Нормы, правила и нормативные акты

Прежде чем перейти к описанию методов и моделей анали­за нормативных актов, остановимся более подробно на самом объекте их применения. Нормативным актом мы будем далее называть документ, содержащий описание того или иного прави­ла (совокупности правил) или нормы (совокупности норм) действия, являющийся результатом решения, принятого тем или иным ор­ганом государственной власти и управления.

Содержащееся в нормативном акте (вводимое) правило мо­жет как изменять или вообще отменять ранее существовавшее правило, так и подтверждать его, например, в изменившихся условиях. Тем самым предложенное здесь понимание норматив­ного (или нормативного правового, или нормативно-правового) акта не противоречит его трактовке в юридической теории пра­ва, где под нормативными правовыми актами понимаются «все формы актов, устанавливающих нормы права, изменяющих или отменяющих эти нормы» [Марченко, 1998, т. 2, с. 141]. Вместе с тем, наше понимание нормативных актов исключает из их числа аналогичные по функциям документы, принимаемые внутри орга­низаций, не входящих в систему государственных (и муниципаль­ных) органов власти и управления, например, внутри кор­пораций. Такое «зауженное» понимание нормативных актов обусловлено здесь только тем, что данный спецкурс посвящен экономическому анализу именно права, хотя многие положения, которые мы будем обсуждать далее, практически без изменений могут быть отнесены и к корпоративным актам, вводящим, от­меняющим или подтверждающим внутрикорпоративные правила.

Существенными признаками нормативного акта, отличающи­ми его от иных документов, производимых различными органами государственной власти, являются:

• наличие в нем описания именно правила или нормы, а не
единичного действия, которое должен предпринять какой-
то определенный субъект или организация;

• отнесенность правила или нормы к субъектам, находящимся
вовне органа государственной власти, принявшего документ,
или к взаимодействиям данного органа и других организа­
ций или индивидов;

• наличие у него определенного правового статуса, т.е. вклю­
ченность в систему юридических документов, которые дан­
ный орган государственной власти правомочен выпускать в
соответствии со своим конституционным статусом.
Наиболее существенным среди этих признаков является пер­
вый, т.е. отражение в нормативном акте правила или нормы. Об­
суждению этих понятий посвящена обширная философская,
логическая, юридическая и экономическая литература, поэтому
мы приведем здесь лишь те положения, которые важны для це­
лей нашего анализа.

По-видимому, наиболее общей категорией в рамках обсуж­даемого круга понятий выступает понятие социальной нормы. «Социальные нормы — важнейшие средства социальной регуляции поведения. С их помощью общество в целом и различные соци­альные группы, вырабатывающие эти нормы, предъявляют сво­им членам требования, которым должно удовлетворять их по­ведение, направляют, регулируют, контролируют и оценивают это поведение. В самом общем смысле слова нормативная регуля­ция означает, что индивиду или группе в целом предписывает­ся, "задается" определенный — должный — вид поведения, его форма, тот или иной способ достижения цели, реализации на­мерений и т.д., "задаются" должная форма и характер отноше­ний и взаимодействий людей в обществе, а реальное поведение людей и отношения членов общества и различных социальных групп программируются и оцениваются в соответствии с этими предписанными, "заданными" стандартами — нормами» [Боб-нева, 1978, с. 3].

Наличие в обществе норм как образцов поведения, отклонение от которых порождает наказание нарушителя со стороны других членов общества, ограничивает возможности выбора для инди­вида, препятствует реализации его стремления к рационально­сти. «Рациональное действие ориентировано на результат. Раци­ональность подсказывает: "Если вы хотите достичь цели Y, пред­принимайте действие X". Напротив, социальные нормы, как я их понимаю, не ориентированы на результат. Простейшие соци-

альные нормы имеют формулу "Предпринимайте действие X" или "Не предпринимайте действие X". Более сложные нормы гла­сят: "Если вы предпринимаете действие Y, тогда предпринимайте действие X", или: "Если другие предпринимают действие Y, тогда предпринимайте действие X". Еще более сложные нормы могут предписывать: "Предпринимайте действие X, потому что было бы хорошо, если бы вы так поступали". Рациональность, по сути, обусловлена и ориентирована на будущее. Социальные нормы или безусловны, или, если обусловлены, то не ориентированы на будущее. Чтобы быть социальными, нормы должны разделяться другими людьми и в какой-то мере опираться на одобрение или неодобрение ими того или иного типа поведения» [Эльстер, 1993, с. 73].

