Создание национального государства

Таким образом, проблемы, рассмотренные в первых двух главах, а именно как осуществлять руководство в слабых государствах, как укрепить их демократическую легитимность и создать самодостаточные политические институты, – становятся основополагающими в современной международной политике. Мы приходим к такому выводу как из желания перестроить государства, раздираемые конфликтами и войнами, из желания сократить базу терроризма, так и в надежде на то, что бедные страны получат шанс развить свою экономику. Если удастся создать науку, искусство или технологию построения государственного аппарата, то она будет служить одновременно всем этим целям и на нее будет огромный спрос.

В Соединенных Штатах усилия в этом направлении получили название «построение национального государства». Вероятно, этот термин отражает опыт нации в данной области, когда культурная и историческая идентичность формируется преимущественно политическими институтами – конституционализмом и демократией. Европейцам же свойственна большая чуткость в определении разницы между государством и нацией. Они считают, что построение национального государства в смысле создания социальной структуры, опирающейся на историю и культуру, не может осуществляться никакой внешней силой. И они, конечно, правы, поскольку только государство можно строить обдуманно. Если при этом возникает нация, то это в большей степени результат везения, а не построения государственного аппарата.

В Соединенных Штатах проходили идеологизированные дебаты относительно построения национального государства. Отдельные консерваторы, а также многие правые либералы выступают против построения национальных государств, поскольку не считают, что это осуществимо, и им не нравится ни сама эта идея, ни дорогое предприятие, которое им представляется построением некоего международного государства благосостояния. С другой стороны, в Международном финансовом институте, доноре, и в негосударственных организациях многие рассуждают о построении национального государства так, словно это хорошо нам знакомый проект, который может быть реализован, если только у нас будут средства. Первая позиция спорящих неустойчива, если учесть, какие средства Соединенные Штаты расходуют и будут расходовать на свою безопасность и внешнюю политику. Администрация Буша пришла к власти, скептически настроенная относительно построения национальных государств, однако была вынуждена принять эту идею в отношении Афганистана и Ирака. Сторонники же национальных государств столкнулись в этих регионах с чрезвычайными трудностями. Дело не в том, что идея построения национального государства там не сработала; в африканских регионах, расположенных южнее Сахары, усилия по созданию национального государства фактически разрушили местный институциональный организационный потенциал. Поэтому необходимо очень тщательно обдумать, что возможно, а что невозможно предпринимать, а также определить пределы оказания внешней помощи.

Существуют три стадии, или фазы, в построении национального государства. Первая стадия – это так называемая постконфликтная перестройка, она наступает, когда страны выходят из состояния конфликта, как Афганистан, Сомали и Косово, где структура государства полностью разрушена и требуется ее коренная перестройка. В этот период цель внешней помощи состоит в том, чтобы обеспечить стабильность путем внедрения сил безопасности, гуманитарной и технической помощи для восстановления подачи электроэнергии, воды, банковской и платежной систем и т.д.

Если ослабленное государство достаточно удачливо, чтобы обрести с международной помощью хоть какую‑нибудь стабильность (как, например, Босния), наступает вторая фаза. Теперь главной целью становится создание собственных государственных учреждений, способных самостоятельно выстоять, когда интервенция закончится. Осуществить эту фазу труднее, чем первую, если внешние силы решат «красиво» удалиться из страны.

Третья фаза в значительной степени совпадает со второй. Она тоже связана с вопросом укрепления слабых государств, в которых власть уже в значительной степени стабилизировалась, но еще не в состоянии осуществлять важные государственные функции, такие как защита прав собственности, или гарантировать всеобщее начальное образование. Такие государства многочисленны и разнообразны – от имеющих некоторый организационный опыт в таких областях, как управление банками и налоговой системой, но не справляющихся с проблемой образования, например, или с законодательной системой (как в Перу, Мексике), до таких, где упомянутые институты вообще слабы (например, Кения, Гана).

Афганистан и постсаддамовский Ирак сталкиваются с очень разными проблемами. В Афганистане никогда не было государства в современном понимании. При монархии, существовавшей до 70‑х годов, когда начались политические беспорядки, страна представляла собой конфедерацию племен с минимальным распространением государственных учреждений за пределами Кабула. В последующие годы правления коммунистов (и гражданской войны) было уничтожено все, что оставалось даже от слабого государства. Построение сильного государства после свержения талибов должно было начаться с нуля на средства, поступающие извне, и при внешней поддержке. Если учесть грандиозность задачи и скаредность Соединенных Штатов и других доноров, то перспектива построения современного государства на месте старого выглядит почти безнадежной.

Ирак же был более развитой страной, обладавшей достаточно большими ресурсами, как материальными, так и людскими. Здесь проблема заключалась в том, что государственные институты либо функционировали слабо, либо были распущены Соединенными Штатами сразу после войны и подлежали перестройке. Существенная доля административного потенциала была утеряна в результате грабежа и беспорядков, последовавших за интервенцией. Как и в послевоенной Германии и Японии, а также во многих посткоммунистических странах, построение сильного государства в постсаддамовском Ираке тормозилось необходимостью предотвратить возврат к власти представителей старого режима. Тоталитарная власть сформировала определенный политический ландшафт, и мало кто оставался вне партии власти и силовых структур, обладавших административным и политическим опытом.

