Розмір державного боргу і економічна (валютно-фінансова) безпека держави

Тема 6

Підвищення ефективності використання державних запозичень

1. Розмір державного боргу і економічна (валютно-фінансова) безпека держави

2. Формування оптимальної стратегії управління державними запозиченнями

3. Спрямування державного кредиту на забезпечення розвитку національної економіки

4. Контроль за станом реалізації кредитних ресурсів

Розмір державного боргу і економічна (валютно-фінансова) безпека держави

Поняття “ економічна безпека ” є досить широким. Воно охоплює та розкриває широке коло питань, пов’язаних зі сталим розвитком економічної, фінансово-кредитної, бюджетної та інших систем.

Економічна (валютно-фінансова) безпека визначається більш вузько – це незалежність держави від інших держав та міжнародних фінансово-кредитних організацій щодо забезпечення народного господарства необхідними валютно-фінансовими ресурсами і недопущення надмірного розширення тіньового сектора економіки, відпливу національного капіталу, а також значних фінансових диспропорцій, що загрожують нестабільністю валютно-фінансовій сфері, підривом інвестиційного клімату [43, с.414].

Разом з тим, валютно-фінансова безпека держави пов’язана, зокрема, з можливістю вільно використовувати іноземні активи країни, брати участь у міжнародному співробітництві та фінансувати внутрішні програми соціально-економічного розвитку за рахунок коштів світового ринку позикових капіталів. Неефективне функціонування системи управління державним боргом призводить до неможливості виконання державою взятих на себе зобов’язань, створює загрозу економічній безпеці держави.

Суть і рівень економічної (валютно-фінансової) безпеки виявляються і за допомогою конкретних показників, критеріїв і граничних рівнів. Загальноприйняті у світовій практиці величини загальної заборгованості, які є індикаторами за умови стабільного розвитку держави й реальних перспектив її росту, наведено в табл. 1.

Незважаючи на активне позичкове фінансування української економіки, загалом рівень її боргового навантаження залишається порівняно невисоким. Так, якщо, співвідношення державного боргу та ВВП склало у 2003 році для України лише 29%, аналогічний показник для США становив 63%, країн єврозони – 70,7%, в тому числі Греції, Бельгії, Італії – понад 100%, Японії – 155%. [84]. Водночас обтяжливість цього навантаження для бюджету в Україні є значно більш високою через більш високу вартість позичкових ресурсів.

Управління державним боргом, з погляду безпеки економічного розвитку країни, може складатися з дій і засобів безпосереднього та опосередкованого впливу на боргову ситуацію в державі.

Безпосередній вплив – це дії, пов’язані із залученням, використанням кредитних ресурсів та обслуговуванням державного боргу, а також кредитна та облікова політика центрального банку.

Опосередкований вплив охоплює заходи, пов’язані зі стабілізацією соціально-економічного стану в державі та створенням умов для економічного зростання, зокрема за допомогою бюджетного, податкового та фінансового механізмів.

На сьогодні, за умов економічного зростання, політика здійснення державних запозичень повинна бути націлена на те, щоб запобігти збільшенню обсягу державного боргу в абсолютному значенні. В цих умовах фінансування дефіциту бюджету повинно здійснюватися за рахунок не боргових джерел, особливо зовнішніх. Економічна стратегія держави повинна бути спрямована на безпосереднє наповнення бюджету завдяки послідовній політиці оптимізації податкового навантаження та детінізації економіки.

Розробка системи національної безпеки включає декілька основних напрямків – політичний, військовий, економічний, ідеологічний тощо. На жаль, ще не стала пануючою як в законодавчих сферах, так і в суспільстві думка, що рівень державного боргу, бюджетного дефіциту слід включити в сукупність оцінок національної безпеки.

