Нормативных актов

Под эффективностью нормативного акта, согласно сказанному выше, мы будем понимать степень соответствия того поведения экономических субъектов, которое предписывается и поощряется данным актом, задаче максимизации стоимости, наиболее эф­фективного использования ресурсов. Как отмечает Р. Познер, «термины "стоимость" и "эффективность" суть термины тех­нические. "Эффективность" означает использование экономиче­ских ресурсов таким способом, что "стоимость" •- удовлетворен­ность индивидов, измеренная агрегированной готовностью по­купателей платить за товары и услуги, — максимальна. Готовность платить — базисное понятие для категорий эффективности и стои­мости, функция от многих факторов, включая распределение дохода и богатства» [Posner, 1911, р. 10].

Законы (и вообще правила и нормативные акты), эффективные в указанном смысле, можно считать соответствующими интересам общества, поскольку с их помощью создается дополнительное богатство, тем или иным способом распределяющееся между индивидами²⁵. Как правило, такой эффект достигается за счет расширения возможностей (или границ) обменов между хо­зяйствующими субъектами. Ведь чем шире и разнообразнее ва­рианты выбора при определении способа использования ресур­сов, тем потенциально выше и экономические результаты реа­лизации выбранного способа. Расширение возможностей обмена означает также и усиление конкуренции между производителя-

⁵ Использование рыночного механизма позволяет, в частности, обес­печить Парето-эффективное распределение (при условии осуществи­мости всех необходимых трансфертных платежей).

ми (продавцами) благ, а действие механизма конкуренции, как известно, ведет в конечном счете к появлению так называемого «избытка (излишка) потребителя», означающего повышение уров­ня достигаемого благосостояния.

Одновременно существуют и такие правила (и, соответственно, вводящие их законы и другие нормативные акты), которые не способствуют максимизации создаваемой стоимости, а лишь пе­рераспределяют между индивидами уже имеющуюся стоимость (богатство или благосостояние). Очевидно, такое перераспреде­ление возможно только в том случае, если увеличение богатства одного индивида или определенной их группы обеспечивается за счет уменьшения богатства другого индивида (или других групп индивидов).

Причина появления такого рода (формальных) правил — при­рода государства как специфической организации, которая обладает сравнительными преимуществами в применении насилия на территории, ограничиваемой его возможностями взимания налогов с подданных [North, 1981, р. 21].

Раскрывая смысл сформулированного им определения, Д. Норт писал в другой своей работе: «Становление неперсона­лизированных правил и договорных отношений означает станов­ление государства, а вместе с ним и неравного распределения силы принуждения. Это создает возможность для тех, кто обладает большей силой принуждения, толковать законы в собственных интересах независимо от того, как это скажется на производи­тельности. Иначе говоря, начинают приниматься и соблюдать­ся те законы, которые отвечают интересам властей предержащих, а не те, которые снижают совокупные трансакционные издерж­ки....Политическим системам органически присуща тенденция производить на свет неэффективные права собственности, ко­торые приводят к стагнации или упадку. Тому есть две основ­ные причины. Во-первых, доходы, которые получают правите­ли, могут оказаться выше при такой структуре собственности, которая хотя и неэффективна, но зато легче поддается контро­лю и создает больше возможностей для взимания налогов, чем эффективная структура, которая требует высоких издержек кон­троля и сбора налогов. Во-вторых, правители, как правило, не могут позволить себе устанавливать эффективные права соб­ственности, поскольку это может оскорбить одних подданных и тем самым поставить под угрозу соблюдение прав других. Иначе говоря, даже если правители захотят принимать законы, руко­водствуясь соображениями эффективности, интересы само­сохранения будут диктовать им иной образ действий, посколь-

ку эффективные нормы могут ущемить интересы сильных по­литических группировок...» [Норт, 1997, с. 72].

Соответственно, те формальные правила, которые отвечают охарактеризованному типу поведения правителя (законодателя), обеспечивают реализацию интересов так называемых групп специальных интересов (ГСИ). Понятие ГСИ широко вошло в рабочий инструментарий экономической теории благодаря исследованиям М. Олсона по проблемам осуществления коллек­тивных действий [Олсон, 1996] (оригинальное издание вышло в 1965 г.). Под ГСИ в них понимается совокупность индивидов, характеризующихся совпадением их экономических интересов, т.е. получением каждым той или иной выгоды от осуществле­ния определенного действия, изменения или отсутствия тех или иных действий либо изменений. Олсон предложил различать большие, или латентные, ГСИ — совокупности индивидов, каж­дый из которых заинтересован в том же, что и другой член такой группы, однако не взаимодействует с участниками этой группы для достижения общего интереса — и малые ГСИ, или группы давления, т.е. некоторых представителей соответству­ющей латентной ГСИ, взаимодействующих друг с другом для реализации общего интереса.

Очевидно, что ощутимое влияние на процесс создания фор­мальных правил (законов) оказывают именно группы давления — организовавшаяся часть «большой» ГСИ. В то же время выде­ление групп давления из состава латентных ГСИ не происходит автоматически. Этому препятствует, как известно, существова­ние проблемы безбилетника: рационально действующий индивид не будет принимать участия в коллективном действии, направ­ленном на достижение некоторого общего (общественного) блага. Ведь издержки, необходимые для совершения такого действия, он вынужден будет нести в данный момент и индивидуально, а часть общественного блага получит в будущем и притом без ка­ких-либо затрат (если оно так или иначе будет произведено). Поэтому оптимальное решение заключается в уклонении от несения таких затрат в расчете на бесплатное потребление об­щественного блага.