Соединенные Штаты и международное сообщество, имея дело со слабыми государствами на первой стадии их послевоенной перестройки и стабилизации, добились немногого. Соединенные Штаты и другие международные организации совершили много ошибок в Панаме, Сомали, Гаити и Боснии, однако кое‑чему и научились. К 90‑м годам и к 2000 году, когда возникли проблемы в Косово и Восточном Тиморе, правительство США и международное сообщество выработали и более совершенные методы координации действий, и некоторые механизмы сохранения институциональных навыков при построении национального государства в слабых странах.

К сожалению, администрация Буша не учла этот опыт при вступлении в Афганистан и Ирак и повторила прежние ошибки (например, не предвидела возможность грабежей и не организовала полицейские силы для предотвращения беспорядков). В Ираке это происходило отчасти в силу того, что администрация Буша в одностороннем порядке вступила в войну, лишив тем самым своих партнеров возможности поддержать Соединенные Штаты, а отчасти из‑за бюрократических дрязг, в силу чего организацией реконструкции государства в Ираке занялся Пентагон (Fukuyama 2004). Министерство обороны США, оказавшееся главным исполнителем планов построения национального государства, не обладало способностями, потребными для столь сложного дела. Следовательно, построение сильного государства необходимо не только рухнувшим или слабым государствам «третьего мира», оно оказалось необходимым и для Вашингтона (Mendelson Forman 2002).

Если международное сообщество добилось скромных успехов в организации реконструкции государств после прекращения конфликтов, то его достижения на втором этапе построения сильного государства, когда оно стремилось создать или усилить законные самостоятельные политические институты, способные помочь местному правительству действовать самостоятельно без помощи со стороны, впечатляют гораздо меньше.

Практику применения имперской власти в Сомали, Гаити, Камбодже, Боснии, Косово, Восточном Тиморе следует очень ограничивать. Ни Соединенные Штаты, ни международное сообщество не достигли особых успехов в деле построения самостоятельных государств ни в одной из стран, где они намеревались это сделать. Однако попытки построения сильных государств сыграли важную роль в стабилизации обстановки в этих странах и в подготовке почвы для возможных переговоров. Мир – это неоценимое благо для народов воюющих стран, он оправдывает все международные усилия в этом направлении. Но международное сообщество подчеркивает важность восстановления управленческих институтов, «создания инфраструктуры», хотя в действительности нередко происходит «высасывание инфраструктуры», по меткому выражению М. Игнатьеффа (Ignatieff 2002). Международное сообщество и большое число неправительственных организаций направляют в слабые страны столько высококлассных специалистов, что они часто просто вытесняют, а не дополняют крайне слабые местные государственные институты. В результате при осуществлении функции управления квалификация местной администрации не растет, и эти страны, как правило, снова возвращаются в прежнее состояние, как только международное сообщество теряет к ним интерес или уходит в другие кризисные регионы.

Показателен в этом отношении случай с Боснией. В течение семи лет после Дейтонских соглашений, прекративших войну в Боснии, страна находилась под властью Администрации Верховного представителя ООН в Боснии и Герцеговине. Заметной демократии в Боснии не возникло, несмотря на проведение выборов; Администрация Верховного представителя использовало свою власть лишь для смещения президентов, премьер‑министров, судей, мэров и других избранных официальных лиц. Оно могло пренебрегать законодательством страны и создавать новые институты, не считаясь с интересами боснийского народа. Административная власть в боснийском государстве находилась преимущественно в руках международных экспертов, а не местных чиновников, поэтому отдельные наблюдатели сравнивали власть в Боснии с властью британского раджи (Knaus и Martin 2003). Несмотря на значительные вложения международного сообщества Косово (а возможно, и из‑за этого), что‑то подобное имело место и здесь.

Из сказанного выше не стоит делать вывод о том, что помощь извне вообще не имела смысла, поскольку она оказывалась в связи с гуманитарными кризисами или с крайне тяжелым постконфликтным положением этих стран. Решать краткосрочные проблемы, откладывая до времени долгосрочные институциональные проблемы – вот все, что можно сделать в подобных обстоятельствах. Таким образом, успех построения национального государства оценивается не столь строгими критериями, например, реставрацией власти до довоенного уровня или проведением выборов (Dobbins и др. 2003).

Поскольку во многих странах‑«неудачниках» государственность либо слаба, либо вообще отсутствует, не совсем ясно, существует ли альтернатива квазиперманентным квазиколониальным отношениям между «вассальной» страной, получающей помощь, и международным сообществом. В некотором смысле международное сообщество восстанавливает прежнюю мандатную систему Лиги Наций того периода, когда определенные колониальные власти получали привилегии управлять некоей территорией в своих интересах. По современным нормам международных отношений законным считается только государственное самоуправление, и это заставляет нас придерживаться такого принципа: какую бы власть мы ни устанавливали в стране, она должна быть временной и переходной. Поскольку мы не знаем, как осуществить быструю передачу своего институционального потенциала слабым странам, то и мы сами, и те, кому мы помогаем, переживают большое разочарование.