Значною мірою це зумовлено тим, що при визначенні бюджетного дефіциту, який призводить до утворення державного боргу, його розглядають лише як економічну категорію. Однак він має вплив на всі аспекти життя суспільства, і не тільки на економіку, а й на політику. В західних країнах державний бюджет не лише забезпечує акумулювання коштів необхідних для фінансування державної машини, використовується не тільки для часткового перерозподілу доходів з метою підтримання сприятливого соціального клімату в державі, але й не в меншій мірі для різноманітних форм впливу на економічні, соціальні, національні, регіональні процеси для здійснення верховною владою відповідної національної стратегії розвитку, спрямованої на зміцнення національної безпеки. В Україні остання функція державного бюджету не лише практично не використовується, але й не розробляється теоретично.

В умовах нездатності країни виконувати зобов’язання по виплаті зовнішнього боргу і процентів по ньому, виникає загроза її економічної самостійності. Надмірно високий тягар зовнішнього боргу, несвоєчасне здійснення платежів по ньому складають значні перепони в функціонуванні національної економіки, підривають можливість проведення незалежної економічної політики і, відповідно, є фактором, який може впливати на економічну безпеку країни. В теорії подібне явище одержало назву – “лещата залежності”. На практиці це означає фактичне банкрутство країни: їй починають диктувати умови не лише по погашенню заборгованості, але і по проведенню економічної політики в цілому. Отже, здатність ефективно управляти зовнішнім боргом напряму пов’язана з системою економічної безпеки країни.

Зовнішній борг є складовою частиною економічної системи, він виявляє прямий і побічний вплив на її елементи, зокрема на державний бюджет, грошово-кредитну і валютну системи, рівень інфляції, внутрішні і зовнішні заощадження, іноземні інвестиції і ін. Таким чином, зовнішній борг впливає на економіку країни в цілому, а можливості його ефективного використання багато в чому визначаються загальним рівнем розвитку економіки і торкаються практично всіх елементів економічної системи.

Економічна небезпека означає поступову втрату народом власності на своє національне багатство, а державою – здатності проводити незалежну політику в інтересах усього населення, а також поступове перетворення країни на сировинний додаток.

Бюджетна політика держави, спрямована на забезпечення економічної безпеки, має наступні основні виміри:

- встановлення частини валового внутрішнього продукту, яка перерозподіляється через державний бюджет;

- співвідношення між основними статтями витрат державного бюджету;

- співвідношення між доходами і витратами держави.

Проблема зростання державного боргу безпосередньо пов’язана із проблемою визначення дефіциту бюджету. Рівень бюджетного дефіциту обернено пропорційний рівню бюджетної безпеки.

Надзвичайно важливою загрозою економічному суверенітетові України у зовнішньоекономічній сфері є катастрофічно швидке зростання зовнішнього боргу. Останній зростає в процесі отримання кредитів.

Розглядаючи проблему зовнішнього боргу, передусім слід зазначити два аспекти його взаємозв’язку з системою економічної безпеки держави. По-перше, з точки зору позитивного впливу міжнародної фінансової допомоги (за відсутності власних коштів) на задоволення нагальних потреб України, а відтак – відносного покращання стану її фінансової безпеки. Виходячи з того, що обсяги зовнішньої фінансової допомоги закладено у бюджет, її неотримання, або несвоєчасне отримання чи отримання в менших розмірах означатиме загрозу бюджетній (а відтак і фінансовій в цілому) безпеці України, загальмує виконання цілого ряду програм, призведе до погіршення платіжного балансу. Це в свою чергу може поставити під сумнів успішність проектів випуску українських єврооблігацій позначитися на процесі іноземного інвестування в нашу країну тощо. По-друге, з точки зору досягнення надмірних по відношенню до узагальнюючих об’ємних економічних показників розмірів зовнішнього боргу та коштів на його обслуговування, а відтак – погіршення стану економічної безпеки держави. Тобто виникає потреба у пошуку таких умов, коли б поточні потреби держави задовольнялись без шкоди для її подальшого поступального соціально-економічного розвитку. Контроль за дотриманням такого співвідношення можливий за умови впровадження відповідних індикаторів цього аспекту фінансової безпеки держави. Максимально можливе досягнення інтересів України як позичальника з обов’язковим урахуванням інтересів позикодавців на взаємовигідних умовах – центральна проблема при отриманні іноземних кредитів. Тому необхідно здійснювати пошук і знаходження відповідних альтернативних позикодавців і відстоювання державотворчих інтересів України.

