Законодавчий процес та інші парламентські процедури

Кожна функція Верховної Ради (законодавча, контрольна, установча та інші) має свій порядок здійснення або свої особ­ливості. Реалізація цих функцій або окремих дій Верховної Ради та її органів, як правило, називається процедурами, або процесом. Відповідно розрізняють законодавчу процедуру, формування органів державної влади (установчу процедуру), процедуру парламентського контролю, бюджетну та інші спе­ціальні процедури.

Законодавчий процес - - це врегульована Конституцією України, Регламентом Верховної Ради та іншими законами України діяльність парламенту по підготовці, розгляду і прийняттю законів та їх оприлюдненню.

Головним видом парламентських процедур є законодавча процедура (законодавчий процес). Вона являє собою передба­чений Конституцією та законами України порядок здійснення законодавчої функції і реалізації законодавчих повноважень. Законодавча процедура є складною і багатогранною. Вона по­діляється на види і стадії. Основними видами законодавчого процесу (законодавчої процедури) є конституційний процес і звичайний законодавчий процес. Конституційний процес (кон­ституційна процедура) являє собою порядок внесення змін до Конституції (відповідно до статей 154—159). Звичайний зако­нодавчий процес (законодавча процедура) — порядок прийнят­тя, зміни, скасування законів або призупинення їх дії.

Законодавча процедура складається з ряду процедур (ста­дій). Це вияв законодавчої ініціативи, обговорення законо­проекту, прийняття закону, його підписання й оприлюднення (опублікування). Кожна з таких основних стадій у свою чергу поділяється на окремі етапи, стадії, серед яких розрізняють, зокрема щодо першої стадії: розробку проектів законів; вне­сення і відкликання законодавчих пропозицій, законопроек­тів, поправок; розгляд законодавчих пропозицій, законопро­ектів, поправок у комітетах, тимчасових спеціальних ко­місіях; щодо другої і третьої стадій законодавчого процесу (розгляд законопроектів і прийняття законів) розрізняють розгляд законопроектів у трьох читаннях тощо. Заключна стадія законодавчого процесу включає процедуру підписання законів, опублікування і введення їх у дію тощо.

Підготовка законопроекту та внесення його до Верховної Ради. Згідно з Регламентом Верховної Ради розробка проек­тів законів здійснюється за правом, визначеним законом, за дорученням Верховної Ради, на замовлення на договірній ос­нові, а також в ініціативному порядку. Верховна Рада може доручити розробку проекту закону комітету або тимчасовій спеціальній комісії Верховної Ради, а також Кабінету Мініст­рів. Розробка законопроекту про Державний бюджет є обо­в'язком Кабінету Міністрів України, передбаченим Конститу­цією України (п. 6 ст. 116), і здійснюється ним за правом. В ініціативному порядку законопроекти мають право розробля­ти громадяни і юридичні особи.

Законодавча ініціатива — це офіційне внесення до Верхов­ної Ради уповноваженим суб'єктом законопроекту або зако­нодавчої пропозиції.

Законопроект та законодавча пропозиція - - дві основні форми реалізації права законодавчої ініціативи. При цьому під законопроектом розуміється текст майбутнього закону з усіма його атрибутами (преамбулою, статтями, параграфами тощо), а під законодавчою пропозицією — ідея або концепція майбутнього закону. Регламент Верховної Ради передбачає можливість застосування ще й такої форми, як поправка. По­правкою вважається пропозиція до іншої пропозиції, що до­повнює, змінює чи скасовує частину основної пропозиції. За­конопроекти та законодавчі пропозиції, які вносяться на ім'я Верховної Ради, реєструються в Апараті Верховної Ради. Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України згід­но зі ст. 93 Конституції України мають: Президент України; народні депутати України; Кабінет Міністрів України; Націо­нальний банк України. Цей перелік суб'єктів права законо­давчої ініціативи є вичерпним. Це означає, що будь-яка інша особа або орган можуть в ініціативному порядку розробляти законопроекти або законодавчі пропозиції, але вносяться во­ни до Верховної Ради лише визначеними Конституцією Укра­їни суб'єктами права законодавчої ініціативи. Наявність у суб'єкта права законодавчої ініціативи означає, що Верховна Рада зобов'язана розглянути внесений ним законопроект або законодавчу пропозицію.

