Методы борьбы с коррупцией

Проблеме борьбы с коррупцией бюрократического аппарата уделяется много внимания в материалах различных международ­ных организаций, в том числе и Всемирного банка. На рис. 7.3 представлены основные мероприятия по борьбе с бюрократией и повышению дееспособности государственных институтов.

Основные пункты этой программы:

- принятие эффективных норм и ограничений;

- усиление конкуренции в сфере государственных служащих, а также государственного и частного сектора;

- приближение государства к людям: усиление взаимодей­ствия граждан и государства, учет мнений граждан;

- установление зависимости между заработной платой, карь­ерным ростом чиновников и эффективностью их работы;

- создание внутренних встроенных стабилизаторов роста бюджета, например контроля над исполнительной, законода­тельной и судебной властями, за тем, кто устанавливает, при­нимает и проводит решения.

Рис. 7.3. Диапазон механизмов, способствующих укреплению возможностей государства в области борьбы с коррупцией¹

Данная программа связана с изменением мотивации, лежащей в основе функционирования государства и государственных инс­титутов. Ее реализация предусматривает введение правил и норм, способствующих созданию стимулов для государственных чинов­ников действовать в коллективных интересах и одновременно ограничивающих возможность произвольных действий.

¹ Государство в меняющемся мире. Отчет о мировом развитии. — М.: Прайм- ТАСС, 1997. - С. 9.

В России создан свой Национальный антикоррупционный комитет (НАК), основной целью которого является «консолида­ция сил гражданского общества для противодействия коррупции в российской Федерации»¹.

Для реализации основной цели НАК выполняет следующие задачи:

- сбор, анализ и распространение данных о коррупции по всей стране и во всех сферах жизни;

- разработку и внедрение предложений по совершенствова­нию правоприменительной практики;

- разработку и внедрение предложений в сфере антикорруп­ционных программ;

- пропаганду среди населения правовых знаний и методов противодействия коррупции;

- мобилизацию сил гражданского общества для совместного противодействия коррупции;

- способствование созданию благоприятных условий для инвестиций в российской экономике.

Рост коррупции в России и других странах с переходной экономикой во многом обусловлен изменением существующей системы институтов. Создание условий для распространения коррупции (снижение уровня дохода государственных чиновни­ков, отсутствие законодательно закрепленных «правил игры» и т.д.) наряду с ослаблением институтов, сдерживающих развитие института коррупции, в частности системы наказания, приводит к повсеместному ее распространению.

Среди ключевых факторов, определяющих коррумпиро­ванность того или иного общества, выделяются, прежде всего, материальная и служебная уязвимость госчиновников и низкий уровень оплаты их труда.

Пример

В силу своего автономного институционального положения (пожизненный статус, несвязанность размеров вознаграждения с содержанием выносимых решений и т.д.), судьи оказываются свободны от давления групп со специальными интересами, то есть, если они и имеют возможность повысить благосостояние той или иной конкретной группы, то только через повышение благосостояния всего общества в целом. Подобный характер судопроизводства, присущий системе общего права, приводит к образо­ванию своего рода рынков судебных прецедентов. В ходе конкуренции на нем выживают наиболее эффективные правовые нормы и правила, тогда как неэффективные отмирают и перестают применяться.

Таким образом, решение проблемы установления зависимос­ти между заработной платой и карьерным ростом чиновников и эффективностью их работы является необходимым в настоящих условиях.

Возрастание роли государства в трансформационный период объясняется, прежде всего, тем, что проведение широкомасш­табных реформ во всех сферах общества невозможно без госу­дарственного участия. Причем это утверждение справедливо и в том случае, когда реформы направлены на демонтаж центра­лизованной командной системы и последующее формирование рыночной экономики, в которой государственному регулиро­ванию отводится значительно меньше места, чем в команд­ной. Однако проблема состоит в том, что лишь эффективно работающий государственный механизм способен провести эти трансформации.