Особливе значення при залученні зарубіжних коштів має не лише комерційна сторона отримання доходу для повернення кредиту, а й політична сторона – недопущення утиснення національного суверенітету й загрози економічній безпеці країни. Обидві ці сторони діалектично взаємопов’язані. У світовій практиці відомі приклади збільшення зовнішнього боргу як розвинутих країн, так і країн, що розвиваються. Досвід цих країн показує, що зростання зовнішнього боргу по різному впливає на їх економічну безпеку залежно від рейтингу країни за макроекономічними показниками.

Загрозу економічній безпеці становлять, насамперед, рекомендації та пропозиції щодо, по-перше, недоцільності державного регулювання макроекономічних процесів навіть за допомогою ринкових підойм – ціноутворення, капіталоутворення, валютного режиму, кредитно-інвестиційної політики, зовнішньоекономічної діяльності та соціальних пріоритетів; по-друге, форсованих темпів роздержавлення та приватизації, незважаючи на відсутність відповідних умов; по-третє, жорстко ортодоксальної монетарної політики яка послужила вагомою причиною руйнування макроекономічних пропорцій процесу відтворення, отже – і поглиблення економічної кризи.

Ці процеси мають негативні наслідки, і зокрема той факт, що, втілюючи подібні пропозиції з метою одержання кредитів (адже тільки за таких умов МВФ надасть їх), ми зазнаємо економічних збитків у національній економіці, які набагато перевищують суму цих кредитів.

Адже названі рекомендації МВФ спрямовані не стільки на впровадження ринкових підойм саморегулювання економіки, скільки на приховане руйнування економічної могутності раніше сильної європейської держави. Зокрема, лібералізація зовнішньоекономічної діяльності сприяє проникненню на внутрішній ринок, як правило, неякісних, але дешевих товарів, що поступово знищує національне виробництво, перетворюючи Україну на периферію світового господарства.

Головні наслідки отриманих кредитів МВФ випливають не з умов їх погашення, які є в кінцевому підсумку прямим відрахуванням з багатства країни, а в політико-економічній їх зумовленості.

Починаючи з кінця 1994 року (коли для отримання кредитів в МВФ для цієї організації був розроблений перший меморандум) уряд України спільно з НБУ, який потім постійно щорічно поновлювався все більше очевидним став факт, що МВФ має сильні важелі впливу не тільки на економічний, а й особливо на політичний стан в Україні, на внутрішньополітичний розклад в ній сил. МВФ суттєво впливав на внутрішню і зовнішню політику країни: скорочення Верховною Радою за вимогами МВФ та поданням уряду бюджетних дефіцитів, обмеження кредитної емісії НБУ, лібералізація грошових і товарних ринків, зняття обмежень на експорт, фіскальна реформа, прискорення приватизації без відповідних проробок її результатів в кожному конкретному випадку тощо. Кожний меморандум визначає цілі економічної політики та шляхи її досягнення. Залежність від МВФ (як і інших МФО) виявляється кожного разу, коли уряд вирішує відступити від оговорених в меморандумах параметрів економічної політики. Відповідь наступає негайно: ніякого спеціального політичного тиску, але й ніякого кредитування.

Всякі намагання владних структур країни проводити корекції жорсткої монетарної політики відповідно вимогам МВФ, наштовхуються на перепони МВФ. Вона зациклена на фінансовій стабілізації на базі монетаристських методів без необхідної виробничої на основі структурної трансформації, що вже само по собі унеможливлює й першу. Фінансова стабілізація звелась до грошової без виробничої. Звідси хиткість навіть такої стабілізації, коли немає необхідного виробничого підґрунтя, яке тільки й може надати імпульс інвестиціям та виходу з кризи.

