Сущность конституционализма выражается в общественном согласии по вопросам государственного и общественного строительства, которое выступает необходимым условием его прочности. 12 page

§ 5. Конституционно-правовой статус автономной области

и автономных округов

В составе Российской Федерации в качестве ее субъектов находятся: Еврейская автономная область; Ханты-Мансийский, Чукотский, Эвенкийский, Ямало-Ненецкий автономные округа.

Автономный округ - национально-территориальное государственное образование, отличающееся особым национальным составом и бытом населения. Он является формой национальной государственности малых народностей и этнографических групп Крайнего Севера, Сибири и Дальнего Востока.

В действующей Конституции РФ указывается (ст. 66), что отношения автономных округов, находящихся в составе края или области, могут регулироваться федеральным законом или договором между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области.

Автономные округа обладают огромной территорией при небольшой численности населения. В каждом автономном округе проживает, как правило, несколько народностей.

Конституционно-правовой статус автономной области и автономного округа определяется Конституцией РФ, Федеративным договором от 31 марта 1992 г., включающим Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации, другими федеральными актами.

Согласно Конституции РФ (ст. 66) по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе. Кроме того, отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области.

Автономная область и автономные округа обладают элементами учредительной власти. Это проявляется в их праве принимать свои уставы, законы и иные нормативные правовые акты. Устав закрепляет за автономной областью или автономным округом право решать все вопросы их компетенции, иметь символику, издавать нормативные правовые акты. Автономная область, а также каждый автономный округ имеют свой административный центр.

Являясь субъектами РФ, автономная область и автономные округа располагают своей территорией, которая не может быть изменена без их согласия. Границы между ними и другими субъектами РФ могут быть изменены с их согласия.

Статус автономной области и автономного округа может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и автономной области или автономного округа в соответствии с федеральным конституционным законом.

Автономная область, автономные округа образуют органы представительной, исполнительной и судебной власти, которые функционируют на основе Конституции РФ, Федеративного договора, уставов автономной области и автономных округов.

Действующая Конституция РФ обеспечивает непосредственное участие представителей автономии в решении вопросов, отнесенных к компетенции Российской Федерации. Для этого от автономий избираются представители в Совет Федерации и депутаты в Государственную Думу.

Автономная область и автономные округа - самостоятельные участники международных и внешнеэкономических связей, соглашений с краями, областями, республиками в составе Российской Федерации, автономной областью, автономными округами в соответствии с Конституцией РФ и законами Российской Федерации. Координация международных и внешнеэкономических связей автономной области и автономных округов осуществляется федеральными органами государственной власти Российской Федерации.

Взаимоотношения между автономными округами, находящимися в составе краев или областей, определяются уставами этих краев, областей и уставами соответствующих автономных округов.

Конституция РФ и уставы автономной области и автономных округов определяют предметы ведения автономной области и автономных округов. Часть из них составляют предметы совместного ведения Федерации и автономий в ее составе, часть относится к ведению самих автономий.

В области государственного строительства в совместном ведении Российской Федерации и автономий в ее составе находятся обеспечение соответствия уставов, законов и иных нормативных правовых актов автономной области и автономных округов Конституции РФ и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности, режима пограничных зон.

К совместному ведению Российской Федерации и автономий в ее составе отнесен значительный круг вопросов законодательного регулирования. Это административное, административно-территориальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, лесное законодательство, законодательство об охране окружающей среды.

Вопросами совместного ведения Российской Федерации и автономной области в ее составе в этой сфере являются также кадры судебных и правоохранительных органов, адвокатуры и нотариата, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

В области экономического и социально-культурного строительства к совместному ведению относятся вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами и другими природными ресурсами, разграничения государственной собственности; охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; установления общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.

Российская Федерация и автономии в ее составе совместно ведают общими вопросами воспитания, образования, науки, культуры и спорта, охраны памятников истории и культуры, здравоохранения; защиты семьи, материнства и детства; социальной защиты, включая социальное обеспечение.

Согласно Конституции РФ (ст. 76) по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

Все полномочия государственной власти, не отнесенные к ведению федеральных органов государственной власти и к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти автономий, осуществляются органами государственной власти автономной области, автономных округов самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ. Они составляют исключительные полномочия органов государственной власти автономий.