Необходимо заметить, что приведенные Ю. Эльстером «фор­мулы» социальных норм являются их сокращенными выражени­ями, не отражающими логической структуры соответствующего типа высказываний. Последняя включает:

1) описание условий (ситуации), в которых индивид обязан
следовать образцу;

2) описание образца действий;

3) описание санкций (наказаний, которые будут применены
к индивиду, поведшему себя не в соответствии с образцом,
и/или поощрений, которые получит индивид, последовав­
ший образцу, оказавшись в соответствующей ситуации) и их
субъектов.

Здесь важно подчеркнуть, что термин «описание», использо­ванный при характеристике структуры любой нормы, понима­ется достаточно широко: это может быть любая знаковая кон­струкция — от произнесенных слов или мыслей до записей на бумаге, камне или магнитном носителе. Иными словами, при­веденная структура свойственна всякой норме — как неформальной, существующей в виде знаковой модели должного поведения лишь в сознании группы людей или в виде записи исследователя их поведения, так и формальной — записанной в виде определенного текста и санкционируемой властью государства или руководства какой-то формальной организации.

В логических исследованиях рассматривается обычно более сложная характеристика норм. При их анализе выделяют: содер­жание, условия приложения, субъект и характер. «Содержани­ем нормы является действие, которое может, должно или не должно быть выполнено; условия приложения — это указанная в норме ситуация, с наступлением которой следует или допусти-

мо реализовать предусмотренное данной нормой действие; субъ­ект — это лицо или группа лиц, которым адресована норма. Характер нормы определяется тем, обязывает она, разрешает или запрещает выполнить некоторое действие» [Ивин, 1973, с. 23].

С нашей точки зрения, такая характеристика норм не про­тиворечит приведенной выше их полной логической структуре. Дело в том, что с точки зрения экономического анализа характер нормы — обязывающий, запрещающий или разрешающий — не является ее существенным признаком. Ведь любая норма, неза­висимо от ее характера, для осуществления экономического дей­ствия выступает в роли некоторого ограничителя выбора. Даже норма, явно предоставляющая новые возможности, делает это лишь относительно ограниченного круга последних, попол­няя множество допустимых альтернатив, но отнюдь не делая его универсальным, всеобъемлющим.

Таким образом, с учетом сказанного выше, мы можем выде­лить в составе нормы: 1) ситуацию Е, 2) индивида I, 3) предпи­сываемое действие А, 4) санкции за неисполнение предписа­ния S, а также 5) субъекта, применяющего эти санкции к нару­шителю, или гаранта нормы G.

Очевидно, что приведенная выше полная структура нормы в реальности может часто не существовать. Иными словами, она есть лишь логическая реконструкция, модель сложной совокупности поведенческих актов, подсознательных представлений, образов, чувств и т.п.

Наиболее часто пропускаемыми при словесной (устной и письменной) характеристике норм оказываются компоненты (1) и (5). Этому есть вполне очевидные основания: соответствующие знания обычно относятся к разряду общеизвестных знаний, т.е. представлены в памяти практически всех членов той группы, для которой актуальна соответствующая норма. Эти компоненты «озвучиваются», как правило, лишь тогда, когда о существова­нии в рамках группы такой нормы сообщается индивиду, не входившему ранее в ее состав, например, в ходе обучения под­растающего поколения.

Функционирование любой нормы не в «безвоздушном про­странстве», а во вполне конкретной информационной среде, включающей пласт общеизвестных знаний, обусловливает тот факт, что даже формальные нормы (например, нормы права) часто даются в официальных документах в логически неполной форме, скрывающей, кроме того, их предписательный характер.

Рассмотрим пример подобной формулировки нормы: «Договор вступает в силу и становится обязательным для сторон с момента его заключения» [Гражданский кодекс РФ, часть первая, п. 1, ст. 425]. Во-первых, легко видеть, что приведенная статья фор­мулируется в повествовательной, а не нормативной форме. Во-вторых, в ней отсутствуют компоненты (1) и (3) из полной логической структуры нормы.

Если попытаться реконструировать эту структуру для данной конкретной нормы, она могла бы иметь, например, следующий вид:

«Всякий раз, когда между сторонами договора возникает кон­фликт относительно момента вступления договора в силу, необ­ходимо считать, что договор вступает в силу и становится обя­зательным для сторон с момента его заключения; в противном случае та сторона, которая нарушила это требование, может быть привлечена другой стороной к суду, который и должен определить конкретное наказание для нарушителя».