Конституція України суттєво обмежує коло суб'єктів права законодавчої ініціативи при перегляді Конституції та внесен­ні до неї змін і доповнень. Так, законопроект про внесення змін до Конституції України може бути поданий до Верховної Ради України тільки Президентом України або не менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради.

Особа, яка має право законодавчої ініціативи або представ­ляє орган, що має право законодавчої ініціативи, вносить на ім'я Верховної Ради законодавчі пропозиції, законопроекти, поправки (документи законодавчої ініціативи) у письмовій формі за своїм підписом. Законодавчі пропозиції і проекти за­конів вносяться разом із супровідною запискою, яка має зміст необхідності їх розробки або прийняття, і основних положень майбутніх законів, вказівку на їх місце в системі чинного за­конодавства, очікувані соціально-економічні та інші наслідки їх застосування. У разі внесення законодавчої пропозиції, за­конопроекту або поправки, реалізація яких потребує мате­ріальних чи інших витрат за рахунок державного або місце­вих бюджетів, додаються їх фінансово-економічне обґрунту­вання та пропозиції щодо покриття цих витрат.

Верховна Рада розглядає законопроекти на пленарних за­сіданнях. Розгляд і прийняття законопроекту (закону) вклю­чає і схвалення основних положень в основному, обговорення і схвалення постатейно та в цілому (розгляд у трьох читан­нях). Кількість повторних читань законопроекту не обмежу­ється. При першому читанні законопроекту Верховна Рада заслуховує доповідь його ініціатора, співдоповіді ініціаторів внесення кожного альтернативного законопроекту (якщо такі є) в порядку їх надходження, співдоповідь головного парла­ментського комітету, заслуховує відповіді на запитання, обго-ворює основні положення законопроекту і його структуру (ча­стини, розділи, глави, повноту і послідовність їх викладення), заслуховує пропозиції та зауваження щодо них, розглядає пропозиції про опублікування законопроекту для народного обговорення, розглядає проект закону про внесення змін чи доповнень до чинних законів, інші проекти рішень Верховної Ради, внесені ініціатором.

Основним у розгляді законопроекту є його друге читання. Законопроект до другого читання подається у вигляді порів­няльної таблиці, яка містить: законопроект, прийнятий у першому читанні за основу; усі внесені і не відкликані в уста­новленому порядку пропозиції, поправки із зазначенням ініціаторів їх внесення; текст запропонований головним коміте­том в остаточній редакції. Під час другого читання народні депутати на пленарному засіданні Верховної Ради проводять постатейне обговорення законопроекту та здійснюють поста­тейне голосування. За результатами другого читання законо­проекту Верховна Рада після скороченого обговорення може прийняти рішення про: прийняття законопроекту у другому читанні, підготовку його до третього читання; відхилення за­конопроекту; повернення законопроекту на доопрацювання з наступним поданням його на повторне друге читання; опуб­лікування для народного обговорення законопроекту в редак­ції, прийнятій у першому або другому читанні, доопрацюван­ня з урахуванням наслідків обговорення і повторне подання його на друге читання; повернення законопроекту на доопра­цювання з наступним поданням його на третє читання.

Законопроект, підготовлений до третього читання, виснов­ки відповідних комітетів та інші матеріали поширюються се­ред депутатів не пізніш як за два, а пов'язані з Конституцією -за чотири дні до його розгляду на засіданні Верховної Ради.

