Расходы бюджетов регионов РФ

Региональные бюджеты несут основную тяжесть расходов на социально-культурные мероприятия (более 80% в 1993-1994 гг. по сравнению с 70,3% в 1992 г.). За этот период их доля в расходах на образование увеличилась с 66 до 80%, на культуру - с 49 до почти 68%, в расходах на здравоохранение она стабилизировалась на уровне 88%. Доля расходов на социальное обеспечение, понизившаяся с 77% в 1992 г. до менее 70% в 1993-1994 гг., в нынешнем году вновь существенно возрастет в связи с передачей из федерального в региональные бюджеты затрат по содержанию сети социальной защиты населения (пенсии, пособия) и расходов на пособия на детей.

Нестандартность бюджетной классификации в России затрудняет проведение межстрановых сопоставлений. Тем не менее представляется, что по характеру распределения функций финансирования государственных расходов по разным уровням власти российская система ближе всего к модели североевропейских стран - Швеции, Норвегии, Финляндии и Дании. Территориальные бюджеты этих стран составляют в среднем 67% от консолидированных государственных расходов, тогда как в среднем для стран ОЭСР эта величина едва достигает 40%. Через территориальные бюджеты четырех указанных стран финансируется примерно 75% государственных расходов на образование, 96 - на здравоохранение, 87 - на социальное обеспечение, 82 - на культуру и отдых, 67 - на городское хозяйство и 41% - на содействие экономическому развитию3. Среди других высокоразвитых стран только территориальные бюджеты англо-саксонских государств отличаются высокой долей в финансировании образования (в среднем 84,4%) и культуры (80%), в остальных расходах участие территориальных бюджетов менее значительно.

Для высокоразвитых стран характерно четкое распределение полномочий по расходам между разными уровнями власти, которому соответствуют распределение полномочий по доходам и механизмы формирования и регулирования межбюджетного движения средств. В России из-за отсутствия необходимых законов начавшийся с 1992 г. процесс передачи части функций федерального бюджета нижестоящим уровням власти принял бессистемный характер, тем более что он не сопровождался адекватным наделением последних бюджетными ресурсами и правами по формированию бюджетов. Это привело к усилению вертикальной и горизонталь ной несбалансированности бюджетной системы, быстрому хаотичному росту объема трансфертов из бюджетов более высоких уровней. За 1992-1994 гг. объем чистых трансфертов увеличился с 1,4 до 3,4% ВВП. Их объем относительно совокупных поступлений регионов возрос с 10,2 до 19,4%, а региональных расходов - с 11,6 до 20%. Более чем вдвое - с 4,5 до 9,5% увеличилась доля этих средств в консолидированном бюджете.

Следует отметить, что в мировой практике такой удельный вес трансфертов в бюджетной системе не считается высоким и более типичен для развивающихся, нежели высокоразвитых стран, причем на начальном этапе формирования межбюджетных отношений. В среднем по странам ОЭСР доля трансфертов в совокупных поступлениях в территориальные бюджеты в 1988 г. составляла почти 42%. Объем трансфертов в бюджетах регионов в основных федеративных государствах равнялся: в Австрии - 4,0% ВВП (1986 г.), в Германии - 4,3 (1987 г.), в Швейцарии - 5,1 (1980 г.), в США - 5,6 (1986 г.), в Канаде - 8,0 (1986 г.), в Австралии - 8,1% (1987 г.).

Величина трансфертов как показатель вертикальной несбалансированности бюджетной системы характеризует степень зависимости территориальных органов от властей более высокого уровня. Чем выше в расходах первых доля трансфертных поступлений, тем сильнее контроль за их действиями со стороны последних, и тем меньше свобода регионов в решении бюджетных вопросов на своей территории. Более высокий уровень трансфертов характерен для стран, сохраняющих традиции сильного централизованного государства, в политике которых доминирует задача выравнивания различий в развитии территорий, повсеместного достижения стандартного уровня удовлетворения потребностей населения в государственных услугах, и меньшее значение придается преимуществам децентрализованных форм правления, отдающих приоритет удовлетворению индивидуальных локальных потребностей.

Трансфертные системы служат не только целям бюджетного выравнивания, но и решению других социально- экономических задач. Трансферты (гранты) в целом делятся на общие и целевые. Общие трансферты применяются для коррекции уровня доходов территориальных бюджетов и, как правило, учитывают не только их налоговые "мощности", но и финансовые потребности. В отличие от них целевые трансферты выполняют определенные задачи, их размер может не зависеть от степени бюджетной обеспеченности отдельных территорий. Общие трансферты используются получателем по его усмотрению и не обусловлены встречным финансированием, что, напротив, характерно для целевых трансфертов.

Неразвитость системы бюджетных трансфертов в России затрудняет распределение их по видам и проведение межстрановых сопоставлений. Субвенции, дотации и федеральный фонд финансовой поддержки регионов с большой долей условности можно отнести к категории общих грантов, предназначенных для регулирования уровня доходов территориальных бюджетов, тогда как чистые взаимные расчеты4 - к целевым грантам, используемым для решения специальных общенациональных задач. В общем объеме чистых трансфертов регионам превалируют чистые взаимные расчеты. За 1992-1994 гг. их доля возросла с 39 до 76%, тогда как удельный вес федеральных субвенций понизился с 54 до 12%. Доля фонда поддержки регионов, специально созданного в целях бюджетного выравнивания, в 1994 г. составила менее 11%.