Здесь выделены курсивом те компоненты нормы, которые опущены в реальной ее формулировке в Гражданском кодексе РФ по причине их общеизвестности для всех участников граждан­ских правоотношений.

Описанный подход к формулированию тех норм, которые бытуют в хозяйственной жизни общества, опирающийся на факт существования общеизвестных знаний, представляется вполне естественным, позволяющим использовать обозримые описания норм, удобные и пригодные для восприятия любыми членами со­ответствующих групп. Однако такое удобство зачастую порож­дает проблемы, трудность решения которых намного перекры­вает преимущества, создаваемые краткими (экономными) фор­мулировками норм. Дело в том, что отсутствие явного и четкого описания условий или ситуаций, в которых поведение индивидов должно соответствовать введенному образцу под угрозой того или иного наказания, может создать трудности (и породить соот­ветствующие издержки) идентификации факта нарушения нормы, отступления поведения того или иного индивида от предписан­ного образца⁴.

Социальные нормы, будучи достаточно сложными и неодно­родными феноменами, могут классифицироваться по различным

Более детально эти вопросы проанализированы в учебном пособии: Тамбовцев В.Л. Основы институционального проектирования. М.: ИНФРА-М, 2004.

основаниям: естественности или искусственности происхожде­ния, длительности или продолжительности действия и масшта­бам (ареалу) бытования, объектам приложения, степени обяза­тельности исполнения, субъектам санкционирования, характе­ру санкций и т.д. Иными словами, понятие социальной нормы рассматривается обычно как общее понятие, внутри которого существуют различные частные градации.

Такое понимание не является единственным. Например, в упоминавшейся уже статье Ю.Эльстера предлагается отличать от социальных норм нормы нравственные, правовые и индиви­дуальные, а также обычаи [Эльстер, 1993, с. 74]. При этом внутри собственно социальных норм он рассматривает такие их примеры (типы), как: нормы потребления; нормы, запрещающие «проти­воестественное» поведение; нормы, регулирующие использова­ние денег; нормы взаимной любезности; нормы возмездия; тру­довые нормы; нормы сотрудничества; нормы распределения [там же, с. 74—75]. Такая классификация, представляя определенный интерес, является тем не менее сугубо эмпирической, не стро­гой, не полностью соответствующей общим логическим требо­ваниям, предъявляемым ко всякой классификации, — полнота, непротиворечивость, независимость признаков и др. (см., напри­мер, [Майминас, 1971]).

Наряду с понятием (социальной) нормы, в обществоведче­ской литературе широко используется понятие «правила». Пра­вилом, в соответствии с работой [Ostrom, Gardiner, Walker, 1993, p. 14], мы будем называть общепризнанное и защищенное пред­писание, которое запрещает или разрешает определенный вид дей­ствий одного индивида (или группы людей) при взаимодействии их с другими людьми или группами.

Сравнивая это определение с определением социальной нор­мы, нетрудно заметить, что очерчиваемые им множества пред­писаний практически не различаются. В частности, оба они вы­водят за свои рамки те предписания, которые индивид устанав­ливает сам для себя («внутренние» нормы).

Все правила, действующие в любом обществе, так или иначе оказывают влияние на принятие экономических решений. Од­нако зачастую воздействие одних из них практически неощути­мо, в то время как других — видно невооруженным глазом. Кроме того, правила могут сами зависеть друг от друга: «Правила мо­гут находиться в отношении соподчиненности. В данном случае это значит, что одно правило непосредственно определяет содер­жание другого, но не наоборот. Один тип правил изменить проще,

чем другой. Правила, непосредственно определяющие альтерна­тивы для формулировки других правил и поддающиеся измене­нию с большими издержками, являются глобальными. Они фор­мируют институциональную среду. В свою очередь, глобальные правила состоят из конституционных, или политических, и эко­номических. К локальным правилам относятся двух- и много­сторонние контракты, которые заключаются между отдельными экономическими агентами» [Шаститко, 1998, с. 105—106].

К этой классификации правил близко разделение их на пра­вила коллективного действия и операциональные правила. Если последние определяют взаимодействия между людьми по пово­ду использования ограниченных ресурсов и распределения до­ходов, то первые устанавливают порядок изменения и применения операциональных правил [там же, с. 124].