§ 6. Правовое регулирование административно-территориального

устройства субъектов Российской Федерации

Административно-территориальное устройство государства - это разделение его территории на определенные части, в соответствии с которыми строится система региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такие части принято называть административно-территориальными единицами.

Административно-территориальное устройство субъектов РФ базируется на ряде принципов. Важнейшим из них является экономический принцип, требующий при образовании административно-территориальных единиц учета особенностей хозяйственного профиля, направления развития хозяйства, количества населения, состояния путей сообщения.

В условиях многонационального государства важную роль играет национальный принцип административно-территориального устройства. Он предполагает всесторонний учет национального состава населения и его особенностей при создании и изменении административно-территориальных единиц.

Успешное решение региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления стоящих перед ними задач во многом зависит от их близости к населению, позволяющей им лучше удовлетворять повседневные нужды и запросы населения. Поэтому максимальное приближение как государственного аппарата, так и местного самоуправления к населению также становится важным принципом административно-территориального устройства субъектов РФ.

Действующая Конституция РФ не регулирует вопросы административно-территориального устройства. Эти вопросы - область деятельности главным образом субъектов РФ, каждый из которых решает их самостоятельно применительно к своим специфическим условиям. Эти решения находят отражение в конституциях республик в составе Российской Федерации, а также в уставах других субъектов РФ.

Конституции и уставы субъектов РФ различают базовые и первичные административно-территориальные единицы субъектов РФ. К первым из них относятся районы и города республиканского, областного (краевого) подчинения. Вторые включают в себя города районного подчинения, районы в городах, поселки, сельские поселения.

Район - это административно-территориальная единица, составляющая часть республики, края, области, автономного округа. В экономическом отношении каждый район представляет собой сложный многоотраслевой организм, включающий сельскохозяйственные предприятия по переработке сельскохозяйственного сырья, коммунально-бытовые предприятия и торгово-закупочные организации.

Исключительно важную роль в политической, хозяйственной и культурной жизни страны играют города. По подчиненности, зависящей от значения города, численности его населения, его промышленного и культурного уровня, они подразделяются на следующие основные виды: города республиканского значения; города краевого, областного, окружного значения; города районного значения.

Обеспечение нормального функционирования наиболее крупных городов обусловило необходимость деления их на менее крупные административно-территориальные единицы - городские районы. Городские районы являются частью этих городов и представляют собой низовую административно-территориальную единицу. К городским поселениям, которые являются одними из видов административно-территориальных единиц, относятся также поселки. Они отличаются от городов меньшими размерами территории и численностью населения. Поселки делятся на три категории: рабочие, курортные и дачные.

К категории рабочих поселков относятся населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы и другие экономически важные объекты. Курортными поселками являются населенные пункты, расположенные в местностях, имеющих лечебное значение. К дачным поселкам относятся населенные пункты, основное назначение которых заключается в обслуживании городов в качестве места летнего отдыха.

На территории некоторых субъектов Федерации для компактно проживающих численно небольших групп национальностей создаются национальные районы.

В Российской Федерации есть также закрытые административно-территориальные образования. Закрытым административно-территориальным образованием признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов. Закрытое административно-территориальное образование является административно-территориальной единицей. Его территория и границы определяются исходя из особого режима безопасности функционирования объектов, а также с учетом потребностей развития населенных пунктов.

§ 7. Соответствие конституций и уставов субъектов Федерации

Конституции Российской Федерации

и федеральному законодательству

Принятие и вступление в действие Конституции РФ 1993 г. поставили в повестку дня вопрос о соответствии конституций республик в составе Российской Федерации Конституции РФ. И это понятно, ибо без устранения противоречий между ними становится весьма затруднительным гармоничное и результативное взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти республик, что неизбежно ведет к параличу власти, политической и экономической дезинтеграции единого федеративного государства. Рассмотрим указанные проблемы подробнее.

1. Несоответствие положений конституций республик Конституции РФ по вопросу о статусе республик.

В отличие от Конституции РФ в Конституциях Республики Саха (Якутия), Республики Татарстан, Республики Тыва, Республики Башкортостан, Республики Коми, Республики Бурятия закреплялся суверенный характер этих республик. В ряде конституций республик их членство в Российской Федерации определялось весьма своеобразно. Так, в Конституции Республики Башкортостан, в отличие от Конституции РФ, провозглашалось, что отношения Республики Башкортостан с Российской Федерацией являются договорными (ст. 70). При такой постановке вопроса парализовалось содержание п. 1 ст. 4 Конституции РФ, согласно которому "суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию" без каких-либо условий и договоров.

