплен значительный опыт государственного управления качеством. Еще в период существования СССР использовались различные организационные, экономические, технические и правовые инструменты. Действовала развернутая система государственных стандартов, строительных норм и правил, создавались отделы технического контроля, институты представителей заказчика, отраслевые системы управления качеством продукции и т.п.

В постсоветской России система государственного управления качеством была построена на сочетании административных и частных (договорных) средств воздействия на поддержание качества производимой продукции, выполняемых работ и оказываемых услуг. В основу указанной системы были положены механизмы стандартизации, сертификации и обеспечения единства измерений. Эти механизмы получили развернутую правовую регламентацию в специальных Законах:

Законе РФ "О стандартизации"*(444), Законе РФ "О сертификации продукции и услуг"*(445), Законе РФ "Об обеспечении единства измерений"*(446).

Прошедшие с начала формирования российской модели управления качеством годы показали слабую эффективность ее функционирования. Отечественная система управления качеством не отличалась единством регулирования, поскольку требования к продукции разрабатывались в различных ведомствах и зачастую дублировали друг друга, не была гармонизирована с международной, и прежде всего с европейской, системой, что создавало дополнительные барьеры в сфере внешнеторговой деятельности, не обеспечивало равных условий для отечественных и зарубежных производителей на российском рынке. Кроме того, в отличие от промышленно развитых стран с рыночной системой хозяйствования отечественная система контроля и надзора за исполнением требований к продукции действовала в основном в секторе производства, на промышленных предприятиях, а не в сбытовом секторе, т.е. соответственно на рынке товаров, работ и услуг.

Указанными обстоятельствами не в последнюю очередь продиктовано стремление законодателя к совершенствованию государственной системы управления качеством, поскольку в прежнем виде она не способствовала подъему качества отечественной продукции, не обеспечивала ее конкурентоспособности, препятствовала процессам интеграции страны в мировую экономику.

Важным шагом на пути совершенствования государственной системы управления качеством явилось принятие Федерального закона от 27 декабря 2002 г. "О техническом регулировании"*(447), с которого собственно и началось реформирование сложившейся системы стандартизации и сертификации товаров и услуг.

Закон о техническом регулировании призван регламентировать три группы отношений, которые складываются в сфере разработки, применения и соблюдения требований к продукции, выполняемым работам, оказываемым услугам.

Первую группу составляют отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и исполнении обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации.

Вторую группу образуют отношения, возникающие при разработке, принятии, применении и использовании на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации, утилизации, выполнению работ или оказанию услуг.

Третья группа включает отношения, складывающиеся при оценке соответствия.

Действие Закона о техническом регулировании не распространяется на социально-экономические, организационные, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные меры в области охраны труда, государственные образовательные стандарты, положения (стандарты) о бухгалтерском учете и правила (стандарты) аудиторской деятельности, стандарты эмиссии ценных бумаг и проспектов эмиссии ценных бумаг.

Законом о техническом регулировании также не регламентируются отношения, связанные с применением мер по предотвращению возникновения и распространения массовых инфекционных заболеваний человека, профилактике заболеваний человека, оказанию медицинской помощи (за исключением случаев разработки, принятия, применения и исполнения обязательных требований к продукции, в том числе лекарственным средствам, медицинской технике, пищевой продукции), по охране почвы, атмосферного воздуха, водных объектов курортов, водных объектов, отнесенных к местам туризма и массового отдыха.

Одним из центральных понятий, использованных для целей Закона о техническом регулировании, выступает понятие технического регулирования. Техническое регулирование - это правовое регулирование отношений в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, а также в области установления и применения на добровольной основе требований к продукции, процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг и правовое регулирование отношений в области оценки соответствия.

Сам термин "техническое регулирование", и это следует из приведенного понятия, достаточно условен, поскольку по прямому своему назначению он чаще всего используется для обозначения действий по настройке или наладке какой-либо техники. В Законе под техническим регулированием понимается прежде всего правовое регулирование, т.е. процесс воздействия государства на отдельные группы общественных отношений при помощи норм права.

Техническое регулирование осуществляется в соответствии с принципами:

- применения единых правил установления требований к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг;

- соответствия технического регулирования уровню развития национальной экономики, развития материально-технической базы, а также уровню научно-технического развития;

- независимости органов по аккредитации, органов по сертификации от изготовителей, продавцов, исполнителей и приобретателей;

- единой системы и правил аккредитации;

- единства правил и методов исследований (испытаний) и измерений при проведении процедур обязательной оценки соответствия;

- единства применения требований технических регламентов независимо от видов и особенностей сделок;

- недопустимости ограничения конкуренции при осуществлении аккредитации и сертификации;

- недопустимости совмещения полномочий органа государственного контроля (надзора) и органа по сертификации;

- недопустимости совмещения одним органом полномочий на аккредитацию и сертификацию;

- недопустимости внебюджетного финансирования государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов;

- недопустимости одновременного возложения одних и тех же полномочий на два и более органа государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов.

С принятием Закона о техническом регулировании наиболее значительным изменениям подверглись сферы правового регулирования отношений, складывающихся по поводу стандартизации и сертификации продукции.

Изменения в области стандартизации сводятся к тому, что вводится институт технических регламентов, подлежащих безусловному применению, в то время как стандарты могут применяться изготовителем продукции только на добровольных началах.

Сфера правового регулирования отношений, связанных с сертификацией продукции, подверглась менее значительным изменениям. Закон о техническом регулировании предусматривает, что обязательная сертификация будет постепенно заменена на подтверждение соответствия в форме декларирования.