История развития законодательства, регулирующего сделки с земельными участками

Земельный рынок может существовать только в условиях наличия широкого слоя земельных собственников, осуществляющих свои полномочия по распоряжению земельным участком. В России эти условия начали складываться только с 1991 года[9].

До проведения земельный реформ в советский период рынок земли не существовал. Вся земля относилась к государственной собственности. Советское земельное законодательство не допускало возможности совершения сделок с землей. Уже первый Земельный кодекс запретил ее продажу. Права на землю в основном возникали из актов органов государственной власти. Совершение сделок с землей было запрещено и квалифицировалось как уголовно наказуемое деяние.

Возможность совершения сделок с земельными участками возникла в связи с разгосударствлением собственности на землю, введением аренды земли и признанием права частной собственности на землю. Только один вид сделок с землей - аренда - был закреплен в законодательстве до введения частной собственности на землю.

При монополии исключительной государственной собственности на землю в СССР речи о земельных сделках не могло и быть. Земля, будучи в названных условиях объектом административных отношений, стала в ходе реформы имуществом, которое вовлечено в сферу рыночного обращения[10]. Другими словами, существовали только административно-командные формы и методы распределения и перераспределения земли, представление ее в пользование[11].

Еще в статьях Гражданского Кодекса СССР 1924 года устанавливалось, что земля не может находиться в частной собственности. Земля фактически была выключена из гражданского имущественного оборота. Исходя из советского законодательства, частные лица могли иметь землю исключительно на праве пользования, уплачивая определенную сумму истинному собственнику — государству[12].

В течение ряда лет в России проводилась земельная реформа, в результате чего исключительная государственная собственность на землю, которая существовала в советский период, была отменена и введена частная собственность на землю. В связи с появлением нового вида имущества в гражданском обороте возникла необходимость совершенствования правовых механизмов, существующих до этого в этой области, определения правового режима земли.

Процесс земельной реформы в Российской Федерации происходит постепенно. Учеными выделяются несколько этапов ее проведения.

Так, по мнению Ерофеева Б.В. существуют четыре этапа формирования земельного рынка[13]:

I этап (1991-1992 год):

Первый этап характеризовался направленностью на реальную передачу земли местным органам. Началом этого этапа можно считать принятый 23 ноября 1990 года №347-1 Закон РСФСР «О земельной реформе». Он отменил государственную монополию на землю и разрешил передавать участки для ведения личного подсобного и крестьянского хозяйства, садоводства, животноводства, а также иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства. Одновременно происходит переход от абсолютного запрещения сделок с землей к их разрешению: законодательство предусматривает возможность совершения некоторых сделок, ограничивая их по субъектному признаку и устанавливая исчерпывающий перечень их совершения. С первым этапом также связано легальное признание земельных участков недвижимым имуществом.

За время прохождения первого этапа собственниками земельных участков стали 25 млн граждан. Собственник участка был наделен широким кругом распорядительных полномочий, в том числе правомочия по совершению различных сделок с землей. Каждому собственнику земельного участка необходимо было получить свидетельство о праве собственности на землю, которая подлежала регистрации в регистрационной (поземельной) книге. Без этого документа собственник не мог совершать какие-либо сделки[14].

25 марта 1992 года был принят Указ Президента Российской Федерации «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий»[15]. Механизм реализации данных действий был урегулирован Указом Президента Российской Федерации от 14 июня 1992 года, утвердившим Порядок продажи земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий.

II этап (1993-1996 год:

На втором этапе осуществляется передача и юридическое оформление закрепления земель в собственность, владение, пользование, в том числе аренду гражданам, предприятиям и учреждениям. Этот этап можно считать переломным, так как именно в данное время происходит переход регулирования земельных отношений от приоритета норм земельного права к гражданско-правовым.

На данном этапе был принят Основной Закон нашего государства - Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года, которая закрепила все основные права граждан и юридических лиц в отношении земли. Так, в ст. 9 и ст. 36 Земельного Кодекса РФ говорится, что земля и иные природные ресурсы могут находиться в частной собственности граждан и их объединений. Также в ст. 36 провозглашается основное условие пользования землей: «Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц».

