Сфера влияния, сила и экономическое развитие

Программа развития многих международных финансовых институтов (IFI) заметно сместилась в 1990‑х годах в направлении, которое может быть проиллюстрировано следующим образом: без сомнения, лучше находиться в квадранте I, чем в квадранте IV, но что лучше – быть в квадранте II, то есть иметь сильные государственные и общественные институты и широкую сферу влияния государства, или в квадранте III, то есть иметь слабые институты и узкую сферу влияния государства? В начале 1990‑х многие экономисты предпочитали квадрант III, исходя из того, что рынки могут самоорганизовываться, или на том, что государственные институты и остающиеся государственные возможности каким‑то образом смогут сами себя обеспечить. Так называемый «Вашингтонский консенсус» был вполне разумным перечнем экономических и политических мер, направленных на продвижение стран влево вдоль оси X посредством уменьшения защиты тарифов, приватизации, снижения субсидий, дерегуляризации и т.п. В соответствии со всем этим у бразильского правительства не было причин управлять прокаткой стали или у Аргентины – создавать местную автомобильную промышленность. Во многих случаях переходящим к рынку странам и странам с появляющимися признаками рыночной экономики было рекомендовано по возможности быстро двигаться в сторону сужения сферы влияния государства, потому что политическое окно для проведения реформ подобного рода может закрыться очень быстро, а потому лучше пережить трудности, созданные всеми нововведениями сразу.

Проблема многих стран заключалась в том, что в процессе ослабления государственного влияния они или уменьшали мощь государства, или вводили требования для новых типов государственных возможностей, которые еще либо были слабыми, либо вовсе не существовали. Жесткость подхода, требуемая стабилизацией и системой структурных регулирований, стала в некоторых странах оправданием для урезывания полномочий государства до несоответствия его деятельности правой части по оси X. Другими словами, в то время как оптимальный путь реформ должен ограничить сферу государственного влияния, увеличивая его силу (путь I на рис. 7), много стран, перемещая капитал в юго‑восточном направлении (путь И), в действительности уменьшили и влияние, и силу. Вместо того, чтобы попасть в квадрант I, они попадают в квадрант III.

Рис. 7. Пути реформирования.

Изменения, подобные этим, произошли и в странах Южной Сахары в последней четверти двадцатого столетия. Общая характеристика режимов в странах Южной Сахары может быть дана словом «неопатримониальный», что вместе с политической властью используется для обслуживания клиентурной сети сторонников лидеров стран (Joseph 1987, Fatton 1992). В некоторых случаях, как с Мобуту Сесе Секо из Заира, неопатримониальные режимы приводят к тому, что Эванс (Evans 1989) охарактеризовал как «хищнический» режим, когда большая часть общественных ресурсов расхищается одним человеком. В других случаях это просто погоня за личным доходом – использование общественного сектора для перераспределения прав собственности с выгодой для отдельных групп заинтересованных лиц – обогащение одной семьи, клана, региона или этнической группы. Как указывал Ван де Балле (van de Walle 2001), неопатримониальный режим, который обычно воплощает администрация президента, сосуществует с веберианской рациональной бюрократией, часто созданной еще в колониальный период и предназначенной для выполнения повседневных общественных административных задач. Неопатримониальную сеть часто теснит существующий современный государственный сектор, ее конкурент в распределении ресурсов.

Двойная природа такого африканского государства означает, что в течение 1980–1990‑х гг. попытки государств‑доноров осуществить стабилизацию и регулирование структурных программ давали эффект, обратный ожидаемому. Международное сообщество кредиторов потребовало резкого сокращения сферы влияния государства путем традиционного регулирования и либерализационных программ, но в ответ на предъявленный ими политическим доминантам ультиматум неопатримониальные режимы использовали внешние условности, как оправдание урезыванию современных государственных секторов при сохранении в то же время существующей сферы влияния неопатримониального государства или даже ее увеличении. Таким образом, капиталовложения в базовые инфраструктуры, например дороги или здравоохранение, за двадцать лет заметно упали, так же как капиталовложения в начальное образование и сельское хозяйство. В то же время невероятно возросли затраты верховной власти на содержание вооруженных сил, дипломатических служб и администрации президента. (В Кении, например, количество служащих в администрации президента увеличилось с 18 213 в 1971 г. до 43 230 в 1990 г.) Если международного кредитора или заинтересованного в развитии страны донора в какой‑то момент не устроит такой результат, то изменить эту структуру для защиты своих интересов им не удастся из‑за неспособности управлять местными политическими процессами.

Многие сторонники «Вашингтонского консенсуса» сегодня говорят, что они, конечно, понимают важность государственных учреждений, главенства закона и необходимых последствий реформ. Но обусловленные осью Y вопросы о мощи государственного аппарата и устройстве государства в конце 1980‑х – начале 1990‑х гг. не обсуждались. Вашингтонскими политическими советниками было высказано всего несколько предупреждений относительно опасности либерализации при отсутствии соответствующей структуры государственных и общественных институтов. И действительно, основным тезисом у политических экспертов в то время было утверждение, что любая степень либерализации, наверное, лучше, чем полное отсутствие либерализации. [Это характеризуется убеждением официальных представителей администрации Клинтона во время вступления Южной Кореи в Организацию экономического сотрудничества и развития (Economic Cooperation and Development, OECD) и в политике в отношении Таиланда в начале 1990 г., когда существовало небольшое доказательство предупреждений о сосредоточении первоначального капитала, рассматриваемое как либерализация. См. David Sanger and Nicholas Kristoff. How U.S. Wooed Asia To Let Cash Flow In (Как США уговаривали Азию позволить направить туда поток денег). New York Times, 16 Feb. 1999, sec. A, p. 1. – Примеч. автора.]

