Распределение потерь и выгод по группам специальных интересов

Если оценки Р_;и С_; этой таблицы представлены в количествен­ной форме, то по соотношению Ри С в итоговой строке легко судить об общей ожидаемой эффективности планируемого изменения, а по соотношению оценок Р_; и C_f для каждой из затрагиваемых групп — об их наиболее вероятном отношении (положительном или отрицательном) к введению нового правила в действие.

Кроме того, в случае общего положительного баланса, коли­чественная форма заполнения такой таблицы дает возможность проанализировать и предложить варианты решения вопроса о компенсациях негативных изменений в положении той или иной группы, т.е. о конкретных Парето-улучшениях, которые, возмож­но, необходимо провести для того, чтобы изменить баланс при­обретений и потерь для той или иной из групп, имеющих по какой-то причине особую социальную значимость, либо для того, чтобы перераспределить выгоды и издержки более равномерно

(социально справедливо), либо по иной причине. Приведенная табл. 8.1 наглядно показывает, кто является получателем наиболь­шей выгоды, кто понесет наиболее значительные потери и т.п. Следовательно, в принципе возможно провести такое изменение законопроекта, которое, не меняя общего положительного баланса его экономических последствий, сделает менее проблематичным его реализацию за счет того, что издержки и выгоды перерас­пределятся в сторону большей равномерности и ни одна из групп не окажется «получателем» чистых потерь.

В случае выявления общего отрицательного баланса, на первый взгляд, очевидной становится нецелесообразность (экономическая неэффективность) намечаемого изменения правил. Однако такой вывод был бы слишком упрощенным. Дело в том, что среди получателей выгод могут оказаться группы, обладающие значи­тельной переговорной силой на политическом рынке и стремя­щиеся через предлагаемое изменение улучшить свое экономическое положение. В условиях, когда государство (в частности, законо­датель) оказывается «прозрачным» для групп специальных ин­тересов и групп давления, подобные ситуации вовсе не следу­ет считать чем-то необычным, из ряда вон выходящим. Скорее наоборот — их следует оценивать как типичные в такого рода условиях (см. приведенные выше положения Д. Норта).

Следовательно, общий отрицательный баланс введения в дей­ствие нового правила, сочетающийся со значительным выигры­шем для определенной группы специальных интересов, выявлен­ный на основе прогнозного анализа эффективности какого-либо нормативного акта, является свидетельством того, что исследу­емый законопроект принимается для реализации не обществен­ного, а частного интереса и снизит общую эффективность эко­номической системы. Такой результат может стать основой для организации коллективного действия, направляемого против принятия подобного законопроекта.

Особого внимания заслуживают ситуации, в которых общий негативный баланс сочетается с выигрышем, получателем кото­рого оказывается государство в целом, точнее, государственный бюджет. В этом случае вывод о негативном влиянии проекти­руемого изменения на экономику является чересчур поспешным. Дело в том, что из средств государственного бюджета может осу­ществляться финансирование предоставления общественных благ, которые, как известно, недопроизводятся частными производи­телями в силу их экономических особенностей.

Поэтому обоснованный вывод об «экономическом качестве» законопроекта, направленного на повышение доходов государ-

ственного бюджета, может быть сделан лишь на основе совмест­ного анализа такого законопроекта и проекта государственного бюджета, на пополнение доходной части которого он нацелен. Если дополнительные доходы бюджета предполагается направить на расширение производства тех общественных благ, в которых общество испытывает настоятельную нужду, законопроект в целом, вообще говоря, нельзя оценивать как неэффективный, негативно влияющий на экономику²⁸.

Достаточно часто заполнение приведенной выше таблицы количественными оценками весьма затруднено, и влияние на­мечаемого к введению правила может быть выражено только в качественной форме, т.е. как ожидаемый рост или снижение дохода или затрат либо как положительное или отрицательное изменение этих величин. В этом случае заполнение итоговой строки таблицы, разумеется, невозможно, однако представление результатов всей оценочной процедуры в табличной форме все-таки имеет смысл²⁹, поскольку позволяет в наглядной форме представить ситуацию, которая сложится после введения в дей­ствие соответствующего нормативного акта, что может быть ис­пользовано для различных аналитических целей. В единстве с оценками социальной значимости групп и/или их переговорной силы на политическом рынке даже чисто качественные оценки экономических последствий принятия правила позволяют спро­гнозировать, например, трудности принятия законопроекта и введения его в действие: если наибольшие вероятные потери в доходах приходятся на сильные группы специальных интересов,

²⁸ Однако и в этом случае существует заслуживающий внимания вари­
ант ситуации, заключающийся в том, что верное направление допол­
нительных средств сочетается в бюджете с неоптимальной формой их
использования. Как известно, государство может: а) само производить
общественные блага; б) дотировать частного производителя; в) доти­
ровать потребителя для приобретения блага по складывающейся ры­
ночной цене. Выбор между этими вариантами участия государства в
производстве общественных благ — предмет специального анализа,
обсуждение которого выходит за рамки данной работы.