Центральним питанням меморандумів є масова приватизація, яка стала найболючішим питанням та з якої випливають усі інші багаточисельні вимоги МВФ по скороченню державних витрат на соціальний захист тощо. Протистояння в суспільстві України не з приводу приватизації, її потреби, а з приводу її форм, методів, масштабів тощо. Приватизація без відповідних її проробок та контролю, а головне – належної оцінки майна, що приватизується, веде до розкрадання державної власності.

Нарешті, співробітництво з МВФ (як і іншими МФО) не привело до очікуваного урядом виходу національної економіки з кризи. Головним чином це сталося тому, що угоди так і не змогли створити умови для розвитку ринкових перетворень та структурної трансформації економіки в цілому.

Розгляд проблеми, викликаної загрозою зовнішнього боргу економічній безпеці країни потребує аналізу альтернативних наслідків залучення іноземних кредитів в Україну, бо можливі наслідки цього процесу випливають із конкретних умов як отримання, так і особливо використання зарубіжних коштів.

Якісна характеристика боргу випливає з його кількісної характеристики та певних меж. Перевищення меж веде до створення і поглиблення кризових явищ в країні. В міжнародній практиці для оцінки стану державного боргу використовуються різноманітні показники.

Світовий банк, наприклад, вважає критичним рівень державного зовнішнього боргу, який відповідає 50% ВВП. Рада національної безпеки Російської Федерації вважає максимально допустимим показник потреби держави в обслуговуванні і погашенні внутрішнього боргу по податковим надходженням зведеного бюджету на рівні 25% [72].

Взагалі ж, як вважають фахівці, економічно безпечним для держави є обсяг іноземних кредитів, що не перевищує 70% обсягу її річного експорту. Поки що Україна вкладається в ці межі. За іншими оцінками, межею небезпеки вважається перевищення суми боргу порівняно з експортом у 2 рази, підвищеної небезпеки – в 3 рази.

Для визначення меж зовнішнього державного боргу існують такі основні показники: по-перше, відношення зовнішнього державного боргу до ВВП та експорту країни; по-друге, відношення обслуговування зовнішнього державного боргу до експорту країни. Щодо відношення заборгованості до ВВП та експорту країни, то виділяються 3 групи країн-боржників:

- з низьким рівнем заборгованості, коли обидва показники менші 60%;

- з помірною заборгованістю, коли ці показники нижчі 80% і 220% відповідно, але вищі 60%;

- з надмірною заборгованістю, коли зазначені показники перевищують 80% та 220% відповідно [72].

У світовій практиці безпечним вважається такий рівень зовнішнього боргу, коли сума його обслуговування не перевищує 25 процентів загальних валютних надходжень країни або 20 процентів вартості експорту товарів. Межею небезпеки при оцінці ситуації з погашенням боргу і сплатою процентів вважається відношення процентних платежів до експорту 15-20 процентів, межею підвищеної небезпеки – 25-30 процентів, критичною межею – коли зовнішні борги перевищують 40 процентів ВВП.

Україна не має на сьогодні своїх узаконених напрацювань по критичних показниках економічної безпеки країни по державному боргу. Міністерство фінансів і Національний банк України пропонують граничне значення співвідношення валового розміру державного зовнішнього боргу до річного експорту товарів і послуг встановити на рівні не більше 165 процентів.

Наведені дані свідчать, що хоч за більшістю показників боргової безпеки Україна поки що нібито перебуває у безпечному стані, проте показник співвідношення обсягу зовнішньої заборгованості до ВВП перевищив порогові значення і наближається до критичної межі. Особливо слід підкреслити, що проблема зовнішнього боргу загострюється й існуванням проблеми внутрішнього боргу, насамперед з обслуговування ринку державних цінних паперів.

