Нормативно-правовой режим предпринимательства

Под нормативно-правовым режимом предпринимательства следует понимать соответствие законодательства, регулирующего предпринимательскую деятельность, природе предпринимательской деятельности и тех отношений, которые ее опосредуют. Предпринимательство относится к той сфере общества, где определяющей является свобода (свобода предпринимательства), поэтому законодательство должно определять в этой сфере лишь необходимые требования, предъявляемые к предпринимательству, оставлять широкий простор для собственного усмотрения предпринимателя.

Правовое регулирование предпринимательских отношений должно быть основано на общедозволительных, диспозитивных началах; здесь неприемлема детальная регламентация отношений. Государственное регулирование предпринимательства, наоборот, должно характеризоваться вполне определенной, а следовательно, детальной регламентацией поведения участников властных отношений (например, налогового органа и предпринимателя-налогоплательщика); здесь важное значение приобретают юридические (административные, процессуальные) процедуры. Соответственно, в той мере, в какой коммерческое законодательство создает юридические возможности для свободы предпринимателя и насколько строго оно определяет компетенцию публичных органов, оно способствует решению задачи формирования гражданского общества (эффективной экономики) и построения правового государства.

Практическое значение теоретических положений о нормативно-правовом режиме предпринимательства заключается в том, что они могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства и практики его применения, формирования современного юридического мышления тех, кто занимается законотворчеством в сфере предпринимательства, организацией исполнения законов в этой сфере и разрешением предпринимательских споров.

Правильное определение нормативно-правового режима позволяет установить общее направление развития законодательства и наиболее адекватно отразить объективно существующую систему права, выработать концепцию того или иного проектируемого нормативного правового акта, использовать соответствующий юридический инструментарий (правовые средства, конструкции, механизмы).

Определение того, какой режим регулирования (общедозволительный или разрешительный) должен использоваться при разработке нормативного правового акта, и есть первый шаг при переводе социально-экономических требований на юридический язык. Именно это определяет стратегию правового регулирования в обществе. В принимаемых законодательных актах, особенно в ГК РФ, вопрос об исходном регулирующем начале находит в основном правильное решение. Например, п. 1 ст. 49 ГК РФ гласит, что "коммерческие организации, за исключением унитарных предприятий и иных видов организаций, предусмотренных законом, могут иметь гражданские права и нести гражданские обязанности, необходимые для осуществления любых видов деятельности, не запрещенных законом", т.е. достаточно четко определен режим деятельности коммерческих организаций как общедозволительный.

Наиболее рельефно нормативно-правовой режим предпринимательства проявляет себя в структуре коммерческого законодательства, благодаря которой можно увидеть, какое соотношение нормативных актов в наибольшей степени обеспечивает необходимый режим регулирования. В этой связи классификация нормативных актов коммерческого законодательства может быть проведена по различным основаниям: по юридической силе этих актов, по масштабу их действия, по их назначению и некоторым другим.

Законы и подзаконные нормативные правовые акты - таково подразделение нормативных правовых актов коммерческого законодательства по юридической силе. Практическое значение такого деления заключается в том, что в случае расхождения закона и подзаконного нормативного правового акта действует закон (lex superior derogat legi inferior). Например, арбитражный суд, установив при рассмотрении дела несоответствие нормативного правового акта иному имеющему большую юридическую силу нормативному правовому акту, в том числе издание его с превышением полномочий, принимает судебный акт в соответствии с нормативным правовым актом, имеющим большую юридическую силу (п. 2 ст. 13 АПК РФ).

Обеспечение необходимого нормативно-правового режима предпринимательства предполагает более активное использование законов для регулирования коммерческих отношений. Законы играют определяющую роль в системе источников коммерческого права, поскольку они обеспечивают наиболее стабильные условия для предпринимательства. При этом реальное верховенство законов должно находить выражение не только в формальном превалировании их над другими нормативными актами, но и в самом их содержании, что предполагает преобладание в них норм прямого действия, а также охват именно законами важнейших вопросов.

Среди федеральных законов наиболее высокой юридической силой обладает Конституция РФ (ст. 15), в которой содержатся основные нормы жизни общества: об основных правах и свободах личности, о взаимоотношениях личности и государства; о видах и компетенции органов государственной власти. В Конституции содержатся также нормы, направленные на регулирование отношений в сфере предпринимательства. Так, ст. 8 гласит, что в России гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. Статья 34 гарантирует каждому право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.