Попытки создания более эффективного государства свидетельствуют о том, что отдача от небольших улучшений высока даже в промышленно развитых странах. Опыт показывает, что даже самое незначительное увеличение эффективности государс­тва с течением времени существенно повышает качество жизни людей, так как реформы обычно создают свой собственный благотворный цикл. Так, по результатам исследований, проведен­ных Всемирным банком, установлено, что в странах с низким потенциалом государства и невысоким качеством проводимой политики доход на душу населения увеличивался примерно на 0,4 % в год, в то время как в странах с сильным государством и рациональной политикой — в среднем на 3 % в год¹.

1.Государство в меняющемся мире. Отчет о мировом развитии 1997. — М.: ПРАЙМ-ТАСС, 1997. - С. 39.

Наличие эффективного государства в переходной эконо­мике гарантирует формирование прозрачных «правил игры», адаптация которых в институциональной системе становится основным направлением политики правительства.

Существует несколько основных путей повышения эффек­тивности государственных институтов:

- совершенствование законодательной и нормативной базы;

- совершенствование судебной системы;

- изменение системы государственного надзора и контроля.

7.7.1. Совершенствование законодательной и нормативной базы

Умножение законов, правил и норм в первой половине 1990-х гг. привело к такому их росту, что были созданы условия, при которых экономическим субъектам стало невозможно соб­людать их в полном объеме (например, все статьи Налогового кодекса), не теряя при этом большей части или всей прибы­ли. Кроме этого, следование установленным правилам было осложнено трудностями в определении их полного перечня. Таким образом, у контролирующих органов появилось мно­жество причин для того, чтобы найти нарушение и призвать к ответственности «нерадивого» экономического субъекта по какой-либо из статей.

Можно выделить три принципиальных изменения в меха­низме государственного регулирования:

- переход к максимально возможному упрощению доступа хозяйствующих субъектов на рынок при одновременном по­вышении ответственности (прежде всего, экономической) всех участников рынка (в том числе и государства) за результаты своей деятельности;

- перемещение акцентов с контроля наличия и правильности оформления документов, необходимых для ведения той или иной деятельности, реализации тех или иных товаров, на конт­роль самой деятельности, реального качества товаров, реального поведения предпринимателей на рынке.

7.7.2. Совершенствование судебной системы

Одну из основных причин неформальной институционализации хозяйственной жизни большинство экономистов видит в неспособности российских институтов принуждения заставить функционировать новые формальные правила. Отсутствие механизмов, способных обеспечить выполнение формальных норм автоматически, а не в зависимости от желания отдельных государственных чиновников, обладающих достаточной властью и которые, в конечном определяют – запускать, заблокировать на время или навсегда данные механизмы принуждения. Необходимость применения силового подхода, суть которого состоит в совершенствовании механизмов законного принуждения также выходит на передний план.

Усиление ответственности всех хозяйствующих субъектов за реальные результаты деятельности предполагает не просто введение более жестких норм административной, граждан­ско-правовой. уголовной и другой ответственности, а создание принципиально новых механизмов. При этом ответственность должна наступать не только перед государством, а, прежде всего, перед реально пострадавшими (потребителями, конкурентами и т. д.). Так, предполагается расширение механизмов экономи­ческой ответственности за реализацию небезопасных товаров. Законодательно устанавливаются запрет на ввоз в страну и реализацию продукции без информации о производителе и организации, уполномоченной представлять производителя на территории Российской Федерации; административная и гражданская ответственность продавца за реализацию такой продукции. Эти требования позволяют избежать ситуации, когда при обнаружении опасного или некачественного товара на территории России отсутствует организация, к которой потребитель может предъявить претензии. В законопроектах содержится четкое описание процедуры отзыва с рынка опасных товаров и механизма ее запуска по инициативе не только контролирующего государственного органа, но и других рыночных субъектов. Механизм отзыва товаров является важнейшим элементом усиления экономичес­кой ответственности, поскольку издержки недобросовестного предпринимателя, вызванные отзывом товаров, существен но превышают размеры налагаемых штрафов.