Подобный уровень целевых трансфертов (более 70% от их общего объема) характерен для таких федеративных государств, как Канада, США и Швейцария, а также унитарных - Дании, Финляндии и Швеции. Страны, проводящие особенно активную политику бюджетного выравнивания, напротив, большую часть трансфертов не обусловливают целевым использованием (то есть предоставляют местным властям самостоятельно решать этот вопрос). К данной группе относятся Германия (52,6% общего объема трансфертов в 1983 г.), Австралия (60% в 1987 г.), Великобритания (66,4% в 1987 г.), Франция (78% в 1985 г.), Норвегия (86% в 1985 г.) и Исландия (94% в 1987 г.).

Трансфертные системы в мире развиваются в сторону расширения сферы применения общих грантов и объединения целевых грантов в "блоки" с предоставлением территориям больших полномочий по их использованию. Опыт показал, что общие и "блоковые" гранты не только позволяют экономить средства благодаря уменьшению контроля со стороны центральных органов власти, но и способствуют укреплению автономии территориальных бюджетов, повышению ответственности местных властей перед своими избирателями и более эффективному расходованию финансовых ресурсов. Кроме того, таким путем лучше решаются проблемы горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания.

Значительно возросший в последние годы в России поток трансфертов из центрального бюджета оказывает противоречивое воздействие на состояние бюджетной системы. Небольшие размеры дотационных трансфертов обусловливают их весьма умеренный выравнивающий эффект, тогда как федеральные программы и ссуды в целом усиливают региональные различия.

Анализ бюджетной системы России в сопоставлении с бюджетными системами стран ОЭСР позволяет предположить, что в России формируется прагматическая модель бюджетного федерализма кооперативного типа. Мы исходим прежде всего из таких характерных для этой модели моментов, как сохраняющиеся в России традиции централизованного государства, широкое использование систем совместного участия разных уровней власти в налогах, преобладающая доля территориальных бюджетов в совокупных государственных расходах на социально-экономические нужды, высокая активность региональных властей в осуществлении функции перераспределения национального дохода. Процесс формирования названной модели происходит пока в основном стихийно, при острых столкновениях интересов центра и субъектов Федерации. Чрезвычайно важно упорядочить данный процесс, найти цивилизованные формы разрешения конфликтов, разработать качественно новую систему бюджетного выравнивания, отвечающую требованиям данной модели бюджетного федерализма. В этой связи особенно полезным может быть опыт скандинавских, а также федеративных европейских стран.

Необходимо, конечно, изучать канадскую и американскую системы бюджетного федерализма, но вряд ли можно рекомендовать перенести их на российскую почву. В настоящее время в России отсутствуют предпосылки построения децентрализованной модели бюджетного федерализма.

Кооперативная модель позволяет использовать все основные инструменты бюджетного выравнивания: распределения налоговых доходов по уровням власти; общих грантов; специальных грантов. Создание эффективного механизма такого выравнивания во многом зависит от выработки субъектами Федерации компромиссных решений по следующим вопросам:

- цель выравнивания. Так, выбор формулы распределения грантов связан с тем, какая ставится задача: выравнивания стартовых условий (повышение уровня доходов, налогового потенциала) или уровня потребления государственных услуг (дотирование расходов в соответствии с финансовыми потребностями). При их одновременной постановке нужно решить вопрос приоритетности;

- масштабы горизонтального выравнивания. Их необходимо определить вследствие того, что бюджетное выравнивание предполагает увеличение ресурсов одних регионов за счет других, что может привести к усилению иждивенческих настроений реципиентов и ослаблению фискальной заинтересованности доноров.

Развитие межбюджетных отношений в рамках кооперативной модели позволяет в целом сохранить нынешнюю систему распределения доходов по разным бюджетным уровням. Укрепление собственной доходной базы регионов можно достичь путем:

- улучшения сбора налогов;

- сокращения налоговых льгот;

- повышения цен на городские земельные участки и арендной платы;

- предоставления регионам права на введение единой ставки, ограниченной верхним пределом (например, 1-2%), подоходного налога на физических лиц;

- предоставления регионам права на введение налога на розничные продажи отдельных товаров;

- распределения доходов от региональной доли в сборе НДС не только в соответствии с местонахождением источника налога, но и по удельному весу региона в общей численности населения.

Названные меры не решат всех проблем горизонтальной и вертикальной несбалансированности, но позволят заметно улучшить состояние бюджетной системы. Параллельно с ними следует решать задачи совершенствования механизма формирования и распределения федерального фонда финансовой поддержки регионов, создания качественно новой системы целевых грантов. Это предполагает проведение классификации регионов по уровню социально-экономического развития и бюджетным потребностям, инвентаризации всех поступлений из федерального в региональные бюджеты. Необходимо упорядочить разные формы федеральных платежей - дотации, субвенции, взаимные расчеты, инвестиционные и кредитные программы, включив их в единую систему целевых трансфертов, управляемых на основе специального законодательства.