То, что случилось во время экономического кризиса в Азии в 1997–1998 гг., и проблемы, возникшие в России и других посткоммунистических странах, приводит к мысли, что следствием будет начало перемен. Финансовые кризисы в Таиланде и Южной Корее были непосредственно связаны с ослаблением сосредоточения начального капитала в отсутствие соответствующих регулирующих институтов, которые могли бы контролировать внутренний банковский сектор, который внезапно наводнил иностранный краткосрочный капитал (Lanyi и Lee 1999; Haggard 2000). Если учесть, что еще происходило в этих условиях, становится понятно, что слабая либерализация может быть более опасной, чем полное ее отсутствие. Южная Корея, например, либерализовала накопленный капитал, выполняя условие вступления в Организацию по экономическому сотрудничеству и развитию, без соответствующего открытия независимого рынка или без более высоких иностранных инвестиций. В результате иностранные инвесторы, желавшие получить свою долю корейского экономического чуда, держали свои средства в краткосрочных вкладах, которые могли быть отозваны при первом же намеке на проблемы. Когда текущие счета Южной Кореи в 1996– 1997 гг. начали истощаться, денежные средства, испытав непреодолимое давление, были отозваны как краткосрочный капитал. Это привело к экономическому кризису 1997 г.

Проблема России и других посткоммунистических стран была несколько иной. Конечно, приватизация государственных предприятий является подходящей целью экономических реформ, однако требует и существенных полномочий государственных институтов для своего осуществления. Приватизация неизбежно влечет за собой огромные информационные сдвиги, и роль правительства заключается в их устранении. Активы и права собственности должны быть надлежащим образом идентифицированы, оценены и переводиться открыто; права новых немногочисленных акционеров должны быть защищены от возможности изъятия активов, их рассасывания и прочих злоупотреблений. Таким образом, в то время как приватизация приводит к ослаблению государственных функций, она требует функционирующих рынков и высокого уровня государственных полномочий, чтобы обеспечить их работу. Ничего подобного в России не было, и в результате многие приватизированные активы не дошли до тех бизнесменов, кто смог бы сделать их продуктивными. Расхищение общественных ресурсов так называемыми олигархами привело к частичной нелегитимности посткоммунистического российского государства.

Эту новая установка на приоритет силы над сферой влияния приведена в комментарии, сделанном в 2001 г. Милтоном Фридменом, главой экономистов ортодоксального свободного рынка. Он заметил, что десять лет назад указал бы для стран, осуществляющих переход от социализма, три слова: «приватизация, приватизация, приватизация». «Но я ошибался, – продолжает он. – Оказалось, что соблюдение законности может быть важнее приватизации» (интервью с Милтоном Фридменом, Гвартни и Лоусоном, 2002).

Что, с точки зрения экономической эффективности, более важно: уменьшение сферы влияния государства или увеличение силы государства? Иными словами, если страна вынуждена выбирать между путями III и IV на рис. 7, какой из них приведет к большему росту? Конечно, это важно обобщить, так как экономическая выполнимость будет зависеть от обсуждаемых специфических возможностей государственных институтов и государственных функций, так же как от множества других факторов. Очевидно, тем не менее, что в широком смысле сила государственных институтов более важна, чем сфера влияния государственных функций. В итоге мы имеем рекорд роста в Западной Европе, где сфера влияния государственных функций значительно больше, чем в Соединенных Штатах, но сильны и государственные учреждения. Я обосновал в другой статье (Fukuyama и Marwah 2000), что причины великолепного развития Восточной Азии по сравнению с Латинской Америкой на протяжении последних сорока лет, вероятно, в большей степени связаны с превосходными государственными институтами в этом регионе, чем с различием в сферах влияния государства. Эффективные экономики Восточной Азии потрясающе сильно отличаются в смысле сфер влияния государства и имеют разброс от минимализма Гонконга до крайнего интервенционизма Южной Кореи, где средний уровень внутренней защищенности в период ее интенсивного роста был так же высок, как в Аргентине (Amsden 1989). Все эти страны тем не менее достигли экстраординарных темпов роста ВВП на душу населения. Противоположность им составляет Латинская Америка с худшими, чем в Азии, сферами влияния, фактически в каждом аспекте.

Рис. 8. Соотношение собираемости налогов и валового национального продукта (ВВП) на душу населения.

Следующим основанием для вывода, что при определении темпов долговременного экономического роста сила государства важнее сферы влияния, служит несомненная строго положительная корреляция между ВВП на душу населения и процентом ВВП, изъятым правительствами (рис. 8), в самых разных странах. Это значит, что более богатые государства имеют тенденцию получать основную часть национального благосостояния через государственный сектор (World Bank 2002). Скорость получения налогов, конечно, служит мерилом сферы действия государства, особенно для стран с более высоким уровнем доли ВВП на душу населения, но она служит и мерилом административной мощи (и все чаще и чаще используется международными финансовыми институтами в качестве одного из базовых показателей). Это значит, что некоторым странам, возможно, хотелось бы получать от сбора налогов более высокую долю ВВП, но они не способны добиться этого из‑за того, что не в состоянии контролировать желание платить налоги и проводить в жизнь налоговое законодательство. Такая строгая положительная корреляция между собираемостью налогов и уровнем развития государства позволяет предположить, что излишне широкая сфера его влияния требует длительного уравновешивания за счет положительного воздействия большей административной мощи. [Некоторые формы налогообложения, такие как дифференциальные пошлины и другие налоги международной торговли (World Bank 2002), однозначно отрицательно сказываются на росте. – Примеч. автора.]