Особенностями советского трудового права и советской системы права социального обеспечения. 21 page

--------------------------------

<5> См.: Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре, или Принципы политического права. М., 1938. С. 78.

Далее Руссо своеобразно сформулировал суть социального контроля через определение "повестки дня" подобных собраний. В частности, он писал: "Открытие таких собраний, которые имеют предметом только сохранение общественного договора, должно начинаться двумя предложениями, которые никогда нельзя отменить и которые должны голосоваться каждое отдельно. Первое: "Угодно ли суверену сохранить существующую форму правительства?" Второе: "Угодно ли народу оставить управление в руках тех, на кого оно теперь возложено?" <6>. Анализируя указанные тезисы в контексте всей книги Руссо, можно с большой степенью уверенности полагать, что описанный вышепроцитированными словами способ поддержания суверенной власти он считал одним из истинных принципов политического права.

--------------------------------

<6> См.: Там же.

Одной из вершин политико-правовой мысли в России второй половины XVIII в. было учение А.Н. Радищева. Опираясь на концепцию естественного состояния Руссо, Радищев наряду с этим подчеркивал, "что человек есть существо общественное и созданное, чтобы жить в обществе себе подобных" <7>. Делая важный вывод о таких естественных правах человека, как жизнь, вольность и безопасность, Радищев говорил о праве суверенного народа разорвать узы порабощения, освободиться от обязанности соблюдать "общественный договор", если законы, принятые государством, и его власть не были употреблены в пользу народа <8>.

--------------------------------

<7> См.: Радищев А.Н. Полн. собр. соч. Т. 5. С. 476.

<8> См.: Радищев А.Н. Полн. собр. соч. Т. 2. С. 282.

Под влиянием идей Радищева, французских просветителей, отцов - основателей Конституции США сформировались русские революционеры-декабристы. В течение почти десяти лет работал над своим конституционным проектом "Русская правда" глава Южного общества декабристов Павел Пестель <9>.

--------------------------------

<9> См.: Акопов Л.В. Контроль в управлении государством (конституционно-правовые проблемы): Дис.... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2002. С. 31.

"Народ российский, - писал Пестель, - не есть принадлежность какого-либо лица или семейства. Напротив того, правительство есть принадлежность народа, и оно учреждено для блага народного, а не народ существует для блага правительства" <10>. Здесь же объявлялось равенство всех перед законом и признавалось неоспоримое право каждого гражданина участвовать в государственных делах <11>.

--------------------------------

<10> Цит. по: Нечкина М.В. Декабристы. М., 1983. С. 83.

<11> См.: Там же.

"Декабристы, - писал Ленин, - разбудили Герцена. Герцен развернул революционную агитацию. Ее подхватили, расширили, укрепили, закалили революционеры-разночинцы, начиная с Чернышевского и кончая героями "Народной воли" <12>.

--------------------------------

<12> См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 21. С. 261.

А.И. Герцен признавал, что человечество должно перейти к "безгосударственному устройству". Он писал, что "государство как рабство идет к самоуничтожению", но "его нельзя сбросить с себя, как грязное рубище, до известного возраста... С какого народа, в самом деле, может быть снята государственная опека, как лишняя перевязка, без раскрытия таких артерий и внутренностей, которые теперь наделают страшных бедствий, а потом спадут сами?.. Что значит отрицать государство, когда главное условие выхода из него - совершеннолетие большинства" <13>.

--------------------------------

<13> Цит. по: Шамарин Э.В. Государственно-правовые взгляды предшественников научного социализма в России. Киев, 1973. С. 158.

В важнейшем документе "Народной воли" "Подготовительная работа" партии подчеркивается: "Подготовительная работа партии имеет своей задачей развить количество силы, необходимое для осуществления ее целей. Цели же эти сводятся прежде всего к созданию в ближайшем будущем такого государственного и общественного строя, при котором воля народа сделалась бы единственным источником закона" <14>.

--------------------------------

<14> См.: Там же.

Трактовка социального контроля в учении Г.В.Ф. Гегеля тесно связана с его концепцией государственной власти и конституционного права. "Государственная власть, - пишет Гегель, - должна быть сосредоточена в одном центре, который принимает необходимые решения и в качестве правительства следит за проведением их в жизнь. Если этот центр сам по себе прочен вследствие уважения к нему народов... то государственная власть может без какого-либо опасения и боязни соперничества свободно предоставить ведению подчиненных ей систем и институтов значительную долю тех отношений, которые складываются в обществе, и контроль над тем, чтобы они соответствовали законам, тогда каждое сословие, каждый город, каждая деревня и т.д. смогут свободно совершать и осуществлять все то, что находится в сфере их непосредственной деятельности" <15>.