2. Несоответствие конституций республик Конституции РФ в сфере гражданства и государственных языков.

Нельзя не отметить то обстоятельство, что в ряде конституций республик игнорировался п. "в" ст. 71 Конституции РФ, согласно которому в ведении Российской Федерации находится гражданство Российской Федерации. Забвение указанного пункта выражалось прежде всего в том, что в конституциях республик допускался прием в гражданство республик без предварительного решения вопроса о гражданстве Российской Федерации. В частности, это предусматривалось в ст. 19 Конституции Республики Татарстан, в ст. 12 Конституции Республики Саха (Якутия) и др.

3. Вопрос о юридической силе Конституции РФ и федеральных законов в республиканских конституциях.

В некоторых конституциях республик этот вопрос был урегулирован без учета федеративной природы Российского государства. Так, в Конституции Республики Ингушетия (ч. 2 ст. 7) провозглашалось, что "законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти и управления Российской Федерации правомерны на территории Республики Ингушетия, если они не противоречат суверенным правам Республики Ингушетия". Здесь явно игнорировался приоритет федерального законодательства перед республиканским. В конституциях ряда республик содержались положения, явно противоречащие Конституции РФ. Так, например, в Конституции Республики Саха (Якутия) было записано, что только законы Российской Федерации, принятые в соответствии с полномочиями, добровольно переданными в ведение Российской Федерации, имеют высшую юридическую силу на территории республики (ст. 8).

4. Несоответствие конституций республик Конституции РФ в вопросах разграничения предметов ведения Российской Федерации и республик.

Как известно, в ст. 71 Конституции РФ четко определен круг вопросов, которые находятся в ведении Российской Федерации. Однако вопреки этому в ряде конституций республик (Бурятия, Татарстан, Башкортостан, Саха, Тыва) были сформулированы положения о делегировании (передаче) ими полномочий в ведение Российской Федерации.

В Конституциях республик Татарстан (п. 3 ст. 80), Саха (Якутия) (ст. 69), Башкортостан (п. 3 ст. 88), Ингушетия определение и осуществление внешней и внутренней политики почему-то объявлялось исключительной компетенцией этих республик. Между тем "установление основ федеральной политики в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития" (п. "е" ст. 71 Конституции РФ) и "осуществление внешней политики" (п. "к" той же статьи) находятся в ведении Российской Федерации. Не согласовывались с содержанием Конституции РФ положения конституций ряда республик, касающиеся введения военного положения. Так, согласно п. 11 ст. 63 Конституции Республики Тыва Верховный Хурал по представлению Президента Республики Тыва "принимал решения по вопросам войны и мира".

Ряд конституций республик вступали в противоречие с Конституцией РФ по вопросу предоставления политического убежища.

5. Несоответствие конституций республик Конституции РФ в вопросах организации судебной власти и прокуратуры.

В конституциях ряда республик закреплялись нормы, регламентировавшие порядок формирования органов прокуратуры, не согласующийся с Конституцией РФ. Так, в Конституциях республик Татарстан (п. 19 ст. 89), Башкортостан (п. 19 ст. 88), Тыва (п. 22 ст. 69) устанавливалось, что прокуроров республики назначают их законодательные органы власти. Между тем согласно п. 3 ст. 129 Конституции РФ "прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с ее субъектами". С Ингушетией было заключено особое соглашение в феврале 1999 г.

6. Несоответствие конституций республик Конституции РФ в сфере закрепления прав человека и гражданина.

Российская Федерация, как субъект международного права, в Конституции провозгласила, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Это касается и норм, регулирующих права и свободы человека и гражданина.

В противоречии с федеративной природой Российского государства его субъект - Республика Татарстан в своей Конституции провозглашала, что ее нормы, касающиеся прав и свобод человека и гражданина, являются частью международного права.

Проигнорирован конституциями республик (за исключением Конституции Республики Башкортостан) институт Уполномоченного по правам человека. А ведь его правовая значимость для республик не вызывает сомнения.

Принятыми мерами в 2002 - 2004 гг. конституции республик в составе Российской Федерации, а также уставы областей, краев, автономных округов - субъектов РФ были приведены в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством.