²⁹ Как отмечает Ч. Вольф, характеризуя предложенную им схему анали­
за целесообразности государственного вмешательства для коррекции
провалов рынка, «очевидно, что для многих, если не для большинства,
приведенных вопросов нет точных ответов. Ответы скорее должны быть
суждениями и мнениями, поскольку их предметы будут вызывать со­
мнения даже после проведения специальных исследований для полу­
чения "объективной" информации. Тем не менее даже "слабые"
ответы, отражающие несовпадающие мнения, должны быть призна­
ны значимыми для нормативного анализа осуществимости политики»
[Wolf, 1979, р. 135].

вряд ли проект соответствующего нормативного акта §
циально принят. ^Т оф_и_

Таким образом, прогнозный анализ нормативных ^ вил) может осуществляться для решения двух разли^^т°В (пр_а_ 1) выявления возможных последствий их принятия г„ ¹⁾⁽ Зад_ач. речь выше) и 2) определения самой возможности их f. ^XjeM щ_ла т.е. успешного прохождения через «фильтры» политц^

..

и групп специальных интересов, обладающих воз)ц₀ ^С1?Их _СИд блокировать принятие тех или иных решений в

сударственной власти. ^Рах _Го_

Технические средства для проведения исследовав
шения второй задачи не отличаются от приемов, исц₀ ^ч Для р_е_
для решения первой из них: в основе лежит выявле^^ ³Уем_Ь1х
мических последствий введения правила для различу ^{е э}Коно-
ресованных или затрагиваемых групп. Однако еслц ^Зайнхе-
случае подобные оценки нужны, чтобы сделать вывод о ^ ^Г1ервом
ли законопроект работать на общие или частные ъ°^'буд_ет
то во втором случае они нужны для того, чтобы noj^ ^Тересы
политические силы будут поддерживать проект, ^ ^ь> Какие
препятствовать его принятию. Разумеется, вполне й₀ ^Кйе _
комплексный прогнозный анализ институциональны^
затрагивающий оба названных аспекта. ^

Охарактеризованный выше подход к экономичес!с₀ зу проектов нормативных актов представляет co6ojj ^ ^аНали-случай метода, называемого «анализ затраты— эффе^^^аст_ЧЬ1^ (см., например, [Mishan, 1988]) и применяемого в ситу_а Чосхь» необходимо осуществить выбор между любыми альтер^Ях, _Где с точки зрения их влияния на рост стоимости (обще_с ^ат богатства или благосостояния). При этом альтернату ^В ются как некоторые блага, оцениваемые по их текущ^ ным ценам. Если такие цены не существуют либо щ РЬ1Ноч-искажены (из-за несовершенства рынка или его зарек, ности), используются различные заменители цен — Лагранжа («теневые цены»), субъективные оценкц и т.п. В более широком смысле этот анализ может пр и за пределами задач максимизации благосостояния \ называют утилитаристской максимизацией, предп<^ °Го_{) Что}

взвешивание индивидуальной готовности платить зц ^
ляемое благо. Именно в этом широком смысле анализ ₃ ^СггРеде-
эффективность и применяется в рамках экономичес!<₀ ^тРаты-_
Да к правовым нормам (законопроектам). ° ^подхо-

Такое его применение основывается на трех
положениях: ^1х

1) введение правовой нормы оправдывается ее последствиями
для членов общества;

2) среди всех возможных последствий введения нормы во вни­
мание должно быть принято только ее влияние на благо­
состояние;

3) внешний наблюдатель, не включенный в ожидаемые измене­
ния, может адекватно оценить последствия влияния вводимой
нормы на благосостояние индивидов, располагая достаточ­
ной для этого информацией или возможностями ее получения.

Именно последняя из названных предпосылок является объек­том наиболее серьезной критики со стороны многих исследова­телей (см., например, [De Alessi and Staaf, 1989], [Cooter, 1991], [Ellickson, 1963] и др.). Так, М. Риццо в этой связи писал: «Пред­положим, что два индивида, Аи В, могут избежать несчастного случая, который может произойти. При этом А может избежать происшествия, затратив некоторые ресурсы, имеющие неравно­весную рыночную цену 30 долл., в то время как В может избе­жать инцидента, затратив другие ресурсы, оцениваемые также на неравновесном рынке величиной 75 долл. Можем ли мы сказать, что социальные издержки будут минимизированы, если ответст­венность в случае инцидента будет возложена на А? Мы не мо­жем этого сделать. Ведь из приведенных данных не следует, что социальные альтернативные издержки ресурсов А превосходят такие же издержки В» [Rizzo, 1979, р. 80]).