--------------------------------

<15> См.: Гегель Г.В.Ф. Политические произведения. М., 1978. С. 82.

В своей "Философии права" Гегель отмечает: "Обеспечение государства и тех, кто находится под его управлением от злоупотреблений властью ведомствами и их чиновниками, заключается, с одной стороны, непосредственно в их иерархии и ответственности, с другой - в правах общин, корпораций, посредством чего привнесению субъективного произвола в доверенную чиновникам власть ставится для себя препятствие, и недостаточный в отдельных случаях контроль сверху дополняется контролем снизу" <16>. И далее: "Члены правительства и государственные чиновники составляют основную часть среднего сословия, которое характеризует развитый интеллект и правовое сознание народной массы. Чтобы это сословие не заняло изолированного положения аристократии и образованность и умение не превратились бы в средство произвола и господства, его контролируют учреждения суверенной власти сверху и права корпораций снизу" <17>.

--------------------------------

<16> См.: Гегель Г.В.Ф. Философия права. М., 1990. § 295. С. 335.

<17> См.: Там же.

Наконец, нельзя не упомянуть и гегелевскую характеристику деспотических государств, в которых существуют только правители и народ, действующий, когда он восстает, исключительно как разрушительная масса, направленная против организации. "Выступая же органически, - указывает Гегель, - толпа проводит осуществление своих интересов в соответствии с правом и порядком. Если же это средство отсутствует, то самовыражение массы всегда превращается в нечто дикое" <18>.

--------------------------------

<18> См.: Указ. соч. § 302. С. 343.

Марксистская точка зрения на значение контроля снизу в целом сфокусирована в "объективе" концепции исторической миссии пролетариата как могильщика буржуазного строя <19>.

--------------------------------

<19> См.: Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981. С. 122.

Функции государства, а также его назначение и цели определяются потребностями государственно-организованного общества. В научной литературе функции государства понимаются как основные направления постоянной, длящейся деятельности государства по решению его основных задач и обусловлены назначением государства в обществе <20>.

--------------------------------

КонсультантПлюс: примечание.

Учебник "Теория государства и права" (под ред. А.С. Пиголкина) включен в информационный банк согласно публикации - Городец, 2003.

<20> См.: Теория государства и права: Учебник / Под ред. А.С. Пиголкина, Ю.А. Дмитриева. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 152; Байтин М.И. Вопросы общей теории государства и права. Саратов, 2006. С. 65.

Например, в послеоктябрьский (1917 г.) период научное обоснование жизненно важной необходимости осуществления контроля народа над деятельностью советского государственного аппарата, обеспечения практического участия трудящихся в таком контроле и совершенствовании как высших государственных учреждений, так и местных с тем, чтобы трудящиеся проверяли все государственные дела и научились сами управлять, дал В.И. Ленин <21>. В качестве главных целей действительно демократического контроля народа В.И. Ленин выдвигал борьбу с бюрократизмом, с его поползновениями на обособление от народа и попытками встать над ним, недопущение узурпации власти государственным аппаратом. "Чем решительнее мы должны стоять теперь за беспощадно твердую власть, за диктатуру отдельных лиц для определенных процессов работы, в определенные моменты чисто исполнительных функций, тем разнообразнее должны быть формы и способы контроля снизу, чтобы парализовать всякую тень возможности извращения Советской власти, чтобы вырывать повторно и неустанно сорную траву бюрократизма" <22>.

--------------------------------

<21> См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 35. С. 19; Т. 40. С. 127, 128; Т. 45. С. 386.

<22> См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 36. С. 206.

"Контроль без власти, - писал В.И. Ленин, - есть пустейшая фраза... Для того, чтобы контролировать, нужно иметь власть" <23>. Таким образом, социальный контроль выступает здесь в качестве одной из форм реализации суверенитета народа. И если в фундаменте как фактической, так и писаной конституции страны мы хотим иметь принцип народовластия, то и полноценным субъектом права контроля за органами государственной власти (государством как таковым) следует признать народ в целом <24>.

--------------------------------

<23> См.: Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 31. С. 345 - 346.

<24> См.: Акопов Л.В. Контроль в управлении государством (конституционно-правовые проблемы): Дис.... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2002. С. 32.

Очевидно, для того, чтобы на самом деле реализовать контроль народа за органами государства, необходимо обеспечить народовластие либо по крайней мере доминирование институтов прямой демократии над представительными учреждениями. Задача чрезвычайно непростая и требующая больших физических и духовных затрат, высочайшей степени гражданской активности и развитого правосознания граждан <25>. Следует заметить, что контроль выступает в качестве полной реализации народного суверенитета там и тогда, где и когда его субъектом является весь народ, например, во время всенародного голосования (референдума, плебисцита) или же если этот контроль рассматривается как все многообразие контрольных функций, осуществляемых массами непосредственно или через свои представительные органы <26>.