7.7.3. Изменение системы государственного надзора и контроля

Изменение принципов регулирования хозяйственной дея­тельности предполагает и изменение системы государственно­го надзора и контроля, который должен дополнять рыночные механизмы обеспечения прав хозяйствующих субъектов, а не дублировать их. Возможный комплекс мер включает в себя:

- установление исчерпывающего перечня государственных контролирующих органов, четкого определения функций, прав и обязанностей каждого органа в целях недопущения избыточ­ного дублирования;

- максимальную регламентацию проверочной деятельности с целью затруднения использования контрольных и надзорных механизмов как способа давления на предпринимателей, а также уменьшения возможностей для вымогательства;

- установление обязательного осуществления контрольных и надзорных процедур на безвозмездной основе;

- создание процедуры обжалования хозяйствующими субъек­тами порядка проведения и результатов проверок;

- минимизацию количества проверок, осуществляемых по инициативе контролирующих органов. Причиной проведения проверок должны стать обоснованные жалобы потребителей или иных хозяйствующих субъектов.

В качестве альтернативных гарантов могут и должны выступать организации саморегулирования. В их рамках возможен негосударственный контроль за соблюдением членами ассо­циации требований законодательства и внутренних стандартов организации. Таким образом, сокращается «поле» государс­твенного контроля, что при соответствующем развитии само­регулирования в России может способствовать существенной экономии государственных средств.

Приложение

Из работы Т. Веблена «Теория праздного класса»¹

Институциональные причины консерватизма государствен­ных чиновников, их «нежелание» проводить какие бы то ни было коренные изменения в обществе были описаны еще американ­ским экономистом и социологом Т.Вебленом в работе «Теория праздного класса», опубликованной впервые в 1899 г.

Праздный класс в значительной мере находится в выгодном положении, не испытывая на себе давления тех экономических потребностей, которые господствуют в любом современном обществе с его высокоорганизованным промышленным произ­водством. Потребности, выдвигаемые борьбой за средства к существованию, являются для него менее настоятельными, чем для любого другого, и в качестве следствия такого привилегиро­ванного положения мы вправе ожидать, что он окажется одним из наименее податливых тем требованиям по дальнейшему развитию и реорганизации институтов, которые выдвигаются изменившейся производственно ситуацией.

Праздный класс — консервативный класс и его функция в развитии общества заключается в том, чтобы препятствовать движению, сохраняя то, что устарело... Причем, по утверждению Т. Веблена, речь не идет о том, что любые нововведения представ­ляют угрозу для закрепленного законом права на собственность (что является недостойной материальной заинтересованностью в сохранении существующих условий), а сопротивление переме­нам является инстинктивным и не основывается на корыстном подсчете материальных выгод—всякая перемена в образе жизни «образе мыслей вызывает раздражение. Представители богатого класса не так легко подчиняются требованию нововведения, как другие люди, потому что их ничто к этому не принуждает.

Вследствие такого усиленного нежелания перемен, а также в результате сплоченности социальных институтов каждое ново­введение, прокладывая себе путь, требует больших затрат нер­вной энергии, чем было необходимо в противном случае.

Процесс перестройки общепринятого представления о жизни требует известных умственных усилий—усилий более или менее длительных, — чтобы не растеряться в изменившихся обстоя­тельствах. Этот процесс требует определенного расхода сил и предполагает для его успешного осуществления приложения дополнительных сил сверх того, что поглощаются в ежеднев­ной борьбе за существование. Отсюда следует, что недоедание и чрезмерно тяжелая физическая работа мешают прогрессу ничуть не меньшим образом, чем роскошная жизнь. Люди ни­щенски бедные и те, чьи силы поглощает повседневная борьба за пропитание, консервативны потому, что не могут позволить себе позаботиться о послезавтрашнем дне; точно так же, как очень богатые люди консервативны потому, что у них мало ос­нований быть недовольными той ситуацией, которая имеется на сегодняшний день.

Из этого утверждения очевидно, что институт праздного класса способствует тому, чтобы низы стали консервативными, лишая их, насколько возможно, средств к существованию и уменьшая таким образом их потребление, а следовательно, и потенциальную энергию до такой степени, что они становятся неспособными к напряжению, чтобы научиться новому образу мысли и усвоить его как привычку.

К этому следует добавить, что у праздного класса есть и материальная заинтересованность в том, чтобы все оставалось так, как есть. При обстоятельствах, получающих широкое распространение в какой-либо конкретный момент времени, этот класс оказывается в привилегированном положении, и при всяком отходе от существующего порядка можно ожидать нанесение ущерба именно ему, а не наоборот. Корыстный мотив занимает свое место в качестве дополнения сильных инстинктивных пристрастий класса, таким образом делая его влияние еще более консервативным, чем могло бы быть в противном случае.