Проблема безбилетника решается в пользу участия в коллек­тивном действии в тех случаях, когда речь идет о производстве Не чистого общественного, а клубного блага (т.е. общественно­го блага, доступ к которому может быть эффективно ограничен), И тем более частных благ. Разумеется, и в этих случаях остают­ся трудности, связанные с издержками поиска, ведения перего­воров, заключения соглашения и управления его реализаци-

ей, т.е. трансакционными издержками коллективного действия, однако главное препятствие для осуществления коллективного действия — рациональное бездействие членов латентной ГСИ -в указанных случаях снимается.

Таким образом, группы специальных интересов существуют и действуют, как правило, не во имя производства общественных благ, а для реализации своих узких интересов, имеющих тем са­мым не производительный (максимизирующий стоимость), а перераспределительный характер²⁶.

Действия групп специальных интересов внутри организации, именуемой государством, представляет собой частный случай более общего явления, получившего название «деятельность по осуществлению влияния». Она «возникает в организациях, ко­гда организационные решения воздействуют на распределение богатства или других выгод между членами организации или в конституирующей организацию группе и когда преследующие свои корыстные интересы влиятельные лица или группы лиц пытаются оказывать влияние на принятие решений в свою пользу. Расходы, связанные с таким влиянием, называются издержка­ми влияния» [Milgrom and Roberts, 1992, p. 192]. Издержки вли­яния, способные, очевидно, принести выгоду осуществляющим их субъектам, с точки зрения общества представляют собой чи­стые потери, поскольку, не способствуя увеличению стоимости, сокращают ограниченные ресурсы общества, которые могут использоваться с этой целью. Вместе с тем, ресурсы, затрачива­емые на принятие (внедрение) правил, способствующих росту стоимости, хотя и используются в конкретных формах, близких к деятельности по оказанию влияния (в частности, лоббирова­нию), не являются, по существу, издержками влияния, поскольку направлены на реализацию не частных, а общих интересов.

Исходя из изложенных здесь вкратце положений²⁷, можно сфор­мулировать общий подход к анализу нормативных актов с точки зрения их влияния на эффективность использования ресурсов.

Следует различать прогнозный и оценочный анализы. Прогноз­ный анализ имеет своим объектом проект того или иного нор­мативного акта и направлен на то, чтобы определить, к каким

²⁶ Для групп специальных интересов, действующих внутри государства, соответствующие действия имеют обычно характер рентоориенти-рованного поведения (rent-seeking behavior).

¹⁷ Детальное обсуждение этой проблематики, кроме упомянутых моно­графий М. Олсона (1996), П. Милгрома и Дж. Робертса (1992) и Д. Норта(1997),см.такжевработах [Olson, 1982], [Olson, 1993], [Garfinkel and Skaperdas, 1996].

экономическим последствиям приведет введение данного формаль­ного правила в действие.

Под экономическими последствиями при этом понимается соотношение выгод и затрат, которые получат и будут нести раз­личные индивиды (группы индивидов) и организации (включая совокупность государственных органов власти и управления) в течение некоторого периода времени. Оценка экономических последствий реализации проекта нормативного акта предпола­гает, следовательно, две основные процедуры:

• выявление групп, получающих выгоду и/или несущих из­
держки;

• оценку величин выгод и издержек для каждой из выявлен­
ных групп.

Выявление групп индивидов или организаций, затрагиваемых проектируемым нормативным актом, всегда базируется на тех или иных формализованных или интуитивных представлениях о струк­туре экономической системы, совокупности взаимосвязей между ее агентами, содержании и характере таких взаимосвязей. При этом в расчет следует принимать не только прямые обмены между груп­пами, благодаря которым (обменам) и происходит распределение и перераспределение выгод и убытков, но и косвенные, опосре­дованные связи, ответственные за возникновение перераспреде­лений богатства между агентами без непосредственных контак­тов между ними. Примером таких опосредованных взаимодействий может служить снижение прибыли (цены) у производителей ка­кого-либо товара вследствие появления на рынке конкурирующего товара, которому отдают предпочтение потребители.

Отправной точкой процедуры выявления заинтересованных групп выступает, как правило, та их совокупность, которая не­посредственно указывается в тексте проекта нормативного акта, т.е. те индивиды, на регулирование (установление новых правил) деятельности которых прямо направлен анализируемый законо­проект. Дополнение этого списка группами, косвенно затраги­ваемыми изменением, осуществляется с учетом сказанного выше о прямых (обменных) и опосредованных взаимодействиях эко­номических агентов.

Оценка величин получаемых выгод и убытков может рассмат­риваться как результат следующей последовательности стадий аналитических работ:

• выявление состава конкретных выгод и убытков для каждой
из выявленных групп и причин (источников) этих ожидае­
мых приобретений и потерь;

• собственно оценка величин положительных и отрицательных
изменений в предположении, что проектируемое правило

действует в полном объеме, а остальные факторы, влияющие на эффективность использования ресурсов, остаются неиз­менными.

Иными словами, на первой стадии выясняется, какие имен­но дополнительные прибыли и издержки и по какой причине будут иметь соответствующие группы, а на второй определяется их при­мерная величина. Необходимо заметить, что последняя — коли­чественная — оценка часто бывает весьма затруднительной, в силу чего анализ может ограничиться качественной оценкой, т.е. опре­делением знака изменения результатов и затрат. Разумеется, данное обстоятельство делает менее надежными общие выводы прогноз­ного анализа, однако и в этом случае он позволяет формировать достаточно важные суждения о проектируемом нормативном акте. Результаты анализа экономических последствий введения нового правила полезно представить в форме табл. 8.1.

Таблица 8.1