В части первой ст. 9 Конституции Российской Федерации[16] закреплено, что «земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующих территориях». А во второй части ст.9 Конституции Российской Федерации говорится, что «земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности».

На втором этапе получили дальнейшее развитие нормы, регламентирующие порядок осуществления правомочий собственника, обладающего землями на праве собственности. Были приняты два основных нормативных правовых акта: Постановление Правительства РФ от 18 февраля 1995 года №96 «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев»[17] (утратил силу) и Указ Президента РФ от 7 марта 1996 года «О реализации конституционных прав на землю»[18](утратил силу). Эти акты были приняты в угоду развития гражданско-правового регулирования земельных отношений.

III этап (1997-2000 год):

Третий этап характеризуется стремлениями кодификации земельного законодательства, склонностью к закреплению в законодатель­стве единого правового режима земельного участка и расположенных на нем зданий, сооружений, строений, а так же государственной регистрации указанных объектов.

На данном этапе были приняты Федеральный Закон №102- ФЗ от 16 июля 1998 года «Об ипотеке (залоге недвижимости)»[19], а также Федеральный Закон №122-ФЗ от 27 июля 1997 года «О государственной регистрации прав недвижимое имущество и сделок с ним»[20], в котором был закреплен единый порядок регистрации, как для земли, так и для других объектов недвижимости.

За эти три этапа в России произошли принципиальные, глубинные изменения в формах собственности, формируются основы земельного рынка и его инфраструктура. Количество сделок с землей постоянно возрастает. Например, в Саратовской области к 2000 году количество сделок достигло более 30 тыс. в год[21]. Создается автоматизированная система государственного земельного кадастра и регистрации прав на землю. Проводится массовая оценка земель и ценовое зонирование территорий.

IV этап (с 2001 год по настоящее время):

На четвертом этап были приняты и действуют в настоящее время большинство нормативно-правовых актов, необходимость принятия которых обосновывалось на предыдущих этапах становления базы правового регулирования сделок с земельными участками.

В данный период был принят Земельный Кодекс Российской Федерации от 28 сентября 2001 года. Главной задачей Земельного Кодекса РФ является урегулирование земельных отношений в соответствии с новыми экономическими и общественными отношениями в России.

Также на этом этапе был принят Федеральный Закон №101- ФЗ от 24 июля 2002 года «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»[22].

Таким образом, принятия Гражданского Кодекса РФ, Земельного Кодекса РФ, Федерального Закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» являлись стимулированием дальнейшего развития законодательства, регулирующего совершение сделок с землей и защиту прав и охраняемых законом интересов субъектов, их осуществляющих. Принятия этих законов являются важнейшими событиями в жизни страны.

Но все же нельзя утверждать, что земельный рынок в России полностью сформировался, он сейчас находится на пути становления, на последних этапах его развития.

По мнению Б.В. Ерофеева[23] одним из путей окончательного установления совершенного земельного рынка — принятие базовых Федеральных Законов «О сделках с землей» или «О земельном рынке». На современном этапе рынок земли является частно-публичным, однако он должен регулироваться, прежде всего, земельным законодательством на основании общих положений Гражданского Кодекса о сделках с землей.

Таким образом, правовое регулирование сделок с землей осуществляется посредством Конституции РФ, Гражданского Кодекса РФ, Земельного кодекса РФ, а также специальными нормами, к которым в настоящее время относятся Федеральный закон от 16 июля 1998 года №102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости), Федеральный Закон от 18 июня 2001 года №78-ФЗ «О землеустройстве»[24], Федеральный Закон от 24 июля 2002 года №101-ФЗ «О обороте земель сельскохозяйственного назначения» и другие.

Базисные условия правового регулирования сделок с землей создала Конституция РФ, определившая гарантии собственности прав граждан на землю, принцип равной защиты всех ее форм, положения о свободе предпринимательства, едином экономическом пространстве РФ и т.п.[25]

В свою очередь Гражданский Кодекс РФ является основным документом, регулирующим оборот, и включающий основные правила о гражданско-правовых сделках.