Позиция праздного класса является тормозом социальных нововведений и выражается в афоризме: «Все, что ни есть, все правильно», тогда как закон естественного отбора в приложении к социальным институтам подводит к аксиоме: «Все, что ни есть все неправильно». Институты являются результатом до некото­рой степени неполного приспособления системы общественной жизни к экономической ситуации, существовавшей в какой-то момент в прошлом; и поэтому погрешность в степени их при­способленности несколько больше того промежутка, который отделяет настоящую ситуацию от прошлой.

Учебно-методические материалы

План семинарского занятия

1 занятие (2 часа)

Теория общественного выбора как одно из направлений неоинституциональной теории.

Теория бюрократической организации. Теория рациональной бюрократии М. Вебера. Теория поиска ренты. Бюрократия, бюрократическая (политическая) рента, поиск ренты. Приня­тие решений государственными чиновниками (политиками). Экзогенные и эндогенные факторы.

2 занятие (2 часа)

Коррупция. Индекс восприятия коррупции. Проблема борь­бы с коррупцией. Коррупция и эффективность экономической системы. Коррупционная ловушка.

Темы докладов

1.«Веберовская» бюрократия и современное общество.

2.Идея Дж. Бьюкенена «совершенствование структуры законов важнее выбора «хороших» людей в состав правительства» и возможность ее реализации в России (возможные препятс­твия, последствия и т.д.).

3.Механизм принятия решений государственными чиновни­ками на конкретных примерах мероприятий экономической политики.

4.«Парадокс голосования» и его использование на практике.

5.Анализ изменения индекса CPI с 1997 по 2005 гг. по различным странам или группам стран.

6.Развитие института коррупции в России.

7.Эффективность мер по борьбе с коррупцией в странах с развитой рыночной системой институтов и в России.

8.«Вебленовский праздный класс» в современной России. (Сравнительная оценка поведенческой мотивации «аме­риканского праздного класса» к. XIX — н. XX вв. и класса «новых русских» к. XX — н. XXI вв.)

Рекомендуемая литература

1.Нуреев P.M. Теория общественного выбора. Курс лекций. — М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2005.

2.Бьюкенен Дж. Конституция экономической политики / Сочинения. Пер. с англ. Серия: «Нобелевские лауреаты по экономике». Т. 1 / Фонд экономической инициативы. — М.: Таурус Альфа, 1997. - С. 15-30.

3.Бьюкенен Дж., Таллок Г. Расчет согласия. Логические основания конституционной демократии / Сочинения. Пер. с англ. Серия: «Нобелевские лауреаты по экономике». Т. 1. / Фонд экономи­ческой инициативы. — М.: Таурус Альфа, 1997. — С. 31—206.

4.Олсон М. Логика коллективных действий: общественные блага и теория групп. — М.: Фонд экономической инициативы, 1995.

5.Антикоррупционная политика: Учебное пособие / Под. ред. Г. Сатарова. - М.: РА СПАС, 2004.

6.Веблен Т. Теория праздного класса / Т. Веблен. — М.: Про­гресс, 1984.

Вопросы для повторения

1.Что изучает теория общественного выбора? Какая модель по­ведения положена в основу теории общественного выбора?

2.Дайте определение «бюрократии». Чем отличается концепция рациональной бюрократии (М. Вебер) от концепции бюро­кратии как рентоискателя (Э. Крюгер)?

3.Что такое политическая рента? Какие факторы влияют на поведение бюрократа (политика)?

4.Опишите ситуацию, когда возникает так называемый «пара­докс голосования»?

5.Сформулируйте теорему о невозможности К. Эрроу.

6.Раскройте сущность «лоббизма» и «логроллинга».

7.Что представляет собой «конституция экономической поли­тики»?

8.Что такое «институционализация коррупции»?

9.Является ли коррупция чисто российской проблемой? Как рассчитывается индекс восприятия коррупции (СР1)?

10.Как влияет эффективность государственного регулирования на экономические результаты?

11.Каковы основные меры борьбы с коррупцией?