§ 8. Конституционно-правовые основы организации

представительной (законодательной) и исполнительной власти

в субъектах Российской Федерации

Представительными и законодательными органами республик в составе Российской Федерации являются их парламенты, пришедшие на смену верховным советам этих республик. Именуемые в разных республиках по-разному, все они являются представительными органами республик. Вместе с тем все они считаются законодательными органами соответствующих республик, обладающими полной и ничем не ограниченной в рамках своих полномочий компетенцией в сфере законодательства, означающей, что ни один закон республик в составе Российской Федерации не может быть издан, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом.

Будучи главным образом законодательными органами, парламенты республик в составе Российской Федерации осуществляют также определенные контрольные функции по отношению к исполнительной власти этих республик посредством утверждаемого ими бюджета, использования права отказывать в доверии правительству республики и т.д.

Парламенты республик в составе Российской Федерации избираются на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на четыре года или на пять лет. Их численный состав колеблется от 27 до 250 депутатов.

Компетенция парламентов республик в составе Российской Федерации складывается из следующих основных групп полномочий:

- в области конституционного строительства парламенты республик в составе Российской Федерации принимают конституции и вносят в них изменения и дополнения; принимают законы, кодексы и вносят в них изменения и дополнения, а также избирают руководителей республик по представлению Президента РФ;

- в области экономического и социально-культурного строительства парламенты республик в составе Российской Федерации определяют внутреннюю политику республик; утверждают перспективные государственные планы; обсуждают и принимают государственные бюджеты;

- в области внешних сношений парламенты республик в составе Российской Федерации определяют международные связи этих республик; ратифицируют и денонсируют международные договоры.

Порядок деятельности парламентов республик в составе Российской Федерации определяется конституциями этих республик, а также законами республик об их парламентах.

В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах Российской Федерации избираются думы, собрания и тому подобные законодательные органы этих субъектов Федерации (например, Московская городская Дума, Законодательное Собрание Тверской области, Псковское областное Собрание депутатов и т.д.). Они избираются на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на два года. Их численный состав не может превышать 50 депутатов.

Представительные органы власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов обладают значительными полномочиями. В сфере конституционного строительства они принимают уставы и другие законодательные акты, вносят в них изменения и дополнения, осуществляют контроль за исполнением законодательства, решают вопросы изменения границ своей территории в соответствии с федеральным законодательством, а также избирают глав администраций по представлению Президента РФ.

В сфере экономического и социального развития представительные (законодательные) органы регионов утверждают бюджет, принимают решения о введении или отмене налогов, сборов, пошлин и иных видов платежей, установлении льгот и преимуществ по платежам в бюджет и т.д.

В области внешних сношений представительные (законодательные) органы государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов осуществляют международные связи этих субъектов РФ, ратифицируют и денонсируют международные договоры и соглашения, но в порядке их координации федеральными органами Российской Федерации.

В систему органов исполнительной власти республик в составе Российской Федерации входят их правительства, министерства, государственные комитеты и другие ведомства. В ряде республик эту систему возглавляет руководитель (глава) республики, в других - правительство или его глава.

Правовой статус руководителя республики в составе Российской Федерации определяется конституциями республик в составе Российской Федерации, а также законами о руководителях этих республик. Согласно этому законодательству в большинстве республик руководитель избирается гражданами республики на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на четыре-пять лет.

В большинстве республик руководитель является главой республики, высшим должностным лицом и главой исполнительной власти. В этом качестве он выступает гарантом государственного суверенитета и территориальной целостности республики, соблюдения ее конституции и законов; представляет республику в ее отношениях с Российской Федерацией, входящими в состав СНГ государствами, а также в международных отношениях; обладает правом законодательной инициативы в парламенте республики.

Важную роль в системе исполнительной власти республик в составе Российской Федерации играют правительства этих республик, являющиеся исполнительными и распорядительными органами государственной власти.

В пределах своих полномочий правительства республик решают вопросы государственного управления, осуществляют управление экономическими процессами, принимают меры по укреплению денежной и кредитной системы, обеспечению гарантий законодательно установленного минимального уровня оплаты труда и социального обеспечения. Правительство может осуществлять и другие полномочия, предусмотренные конституцией и законами республики.