Стержнем частного права является Гражданский кодекс, объединяющий нормы частного права, включая специальные нормы, регулирующие предпринимательскую деятельность. Он гарантирует предпринимателю наиболее стабильные условия деятельности. Вокруг ГК РФ группируются специальные законы и подзаконные правовые акты, регулирующие предпринимательскую деятельность. При этом нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ (п. 2 ст. 3). Гражданский кодекс состоит из четырех частей, в каждой из которых наряду с общими нормами содержатся специальные нормы, направленные на регулирование отношений между предпринимателями или с их участием.

В части первой ГК РФ содержатся положения, определяющие понятие предпринимательской деятельности, положения об индивидуальных предпринимателях и коммерческих организациях, нормы о коммерческом представительстве, о праве хозяйственного ведения, об особенностях заключения, изменения и расторжения договоров и исполнения обязательств в сфере предпринимательства. В развитие части первой ГК РФ приняты Федеральные законы об обществах с ограниченной ответственностью, об акционерных обществах, о государственных и муниципальных предприятиях, о производственных кооперативах, о банкротстве, о приватизации, о рынке ценных бумаг и ряд других.

Часть вторая ГК РФ посвящена отдельным видам обязательств, включая обязательства в сфере предпринимательства, в частности договорам поставки, контрактации, энергоснабжения, финансирования под уступку денежного требования, финансовой аренде, агентированию, доверительному управлению имуществом, коммерческой концессии и другим.

Часть третья ГК РФ состоит из двух разделов - "Наследственное право" и "Международное частное право", в которых имеются специальные положения, рассчитанные на регулирование предпринимательских отношений: о доверительном управлении наследственным имуществом (предприятием, долей в уставном капитале и т.д.); о наследовании предприятия, а также прав, связанных с участием в хозяйственных товариществах и обществах; о требованиях к форме и содержанию внешнеторговых сделок; о применимом праве при создании коммерческих организаций с участием иностранного капитала и др.

Часть четвертая ГК РФ посвящена праву интеллектуальной собственности и содержит положения об особенностях коммерческого использования объектов интеллектуальной собственности, в частности такие институты коммерческого права, как патентное право, право на секрет производства (ноу-хау), права на средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий.

Динамика общественной жизни, включая предпринимательство, учитывается в текущих законах: НК РФ, ТК РФ, КоАП РФ, УК РФ, АПК РФ, Законах о внешнеторговой деятельности, об акционерных обществах, о приватизации, о конкуренции, об инвестиционной деятельности и многих других.

В соответствии со ст. 76 Конституции РФ законы принимают также субъекты РФ. Законы субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. В случае противоречия между названными законами действует федеральный закон. В связи с этим следует заметить, что ст. 71 Конституции РФ отнесла к ведению Российской Федерации гражданское (включая коммерческое в части норм гражданского права) и арбитражно-процессуальное законодательство. Тем самым обеспечивается единство экономического пространства на всей территории России.

Нормативные правовые акты, не относящиеся к законам, являются подзаконными. Ими регулируются отношения организационного характера, направленные на обеспечение исполнения законов. Это нормативные акты Президента РФ и Правительства РФ, министерств и ведомств, местных органов власти и управления.

Среди них ведущую роль играют нормативные правовые акты, издаваемые Президентом РФ и Правительством РФ. Многие из них направлены на регулирование предпринимательской деятельности, например Указ Президента РФ от 28 февраля 1995 г. N 221 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)"*(117), постановление Правительства РФ от 7 марта 1995 г. N 239 "О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)"*(118).

Сфера действия указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ и их юридическая сила различны (п. 3-6 ст. 3 ГК РФ). Указы Президента РФ могут быть приняты по любому вопросу, который входит в компетенцию Президента РФ (ст. 80-90 Конституции РФ), но не должны противоречить законам. Постановления Правительства РФ могут быть приняты лишь на основании и во исполнение законов и указов Президента РФ. В случае противоречия указа Президента РФ или постановления Правительства РФ закону применяется соответствующий закон. В случае противоречия постановления Правительства РФ указу Президента РФ применяется указ.