Однако многие существовавшие проблемы оборота земли остались нерешенными. Это касается в частности отсутствия согласованности норм гражданского и земельного законодательства. Ни одна отрасль права не имеет такого множества точек соприкосновения с другими отраслями, как земельное право с гражданским[26].

Регулирование земельных отношений опираются на те две отрасли законодательства, которые указаны. Тем не менее, при этом появляются некоторые трудности, которые непосредственно связаны с такой раздвоенностью правового регулирования. Возникают определенные вопросы, нормы какой из этих двух отраслей права имеют наиболее приоритетное значение при регулировании земельных отношений, а какие непосредственно выполняют вспомогательную функцию[27].

В то же время эти проблемы усилились и как никогда являются актуальными. Оживленные споры о разграничении действия гражданского и земельного права в регулировании земельно-правовых отношений велись и ведутся до настоящего времени. Пробелы и противоречивость законодательства вызывают определенные трудности на практике. Земельные споры обладают значительной спецификой, в связи с чем отдельные ученые предлагают ввести для их разрешения специальные земельные суды[28].

Проблема соотношения гражданского и земельного права не является новой, и в связи с этим, она являлась предметом дискуссий и в дореволюционной, и в советской юридической науке.

По мнению А.Л. Корнеева существуют три позиции ученых-юристов по данному вопросу:

Представители первой позиции исходят из единства земельного права как самостоятельной отрасли права и законодательства (В.В. Петров, Н.Н. Осокин, Г.В. Чубуков и ряд др. ученых); согласно их соображениям земельное право не может какой-либо ее частью стать одновременно и частью гражданского права. Согласно их воззрениям, земля является социально значимой и ее включение в сферу гражданского права приведет к экологическому кризису. Все отношения, имеющие непосредственную связь с землей, должны регулироваться только нормами земельного права[29]. В этих отношениях публичный интерес должен определять границы включения земли в сферу гражданского оборота[30].

Следующая точка зрения состоит в том, что отрицается существование земельного права как отрасли в целом. Ее приверженцы настаивают, что с включением земли в гражданский оборот «земельные отношения регулируются как административным, так и гражданским правом. Другими словами, земля, провозглашенная имуществом, попала в сферу действия гражданского права. Земельное право с этих пор, по мнению М.И. Брагинского и других некоторых ученых, в частности Г.А. Гаджиева, как самостоятельная отрасль утратила свое значение.

По мнению Г.А. Гаджиева приоритетом при данном споре о выборе норм земельного и гражданского права является применение Гражданского Кодекса РФ[31]. Так, согласно п.п. 2п. 2 ст. 3 Гражданского Кодекса РФ «нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать настоящему Кодексу».

Третью позицию по данному вопросу отстаивали Ф.Х. Адиханов, Ю.Г. Жариков, И.А. Иконицкая, Н.И. Краснов, Н.А. Сыродоев и другие ученые. Их суждения сводились к одному: к установлению баланса гражданского и земельного права в пограничной сфере.

Так, Ю.Г. Жариков помечает, что «соотношение норм гражданского и земельного права выражается как отношение общего к частному, где общей является норма гражданского права, а специальной — норма земельного права».

Проблема в разграничении гражданского и земельного права состоит в том, чтобы отыскать не общий подход к разграничению действия разных отраслей, а конкретные ответы на достаточно большое количество четких вопросов.

Подход к решению поставленных вопросов должен быть дифференцированным в зависимости от того, о какой группе земельных отношений идет речь. Гражданское право и земельное право в регулировании земельных отношений имеют свой предмет ведения. Каждый из них регулирует эти отношения непосредственно в пределах свой компетенции[32].

Мнение автора данной дипломной работы сходится с суждениями представителей третьей позиции по разграничению действия гражданского и земельного законодательства. Земельное право представляется специальной отраслью права, в силу специфичности земли как объекта земельного права. Однако, говорить об самостоятельности земельного права пока рано, его рассмотрение и изучение в настоящее время возможно только во взаимодействии с гражданским правом. Земельный Кодекс Российской Федерации применяется с многочисленными ссылками на Гражданский Кодекс Российской Федерации.