В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах Российской Федерации органами исполнительной власти являются администрации краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов. Глава администрации избирается представительными (законодательными) органами государственной власти субъектов РФ по представлению Президента РФ. В настоящее время в связи с предстоящими в сентябре-октябре 2013 г. выборами депутатов региональных парламентов и глав регионов предусмотрен ряд дополнительных новшеств, в том числе прямые выборы глав регионов, с участием всех жителей, имеющих право голоса.

Руководство деятельностью администрации региона и ее главы устанавливается с учетом исторических, национальных и других условий и традиций соответствующим представительным органом субъекта Российской Федерации.

Согласно законам субъектов РФ о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа глава администрации является высшим должностным лицом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и руководит органами исполнительной власти.

Глава администрации обладает следующими основными полномочиями: представляет интересы края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа в Правительстве РФ, федеральных органах исполнительной власти, в отношениях с другими субъектами РФ, а также в соответствии с законодательством Российской Федерации может вступать в отношения с соответствующими органами и должностными лицами зарубежных государств и подписывать необходимые документы.

Глава администрации разрабатывает и представляет бюджет края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и обеспечивает его исполнение, формирует состав администрации.

Помимо администрации, в систему органов исполнительной власти входят отраслевые и территориальные органы управления и иные органы, создаваемые главой администрации, который самостоятельно определяет компетенцию и утверждает положение об этих органах.

§ 9. Государственные символы Российской Федерации

Составной частью конституционно-правового статуса Российской Федерации (совокупность прав и обязанностей Российской Федерации как федеративного государства) являются: ее столица, Государственный флаг, Государственный герб и Государственный гимн. Они представляют собой государственные символы нашей страны, в которых в своеобразной форме выражается государственный суверенитет Российской Федерации.

Описание и порядок официального использования Государственного флага, герба и гимна РФ, согласно Конституции РФ (ст. 70), устанавливаются Федеральным конституционным законом от 25 декабря 2000 г. N 1-ФКЗ "О Государственном флаге Российской Федерации" <1>. Государственный флаг РФ представляет собой прямоугольное полотнище из трех равновеликих горизонтальных полос: верхней - белого, средней - синего и нижней - красного цвета. Отношение ширины флага к его длине 2:3.

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 52 (ч. 1). Ст. 5020.

Государственный флаг РФ:

- постоянно поднят на зданиях Администрации Президента РФ; Совета Федерации Федерального Собрания РФ; Государственной Думы Федерального Собрания РФ; Правительства РФ; Конституционного Суда РФ; Верховного Суда РФ; Высшего Арбитражного Суда РФ; Генеральной прокуратуры РФ; Центрального банка РФ; Счетной палаты РФ; резиденции Уполномоченного по правам человека в РФ; Центральной избирательной комиссии РФ;

- поднимается (один или вместе с соответствующими флагами) на зданиях федеральных органов исполнительной власти; резиденциях полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах; зданиях органов государственной власти субъектов РФ; зданиях дипломатических представительств, консульских учреждений, резиденций глав дипломатических представительств и консульских учреждений, когда это связано с исполнением указанными лицами служебных обязанностей; зданиях иных официальных представительств Российской Федерации за пределами Российской Федерации, в том числе официальных представительств Российской Федерации при международных организациях, - в соответствии с нормами международного права, правилами дипломатического протокола и традициями страны пребывания; судах, внесенных в один из реестров судов Российской Федерации, - в качестве кормового флага; буксирных судах, ведущих другие суда или плоты, - на носовом флагштоке или гафеле (судно, плавающее под государственным или национальным флагом иностранного государства, должно при плавании во внутренних водах Российской Федерации либо во время стоянки в порту Российской Федерации в дополнение к своему флагу поднимать и нести в соответствии с международными морскими обычаями также Государственный флаг РФ); судах, зарегистрированных в реестре судов иностранного государства и предоставленных в пользование и во владение российскому фрахтователю по договору фрахтования судна без экипажа (бербоут-чартеру), которым в соответствии с Кодексом торгового мореплавания РФ временно предоставлено право плавания под Государственным флагом РФ; военных кораблях и судах - в соответствии с Корабельным уставом ВМФ России; вспомогательных судах Военно-Морского Флота РФ, используемых как российские суда загранплавания для выполнения работ за пределами Российской Федерации, - в качестве кормового флага;

- вывешивается на зданиях (либо поднимается на мачтах, флагштоках) органов местного самоуправления, общественных объединений, предприятий, учреждений и организаций независимо от форм собственности, жилых домах в дни государственных праздников Российской Федерации;