На регулирование предпринимательской деятельности могут быть направлены также нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти (ведомственные нормативные правовые акты). Например, Федеральная антимонопольная служба издала приказ от 10 марта 2005 г. "Об утверждении Порядка определения доминирующего положения участников рынка страховых услуг"*(119). Однако следует иметь в виду, что федеральные органы исполнительной власти могут издавать нормативные правовые акты, содержащие нормы коммерческого права, лишь в случаях и в пределах, предусмотренных законами и иными правовыми актами (п. 7 ст. 3 ГК РФ), т.е. сфера нормотворческой деятельности названных органов власти существенно ограничена.

Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат опубликованию и вступают в силу в соответствии с правилами, предусмотренными Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти"*(120).

Указы Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу на всей территории России одновременно по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования в "Российской газете" или в Собрании законодательства Российской Федерации, если иной срок не определен соответствующим указом.

Постановления Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования в тех же печатных органах.

Ведомственные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или носящие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России, подлежат опубликованию в "Российской газете", кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера. Официальное опубликование ведомственных актов осуществляется в течение 10 дней после их государственной регистрации. Ведомственные нормативные правовые акты, не прошедшие государственную регистрацию в Минюсте России, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить законным основанием для регулирования соответствующих отношений. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров*(121).

Завершая характеристику вопроса о соотношении законов и подзаконных нормативных правовых актов, необходимо отметить, что в настоящее время ощутимо проявляет себя тенденция к увеличению количества и роли законов среди источников права, и коммерческого права в частности. Это следует оценить как весьма положительное явление. Однако, несмотря на увеличение роли законов среди источников коммерческого права, не уменьшается и количество принимаемых подзаконных нормативных правовых актов. Соответственно законы довольно часто не имеют четко выраженного прямого действия и отсылают к подзаконным правовым актам (указам, постановлениям, приказам и т.п.). Для того чтобы закон имел прямое действие, он должен быть достаточно подробным, детализированным ровно в такой степени, в какой сможет непосредственно регулировать соответствующие отношения.

В сфере предпринимательства необходимо широкое законодательное (а не подзаконное) и договорное (т.е. саморегулирование в пределах, допускаемых законом) регулирование, основывающееся на непреходящей ценности интереса и инициативы предпринимателей, и соответственно должна быть сужена сфера нормативного администрирования, каковым по существу является ведомственное регулирование.

Как уже отмечалось, детальной регламентации в законах должна быть подвергнута деятельность органов публичной власти (публичные отношения), их компетенция и ответственность должны быть четко зафиксированы, ограничены рамками закона. Что же касается деятельности предпринимателей, то здесь необходимо детально определить обязанности предпринимателей перед обществом, которые корреспондируют компетенции органов публичной власти (например, обязанности налогоплательщика). Права же предпринимателей должны определяться не по перечневому методу (хотя это допустимо), а по принципу "можно все, что не запрещено законом".

По масштабу действия нормативные акты коммерческого законодательства могут быть подразделены на акты централизованного регулирования, принимаемые теми или иными публичными органами, и локальные акты, принимаемые коммерческими организациями.

Природе предпринимательства соответствует превалирующее значение локального нормативного регулирования, выражающего начала самоуправления коммерческой организации. В актах централизованного регулирования должны быть закреплены лишь минимальные (необходимые и достаточные) требования к предпринимательству, составляющие объективно-правовые границы свободы предпринимательства.

Нормативные акты централизованного регулирования подразделяются на акты федеральных органов власти, акты органов власти субъектов РФ и акты органов местного самоуправления. Такое деление отражает распределение нормотворческой компетенции в федеративном государстве. Наблюдаемая здесь тенденция неустойчива и противоречива. С одной стороны, это имевшее место, особенно в 90-е гг. прошлого века, перераспределение компетенции в регулировании общественных отношений в направлении "сверху вниз" в пользу субъектов РФ и органов местного самоуправления в целях развития регионального самоуправления. С другой стороны, это набирающая силу в настоящее время тенденция к централизации регулирования, выстраиванию "вертикали власти".

Коммерческое законодательство в части норм гражданского права относится к сфере ведения Российской Федерации. Интернационализация экономической жизни как одна из главных тенденций мировой экономики ведет к созданию единого мирового рынка товаров, капиталов, услуг и соответственно вызывает необходимость унификации правового регулирования отношений в сфере экономики. Россия также включилась в этот процесс, в частности стремится вступить в ВТО. На региональном уровне подобные процессы происходят в Европе, Юго-Восточной Азии, Северной Америке и ряде других регионов. Создание единого рыночного пространства необходимо также в рамках СНГ, не говоря уже о России.