Правила могут регулировать взаимодействие индивидов и организаций, а также взаимодействие работников внутри орга­низаций. Для последнего типа правил развернутая классифика­ция предложена Э. Остром, которая разделяет:

• позиционные, или должностные, специфицирующие набор
позиций (должностей) и количество людей на каждой из них;

• правила границы, определяющие процедуру отбора участников
на эти должности и снятия с должности;

• правила охвата, или сферы влияния, устанавливающие набор
результатов, на которые можно влиять, и внешних стимулов
и/или издержек, отнесенных к каждому из этих результатов;

• правила власти, очерчивающие набор действий, предписан­
ных должности в определенной связке;

• правила агрегирования, фиксирующие функции решения,
использующиеся в рамках определенного плана действий в
достижении промежуточных или окончательных результатов;

• информационные правила, которые определяют каналы ком­
муникации между участниками, находящимися на разных
должностях, а также специфический язык и форму осущест­
вления коммуникации [Ostrom, 1990, р. 42—43].
Приведенные здесь отдельные определения и характеристики

норм и правил позволяют заключить, что, несмотря на близость этих понятий, между ними все-таки можно провести разграни­чение, исходя из практики их использования.

Нормами обычно называют санкционированные и защищае­мые предписания более общего (как по содержанию, так и по мас­штабам бытования) характера, в то время как за понятием правил закрепилось значение более частных, «технических» предписаний.

Иными словами, правила представляют собой разновидность норм. Поэтому в дальнейшем изложении мы будем использовать об­щий термин «норма», в необходимых случаях заменяя его тер­мином «правило», если это более точно соответствует смыслу обсуждаемого предписания.

Среди множества социальных норм выделяют группы норм, регулирующих отдельные стороны жизни общества — нравствен­ные, моральные, религиозные, культурные, этнические и т.п. Особое место среди них занимают правовые нормы. «Правовые нормы регулируют наиболее значимые для общества сферы со­циальных и личных отношений. Они вырабатываются, форму­лируются, утверждаются специальными государственными орга­нами, устанавливаются законодательным путем, поддерживаются государством. За их соблюдением следят специальные институ­ты, их санкционирование и подкрепление обеспечиваются госу­дарственной властью» [Бобнева, 1978, с. 26].

Правовые нормы в аспекте механизмов их осуществления обладают одной важной особенностью, отличающей их от дру­гих социальных норм. Применение санкций к нарушителю нормы предполагает особую процедуру доказательства факта наруше­ния индивидом данной нормы тому специализированному органу государственной власти, который (в том случае, если сочтет до­казательство убедительным или соответствующим действующей внутри него формальной норме) обязан сам применить соответ­ствующую санкцию к установленному нарушителю либо пред­писать сделать это другому специализированному органу госу­дарственной власти (как правило, одной из силовых организа­ций — государственным органам, призванным осуществлять легальное насилие).

Этот признак правовых норм присущ им в силу того, что санкции за их нарушение применяют к нарушителям специали­зированные организации (точнее, конечно, работники таких организаций). Действительно, в случае нарушения, например, неформальной нормы, касающейся ношения одежды, субъектом санкции (заключающейся, скорее всего, в удивленном или не­одобрительном взгляде) по отношению к тому или той, кто на­дел неподобающее платье, может выступить любой человек, раз­деляющий соответствующую норму. Будучи при этом непосред­ственным наблюдателем факта отступления от нормы, он отнюдь не нуждается в каком-либо доказательстве такого нарушения. Если, однако, он посчитает, что нарушение столь серьезно, что санкция должна последовать не только от него, но и от других

индивидов, разделяющих норму, нужда в том или ином доказа­тельстве нарушения сразу же появляется. Например, он может обратиться к окружающим (пусть даже незнакомым ему людям), привлекая их внимание к вопиющему нарушению нормы и пред­лагая совместно осудить нарушителя; в данном случае в функ­ции доказательства будет выступать очевидность нарушения для этих людей; или же свидетель отступления от нормы может об­ратиться к уважаемым, авторитетным членам сообщества, которые непосредственно не могли наблюдать факт нарушения нормы, с призывом осудить нарушителя; в этом случае понадобятся уже иные доказательства (поскольку факт нарушения был в прошлом), скажем, само сообщение об имевшем место нарушении, ссылка на собственный авторитет или же авторитет других людей, так­же наблюдавших «неправильное» поведение, и т.п.

Параллели между последним гипотетическим случаем и су­дебным разбирательством вполне очевидны, и это совсем неуди­вительно. Ведь уважаемые авторитетные представители общины (или любой иной социальной общности) как субъекты «сильной» санкции, непосредственно не наблюдавшие нарушения, как минимум, нуждаются в информации об имевшем место нарушении. При этом они нуждаются в такой информации, которая убедила бы их в том, что нарушение действительно состоялось. Иными словами, им нужно основание для применения санкции. Точно также в основании для вынесения решения нуждается и суд.