Действительно, стандартный экономический анализ ответ­ственности за непреднамеренное причинение ущерба, изложен­ный в предыдущих главах данного пособия, легко оперировав­ший стоимостными оценками при определении и обосновании ответственной стороны инцидентов, базировался на общеприня­тых предпосылках, в соответствии с которыми:

• лицо, принимающее решения, максимизирует свое благо­
состояние;

• фактически сложившиеся цены воспринимаются как хорошие
приближения для равновесных цен, а фактически сложивши­
еся издержки — как хорошие приближения для альтернатив­
ных издержек;

• критерий потенциальных Парето-улучшений (Калдора—Хикса—
Скитовски) используется в качестве нормативного критерия.
Между тем, в реальной экономике фактические цены и

издержки, фиксируемые в бухгалтерской отчетности, по кото­рым внешний наблюдатель только и может судить о величинах, фигурирующих в процедурах анализа затраты—эффективность, не имеют обычно ничего общего с равновесными ценами и

альтернативными издержками, не отражая тем самым и полез­ности (или благосостояния). Лишь собственник — покупатель или продавец ресурса — знает в ситуации неравновесия его стоимость, и эта стоимость может существенно разниться для отдельных ин­дивидов. Тем самым в неравновесных ситуациях для невключен­ных наблюдателей не существует перехода от фактически сло­жившихся цен к равновесным ценам и от них — к суждениям относительно изменения благосостояния.

Отмеченные обстоятельства в определенной степени ставят под сомнение возможность полностью расчетного, теоретического способа экономического анализа законопроектов и других наме­чаемых нормативных документов, не предполагающих в той или иной форме обращения к наблюдению за поведением субъектов, затрагиваемых вводимой или изменяемой юридической нормой.

Тем самым действительно обоснованные теоретические суж­дения относительно проектов таких норм могут иметь место только в ситуациях, для которых доказан их равновесный характер, — но именно подобные ситуации и не нуждаются (с экономиче­ской точки зрения) в регулировании, поскольку в них «невидимая рука рынка» выводит его участников на оптимальное распреде­ление ресурсов!

Парадоксальный характер данного положения обращает вни­мание на два основных следствия: во-первых, на необходимость использовать на практике смешанные процедуры прогнозной оценки, сочетающие расчеты и наблюдение за поведением участ­ников в экспериментальных ситуациях (например, введения в действие законопроекта на определенной «пилотной» террито­рии)³⁰; во-вторых, на достаточную обоснованность расчетных про­цедур прогнозной оценки для анализа проектов норм, «подозре­ваемых» в формировании административных барьеров, ухудша­ющих условия конкуренции на достаточно совершенных рынках³¹.

Предметом оценочного анализа является уже действующее пра­вило, принятый и используемый (реализующийся) на практике закон. Смысл проведения оценочного анализа — это прежде всего выявление справедливости суждений относительно экономиче­ской эффективности нормативного акта, высказывавшихся перед его принятием.

Иначе говоря, процедуры оценочного анализа представляют собой не что иное, как проверку гипотез, на основе которых при-

¹⁰ Более подробно стратегия формирования эффективных норм в условиях ограниченных возможностей прогнозного анализа эффек­тивности обсуждается в работе [Ott and Schafer, 1993].

Об анализе административных барьеров см. работу [Аузан, 2002].

нимались решения о введении правила в действие. Следовательно, в ходе оценочного анализа могут и должны использоваться в первую очередь статистические методы проверки гипотез, опирающиеся на хорошо развитый математический аппарат (см., например, [Айвазян, Енюков, Мешалкин, 1985]).

Вопросы для самопроверки

Q Как группы специальных интересов влияют на эффектив­ность законов?

Q Какие бывают разновидности групп специальных интересов и каковы их возможности влияния на содержание прини­маемых нормативных актов?

О Что такое издержки влияния?

Q Каковы основные типы анализа экономической эффектив­ности нормативных актов?

Q В чем заключается смысл прогнозного анализа экономиче­ской эффективности нормативных актов?

Q Каковы предпосылки прогнозного анализа экономической эффективности нормативных актов?

Q Из каких процедур складывается прогнозный анализ эко­номической эффективности нормативных актов?

Q Для каких целей осуществляется прогнозный анализ эконо­мической эффективности нормативных актов?

О В чем заключаются методологические трудности такого анализа?

О Как можно сформулировать парадокс прогнозного анализа эффективности нормативных актов?

Q В чем заключается смысл оценочного анализа экономиче­ской эффективности нормативных актов?

Основные понятия главы

• Группы специальных интересов

• Издержки влияния

• Прогнозный анализ экономической эффективности
нормативных актов

• Оценочный анализ экономической эффективности
нормативных актов

I лава