Локальные акты коммерческой организации, являясь нормативными правовыми актами, определяют особенности правового статуса коммерческой организации, они принимаются органами управления коммерческой организации и обязательны к исполнению в данной коммерческой организации. Имеются в виду уставы юридических лиц, положения о структурных подразделениях юридического лица и другие акты, регулирующие внутренние (локальные, корпоративные) отношения коммерческих организаций. Такие акты не следует смешивать с индивидуально-правовыми локальными актами, например с приказами руководителя организации об увольнении кого-либо с работы*(122).

В коммерческой организации могут быть приняты любые решения, включая решения нормативного характера, если они не противоречат нормативным актам централизованного регулирования. Поэтому локальное нормотворчество - это сфера самоуправления коммерческой организации.

Органы управления коммерческой организации относительно свободны в определении содержания локальных актов, но они должны учитывать: а) императивные требования актов централизованного регулирования, которые действуют независимо от того, включены ли они в тексты локальных актов или нет (например, требования к уставу акционерного общества - ст. 98 ГК РФ); б) распределение нормо-творческой компетенции между органами управления коммерческой организации, если их несколько (например, в акционерном обществе - ст. 103 ГК РФ).

В разработке локальных нормативных актов большую помощь призваны оказывать примерные уставы, правила, договоры, разрабатываемые различными методическими центрами и являющиеся источниками коммерческого права рекомендательного характера. Названные примерные акты не следует смешивать с типовыми договорами, положениями и т.п., издаваемыми Правительством РФ и являющимися обязательными для участников коммерческих отношений (п. 4 ст. 426 ГК РФ).

Актами локального правотворчества являются также договоры, учитывающие индивидуальные интересы сторон. Границы договорного регулирования (воли сторон) определены нормативными актами централизованного регулирования (выраженной в законе государственной волей), но в пределах этих границ воля участников договора не только определяет те условия взаимодействия, которые им необходимы, но и осуществляет регулятивный процесс локального правотворчества: избирается определенный вариант решения, скрепленный соглашением сторон (ст. 421, 422 ГК РФ).

Раньше праворегулирующая функция договора фактически не рассматривалась, поскольку она в достаточной степени и не проявлялась, будучи заслонена административным диктатом. В новых рыночных условиях роль локального, и в частности договорного, регулирования коммерческих отношений по существу стала одной из ведущих*(123). Это объясняется тем, что в области предпринимательства, во-первых, произошел отказ от преимущественно административного регулирования, а во-вторых, нормативное регулирование теперь представлено главным образом диспозитивными нормами права. В условиях рыночной экономики договор безусловно стал основным способом регулирования предпринимательских отношений. Ведь рынок вообще как сфера саморегулирования - это и есть совокупность свободных действий (взаимодействия) предпринимателей и их контрагентов, т.е. договоров и порождаемых ими отношений.

До принятия ГК РФ существовала определенная неоднозначность в трактовке договоров присоединения (так называемого формулярного права), т.е. договоров, условия которых заранее разрабатываются предпринимателями - услугодателями, а услугополучателям при заключении таких договоров остается только присоединиться к ним. По мнению некоторых авторов, такая практика предосудительна, так как только предприниматель-услугодатель, навязывающий условия услугополучателю, фактически пользуется благом свободы договора. А услугополучатель лишен возможности повлиять на содержание такого договора; крупные компании якобы присваивают себе нормо-творческие правомочия*(124).

В настоящее время правила о договоре присоединения нашли закрепление в ст. 428 ГК РФ, тем самым легально преодолена его негативная оценка. Действительно, если условия такого договора противоречат закону и иным правовым актам, то они должны признаваться недействительными. Формирование же условий договоров присоединения в пределах требований нормативных актов централизованного регулирования - это обычная практика по заключению договоров, направленная на ускорение данного процесса и торгового оборота в целом, когда у предпринимателя (банка, страховой компании, транспортной организации и т.п.) имеется большая клиентура и условия ее обслуживания типичные. Трудно себе представить, например, что пассажиры будут заключать договоры перевозки не путем приобретения билета в кассе, а в результате переговоров и заполнения документа. Другое дело, что в рыночных условиях должны предоставляться разнообразные услуги, учитывающие интересы разных потребителей, и тогда выбор качества услуг и будет олицетворять свободу договора. Непременным условием такого разнообразия услуг является развитие конкуренции.