Під час третього читання Верховна Рада обговорює законо­проект разом з іншими документами у такій послідовності: закінчення постатейного голосування щодо всіх статей зако­нопроекту, якщо воно не було до кінця здійснено під час дру­гого читання; прийняття постанови про схвалення внесеного Кабінетом Міністрів плану організаційних, кадрових, мате­ріально-технічних, фінансових, інформаційних заходів для впровадження закону в життя; прийняття законопроектів про внесення змін, доповнень до чинних законів; голосування щодо частин законопроекту; прийняття законопроекту в ці­лому; прийняття в цілому проекту закону або постанови про порядок введення прийнятого закону в дію. За результатами третього читання законопроекту Верховна Рада може при­йняти рішення про: прийняття закону в цілому; відхилення законопроекту; повернення законопроекту на доопрацювання з наступним його поданням на повторне третє читання; від­кладення голосування щодо законопроекту в цілому до при­йняття інших рішень; схвалення тексту законопроекту в цілому і винесення його тексту на всеукраїнський референдум, якщо законопроект стосується питання, зазначеного в ст. 73 Конституції (про зміну території України).

Тексти закону та інших законодавчих актів, прийнятих Верховною Радою, оформляються Апаратом Верховної Ради і в п'ятиденний термін підписуються Головою Верховної Ради, після чого закон невідкладно надсилається на підпис Прези­дентові, який підписує закон, беручи його до виконання. За­кон, переданий Президентові, має бути підписаний ним протя­гом 15 днів з дня отримання та офіційно оприлюднений. Він набирає чинності через 10 днів з дня його офіційного оприлюд­нення, якщо інше не передбачено самим законом, але не ра­ніше дня його опублікування (ст. 94 Конституції України).

До основних парламентських процедур належить також процедура (процедури) формування органів державної влади, тобто установча процедура. Вона охоплює собою процедури надання згоди та призначення Президентом Прем'єр-мініст­ра, прийняття резолюції недовіри Кабінету Міністрів; при­значення суддів Конституційного Суду; обрання суддів без­строково; надання згоди на призначення Президентом на посаду Генерального прокурора, висловлення недовіри Гене­ральному прокуророві; призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого Верховної Ради з прав людини; при­значення на посади та звільнення з посад голови та членів Ра­хункової палати, Голови Національного банку і членів Ради Національного банку; призначення членів Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення; призначення на посаду та припинення повноважень членів Центральної виборчої комісії; надання згоди щодо призначення на посади та звільнення з посад Президентом України голови Антимо-нопольного комітету, голови Фонду державного майна, голови Державного комітету телебачення і радіомовлення України.

Пріоритетною установчою процедурою є надання згоди на призначення Президентом Прем'єр-міністра. Вона передбачає письмове звернення Президента до Верховної Ради про надан­ня згоди на призначення ним Прем'єр-міністра. Одночасно з письмовим поданням подається ряд інформаційних матеріа­лів: відомості про освіту, фах, належність до політичної пар­тії, автобіографія, декларація про доходи, виписка з трудової книжки про трудову діяльність тощо. Перед внесенням на розгляд кандидатури Прем'єр-міністра вона обговорюється у відповідних комітетах парламенту і в депутатських фрак­ціях, групах. Під час розгляду кандидатури Прем'єр-міністра України у засіданні Верховної Ради бере участь Президент України. Кандидат на посаду Прем'єр-міністра виступає з до­повіддю про основні напрями майбутньої діяльності Кабінету Міністрів, відповідає на запитання народних депутатів. В об­говоренні кандидатури можуть брати участь тільки народні депутати.

Надання згоди на призначення Президентом запропонова­ного ним кандидата на посаду Прем'єр-міністра здійснюється на пленарному засіданні Верховної Ради таємним голосуван­ням шляхом подачі бюлетенів. Результати голосування щодо згоди на його призначення оформляються постановою Верхов­ної Ради України.

Важливою парламентською процедурою є процедура здійс­нення парламентського контролю. Верховна Рада відповідно до своїх повноважень безпосередньо або через свої органи здійснює парламентський контроль за забезпеченням консти­туційних прав, свобод та обов'язків громадян України, додер­жанням законів та інших актів, за виконанням загальнодер­жавних програм і бюджету, діяльністю органів, а також поса­дових осіб, яких вона обирає, призначає або затверджує. Вона розглядає питання про додержання Конституції та законів України з власної ініціативи чи за поданням комітетів та тим­часових комісій Верховної Ради, народних депутатів Украї­ни. Парламент розглядає програму діяльності Кабінету Мініс­трів на період його та своїх повноважень, яка подається на розгляд Верховній Раді у місячний термін після його утворен­ня. За результатами розгляду програми діяльності Кабінету Міністрів приймається відповідна постанова.