Щодо обсягу обслуговування зовнішнього державного боргу у процентах до експорту, то в Україні це співвідношення становило 6,0%, що значно нижче ніж у Румунії (15,6%), Болгарії (19,6%), Хорватії (18,7%) та ряду інших країн Східної Європи.

Економічні дослідження свідчать, що акумуляція державного боргу не сприяє збільшенню інвестицій в економіку країни, а після перевищення критичного значення у 50 % від ВВП зменшує цей показник.

Перед Україною гостро стоять проблеми, по-перше, диверсифікації джерел критичного імпорту в інтересах національної безпеки; по-друге, розвитку національних джерел енергоносіїв; по-третє, налагодження перспективних довгострокових договірних основ співробітництва із зовнішніми контрагентами. Цьому мають, наприклад, слугувати: договір про зону вільної торгівлі між Грузією, Україною, Азербайджаном і Молдовою, що відкриває нові джерела і шляхи проходження нафти; широкомасштабний договір про дружбу, співробітництво і партнерство України та Росії; угода між Російською Федерацією та Україною про економічне співробітництво до 2010 року тощо.

Згідно Закону “Про державний внутрішній борг України”, граничні розміри внутрішнього боргу, його структура, джерела і строки погашення повинні встановлюватись Верховною Радою одночасно із затвердженням державного бюджету на наступний рік, але структура державного внутрішнього боргу протягом трьох останніх років не затверджувалась.

Нестача достатньої кількості вільних коштів для обслуговування зовнішнього боргу обтяжлива для платіжного балансу України і становить потенційну загрозу економічній безпеці держави. Враховуючи значення ефективного контролю за формуванням зовнішнього боргу України для забезпечення економічної безпеки держави, необхідно вдосконалювати цю діяльність. В Україні на даний час не має єдиного контролюючого органу. Так, фінансова допомога МВФ перебуває під контролем Національного банку України; допомога Світового банку і кредитні лінії Японії та ЄС – під контролем Міністерства фінансів України; міждержавні кредитні лінії – Укрексімбанку. Отже, слід здійснити концентрацію контролюючих функцій. Необхідно розробити і впровадити комплексну систему індикаторів щодо стану зовнішнього державного боргу України, а також сукупного державного боргу (з урахуванням внутрішнього).

Підсумовуючи сказане, можна зробити висновок, що при вирішенні проблеми зовнішнього боргу України потрібно виходити з того, що ця проблема поєднує в собі надзвичайно широкий спектр економічних перетворень. Це не лише прийняття бездефіцитного бюджету, а й здійснення додаткових заходів спрямованих на забезпечення надійної стабілізації валютного ринку, удосконалення структури зовнішньоторговельного балансу, відпрацювання механізмів повернення з-за кордону національного капіталу, сприяння прямим іноземним інвестиціям, утвердження ефективної системи страхування від інвестиційних ризиків тощо.

Нинішній рівень економічної безпеки в Україні в зв’язку з існуючою на цей час тенденцією до швидкого зростання обсягу зовнішньої і внутрішньої заборгованості явно недостатній. Уряд України з огляду на важке становище у сфері державних фінансів та значне поточне боргове навантаження вважає за необхідне вжити негайних заходів, спрямованих на підвищення ефективності управління державним боргом. В числі цих заходів наступне:

- досягнення домовленостей щодо умов погашення та обслуговування зовнішнього державного боргу та оптимізації його структури шляхом продовження середнього терміну погашення кредитів і зменшення вартості обслуговування;

- активізація співпраці з міжнародними фінансовими організаціями та Європейським співтовариством;

- концентрація зусиль на відновленні програми розширеного фінансування, що підтримується Міжнародним валютним Фондом, яка є необхідним фактором реструктуризації значної частини державного боргу. Саме це і дає підставу говорити про необхідність комплексного вирішення проблеми внутрішнього і зовнішнього боргу з метою запобігання можливим загрозам економічній безпеці України, а відтак і її національному суверенітету.