По своему назначению нормативные правовые акты коммерческого законодательства подразделяются на акты общие и специальные. Такое подразделение нормативных актов отражает по существу соотношение однородных по природе норм разных нормативных правовых актов одного уровня, например норм гражданского права в ГК РФ и Федеральном законе от 26 октября 2002 г. "О несостоятельности (банкротстве)"*(125); норм процессуального права в АПК РФ и Законе о банкротстве и т.п.

Общие нормативные правовые акты закрепляют общие правила поведения без учета тех или иных особенностей регулируемых отношений. Специальные нормативные правовые акты отражают особенности правового регулирования соответствующих отношений. Так, статус юридического лица определен в общих нормах ГК РФ (ст. 48), статус коммерческой организации - в специальных нормах ГК РФ (ст. 50), а статус акционерного общества - в специальной норме ст. 96 ГК РФ и специальном нормативном правовом акте - Федеральном законе от 26 декабря 1995 г. "Об акционерных обществах"*(126).

Практическое значение деления нормативных правовых актов на общие и специальные заключается в том, что нормам специальных актов в процессе правоприменения отдается приоритет (lex speciali derogate generali). Нормы общих актов применяются лишь тогда, когда отношение не урегулировано либо не в полной мере урегулировано в специальном акте. Природе предпринимательства в большей мере соответствует режим, устанавливаемый общими нормативными правовыми актами, поскольку они обеспечивают более стабильные условия для предпринимательства.

Между общим и специальным законодательством имеется неразрывная связь. Специальное законодательство базируется на общем законодательстве и зависимо от него, поскольку использует конструкции и категории общих нормативных правовых актов как данные. В этом смысле без общих нормативных правовых актов невозможно существование и тем более применение специальных нормативных правовых актов. Так, применяя нормы о сделках, участниками которых являются предприниматели, например, по поставке, необходимо учитывать общие положения о сделках, в том числе общие положения о купле-продаже, применяемые к отношениям по поставке.

В то же время общее законодательство более стабильно, так как оно отражает систему объективного права непосредственно и содержит достаточно абстрактные (общие) нормы: о лицах, сделках, сроках и т.п. Специальное законодательство более изменчиво, поскольку связано с объективной системой права опосредованно через общее законодательство. Его нормы более конкретны - они отражают экономическую политику данного периода развития общества*(127). Хронологические противоречия быстро меняющегося законодательства устраняются на основе коллизионного принципа lex posterior degorat prior (приоритетом обладает закон, принятый позже).

Отмечая изменчивость специального законодательства, следует подчеркнуть, что предпринимательство вместе с тем не терпит нестабильности, поэтому следует стремиться облечь правила о нем в максимально стабильные нормативные правовые формы - унифицированные законы. В настоящее время первостепенное значение приобретает не столько дифференциация предпринимательского законодательства, хотя это и необходимое условие его эффективности, поскольку учитываются особенности правового регулирования, сколько его унификация.

Дифференциация законодательства, принятие специальных нормативных актов в сфере предпринимательства, безусловно, необходимая черта современного законодательства, но чрезмерность специальных актов (в том числе законов, которые порой принимаются по каким угодно поводам) практически всегда свидетельствует о значительном усилении регулирующей роли государства, его вмешательстве в ту или иную сферу частной жизни общества, сужении самостоятельности субъектов частного права. Достаточно сравнить, например, правовой режим имущества предприятий по советскому законодательству и по действующему законодательству. В первом случае это детальная дифференциация имущественных фондов предприятий и их правового режима, отсутствие свободы владения, пользования и распоряжения имуществом, во втором - широкие возможности для самой коммерческой организации по формированию фондов и определению направлений их использования.

Унификация законодательства ведет к укрупнению нормативных правовых актов (принимаемых главным образом в форме законов), упрощению структуры законодательства и тем самым - к установлению более общих и стабильных требований, предъявляемых к участникам частной жизни, включая предпринимателей. В этой связи в настоящее время актуальной является проблема дальнейшей унификации коммерческого законодательства, в частности законодательства о хозяйственных обществах, инвестиционного, банковского, страхового, внешнеторгового и ряда других нормативных правовых актов, которые представляют собой достаточно большое количество законов, постановлений Правительства РФ, нормативных правовых актов Банка России и федеральных органов исполнительной власти, что создает благоприятные условия для злоупотреблений.