Верховна Рада здійснює контроль також за виконанням за­гальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони навко­лишнього середовища як безпосередньо, заслуховуючи допо­віді Кабінету Міністрів з цих питань, так і через комітети Верховної Ради відповідно до їх компетенції. Кабінет Мініст­рів одночасно із звітом про виконання Державного бюджету України має подавати на розгляд Верховної Ради доповіді про хід і результати виконання затверджених нею програм.

Однією з найважливіших контрольних процедур є заслухо­вування звіту Кабінету Міністрів. Верховна Рада один раз на рік розглядає звіт Кабінету Міністрів про хід і результати ви­конання схваленої ним програми діяльності. Щорічний звіт Кабінету Міністрів про його діяльність подається у 45-денний термін після закінчення календарного року не пізніш як за 15 днів до розгляду на засіданні Верховної Ради. Він переда­ється комітетам Верховної Ради, а також поширюється серед депутатів. Звіт про роботу Кабінету Міністрів на засіданні ро­бить Прем'єр-міністр або у разі його відсутності - - перший віце-прем'єр-міністр. Після заслуховування звіту Кабінету Міністрів та співдоповідей комітетів Верховної Ради відбува­ється його обговорення. За підсумками обговорення звіту Вер­ховна Рада приймає відповідну постанову. У випадках, коли діяльність Кабінету Міністрів буде визнана незадовільною, Верховна Рада може прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів у цілому, що зумовлює його відставку.

Контрольна діяльність Верховної Ради поширюється і на ряд інших державних органів і посадових осіб.

Парламент розглядає звіти Генерального прокурора, голо­ви Національного банку, голови Фонду державного майна та інших органів і посадових осіб, які обираються, призначають­ся чи затверджуються Верховною Радою, крім органів судової влади та суддів. Щорічні письмові звіти цих органів і посадо­вих осіб подаються до Верховної Ради протягом місяця після закінчення календарного року і поширюються серед депута­тів. У разі необхідності їх розгляду на засіданні Верховної Ра­ди відповідні питання включаються до порядку денного сесії.

Важливими формами парламентського контролю є депу­татські запити як офіційні звернення на сесії Верховної Ради до органів Верховної Ради, Кабінету Міністрів, керівництва інших органів державної влади та місцевого самоврядування, а також до керівників підприємств, установ і організацій, розташованих на території України, незалежно від їх підпо­рядкування і форм власності.

Поряд з основними процедурами діяльності Верховної Ради — за­конодавчою, установчою і контрольною — у парламенті України мають діяти і спеціальні процедури, тобто спеціальний порядок розгляду окремих питань. Зокрема, за спеціальними процедурами відбувається заслуховування Верховною Радою щорічних та позачергових послань Президента; затвердження Державного бюджету України і контроль за його виконанням; розгляд зовнішньополітичних питань. За спеціальними проце­дурами мають розглядатися такі питання: про внесення змін до Конституції; здійснення повноважень щодо Автономної Респу­бліки Крим; звернення громадян про порядок дострокового припинення повноважень народного депутата; про введення воєнного чи надзвичайного стану в Україні або окремих її міс­цевостях, про оголошення стану війни, про загальну або част­кову мобілізацію, про оголошення окремих місцевостей зона­ми надзвичайної екологічної ситуації; усунення Президента з поста в порядку особливої процедури (імпічменту); про згоду на притягнення до кримінальної відповідальності, затримання чи арешт народного депутата, затримання чи арешт судді, суд­ді Конституційного Суду тощо.

Істотне вдосконалення загального порядку роботи Верховної Ради та порядку здійснення окремих функцій (процедур) і роз­гляду та вирішення окремих питань має здійснюватись у процесі прийняття найближчим часом ряду нових парламентських за­конів, зокрема закону про регламент Верховної Ради, оновлен­ня законів про комітети Верховної Ради, про статус народного депутата України та ряду інших законодавчих актів, а також у процесі здійснення комплексу організаційних заходів.