Другое дело, что сами представления о достаточности осно­ваний, доказательности приведенных свидетельств и т.п. оказы­ваются для различных субъектов неформальных и формальных санкций также существенно несовпадающими. Более того, они изменчивы во времени, зависят от культурных факторов и т.д. Не вдаваясь в обсуждение всех этих деталей (которые сами по себе, безусловно, интересны и важны), подчеркнем здесь лишь то уже упоминавшееся выше обстоятельство, что формализован­ные (т.е. записанные) нормы в принципе предполагают более четкие и строгие доказательства фактов их нарушения. При этом и четкость, и строгость характеризуются обычно специальной «служебной» юридической нормой, определяющей соответству­ющие легальные (признаваемые государством) процедуры сбо­ра и представления данных для принятия решения о вынесении санкции. Соответственно, нормативные акты, отображающие предписания, устанавливаемые и защищаемые государством, обязательно предполагают для своей реализации механизм до­казательства.

Последний момент, который полезно обсудить при общей характеристике нормативных актов, норм и правил, — это во­прос об их истинности. В разговорной речи выражения типа «Это правило неверно устанавливает...», «Данная норма неправильно определяет...», «Гражданин совершил неверный поступок...» или «Этот закон неверно трактует...» являются достаточно распро­страненными и вполне понятными читателям или слушателям. Между тем в рамках строго логического подхода все они пред­ставляются некорректными, поскольку к предписаниям (а нор­ма или правило — разновидность предписаний) характеристика истинности или ложности (правильности, неправильности и т.п.) неприменима. Действительно, высказывания типа «Закрой окно!» или «Плати налоги!», представляющие собой предписания или императивы, не могут характеризоваться как истинные или лож­ные, не имеют, как говорят в логике, истинностного значения.

Соответственно, под сомнение ставится допустимость логи­ческого вывода (доказательства) тех или иных суждений с ис­пользованием внутри логической цепочки предписательных (нор­мативных) утверждений. «Логическое следование принято опре­делять в терминах истины (лжи) и несовместимости: заключение следует из множества посылок, если и только если истинность посылок несовместима с ложностью заключения. Императивы не обладают истинностным значением, поэтому они не могут воз­никать как итог других предложений и, следовательно, не мо­гут быть заключениями логических выводов. Они не способны быть даже посылками таких выводов, так как и посылки долж­ны иметь истинностное значение» [Ивин, 1973, с. 7]. В цити­руемой книге обсуждается более десятка различных подходов к решению возникающего затруднения, но ни одно из них не яв­ляется полностью удовлетворительным.

Тем не менее на практике логические выводы с участием императивов используются повсеместно, не сталкиваясь со сколь­ко-нибудь серьезными трудностями. Отсюда можно заключить, что упоминавшееся некорректное употребление слов «правиль­ная», «верная» и т.п. по отношению к норме как раз и отражает известную симметрию между логическими выводами без исполь­зования и с использованием императивов.

Соответственно, приведенные выше условные примеры выс­казываний, в которых нормы или действия оценивались как пра­вильные или неправильные, могут быть отнесены к ситуациям, в которых объекты этих высказываний либо логически следовали, либо не следовали из содержания каких-то других норм. Кроме

того, достаточно часто норму или правило характеризуют как верную или правильную в тех случаях, когда их введение или использование позволяют реализовать те цели, которые ставили перед ними их создатели. Тогда эти характеристики выступают синонимами для оценки «эффективный» или «действенный».

Приведенные здесь краткие характеристики норм, правил и нормативных актов отражают лишь незначительную часть всего разнообразия направлений их исследований: мы затронули только те из них, которые будут полезны при обсуждении вопросов, рассматриваемых в последующих главах этого учебного пособия.

Вопросы для самопроверки

О Что такое нормативный акт?

О Чем отличаются нормативные акты от других документов, продуцируемых органами государственной власти?

Q Что такое социальная норма?

Q Какова логическая структура нормы?

Q Какова логическая структура описания нормы?

Q Почему реальные описания норм отличаются от логически полных описаний?

Q Как можно разграничить нормы и правила? О Что такое правовая норма?

Q В чем состоит отличие правовых норм от других разновид­ностей норм?

Основные понятия главы

Нормативный акт Социальная норма Правовая норма Логическая структура нормы

Часть II

Лава