--------------------------------

<25> См.: Шамхалов Ф. Теория государственного управления. М., 2002. С. 211.

<26> См.: Акопов Л.В. Контроль в управлении государством (конституционно-правовые проблемы): Дис.... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2002. С. 34.

Имманентно присущая сложным социальным организациям и конкретно процессу управления государством функция осознанного целеполагания (выделено нами. - М.Б.) неизбежно влечет за собой наличие контрольно-правовой функции. Развивая полученные выводы, можно гипотетически обосновать нормативную модель организационной власти государства в виде "единства (противоречивого и сложного) двойного" - "бинарного" соотношения в системе "правовая цель - правовой контроль", между которыми существует все многообразие юридических средств (способов) достижения нормативно (законодательно и прежде всего конституционно) закрепленных целей вкупе с инструментарием (механизмом) осуществления самого контроля в его процессуально-правовых формах. Здесь также не обойтись без глубокого рассмотрения вопросов юридической деятельности, которые весьма обстоятельно проанализированы в трудах В.Н. Карташова, В.М. Горшенева и И.Б. Шахова, В.А. Юсупова, Г.В. Атаманчука, Д.Ю. Шапсугова и др.

Например, Д.Ю. Шапсугов в рамках общей теории определяет юридическую деятельность как "систему последовательно осуществляемых в установленных процессуальных формах действий и операций, используемых при этом способов и средств, направленных на достижение участниками общественных отношений правовых целей, выражающих их публичные и частные интересы". В.Н. Карташов выделяет семь видов юридической деятельности, а именно: правотворческую, кодификационную, правоприменительную, распорядительную, интерпретационную, контрольную, учредительную и правоконкретизирующую.

По нашему мнению, вполне актуально ставить задачу углубленного исследования в целом контрольной функции права, а не только в аспекте контрольно-юридической деятельности.

На сегодняшний день существуют различные классификации функций государства <27>. Как правило, выделяют внешние и внутренние функции. В рамках настоящего исследования достаточно рассмотреть основные внутренние функции, где реализация контроля и надзора проявляется наиболее отчетливо. Обычно выделяют шесть внутренних функций современного государства: экономическую, социальную, политическую, идеологическую, экологическую, правоохранительную.

--------------------------------

<27> В зависимости от различных критериев выделяют: регулятивные и охранительные (по способу осуществления); постоянные и временные (по продолжительности действия); законодательные, управленческие, судебные, информационные (по принципу разделения властей) и др.

Реализация указанных функций государства осуществляется посредством государственного аппарата, т.е. системы органов, с помощью которых достигаются стоящие перед государством на различных этапах его развития цели и задачи. Однако функции государства не тождественны функциям государственного аппарата (государственной власти, государственных органов). Функции государственных органов имеют конкретный характер, решают задачи в рамках основных задач государства. Органы государства в соответствии с направлениями своей деятельности осуществляют частичные функции, входящие в структуру государства.

Государственная власть персонифицируется в институциональной системе - совокупности институтов власти, государственном аппарате. Она включает в себя государственных служащих, чиновников, которые на материально-финансовой основе профессионально осуществляют управленческую деятельность <28>.

--------------------------------

<28> Социальное управление является одним из видов управления в общем смысле, под которым понимается целеполагающее, т.е. созидательное, продуманное, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную жизнедеятельность, которое может быть осуществлено как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные органы и структуры (государственные органы, политические партии и др.). См., например: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 2004. С. 29 - 30.

Государство - социальный феномен, в котором социальное управление направлено на упорядочение общественных отношений, регулирование организации и функционирования социального порядка, обеспечение условий для гармоничного развития личности, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. В рамках управления, в частности социального управления, обычно выделяют три основных этапа:

- предварительное управление, которое заключается в выработке цели управления, прогнозировании, т.е. предвидении результатов развития, планирования; это система мер, необходимых для преодоления отклонения прогнозируемых итогов от намеченной цели; на этапе предварительного управления уже присутствуют элементы контроля, заключающиеся в обеспечении соответствия планов целям, оценке реальности и динамичности планов;

- оперативное управление, предусматривающее реализацию функций организации и мотивации (иногда говорят и о распорядительстве или руководстве как конкретной управленческой функции этого временного этапа процесса управления); содержательно данный этап предполагает формирование организационной структуры управления, специализацию различных структурных частей, делегирование полномочий на разные уровни управленческой вертикали и выбор соответствующих стимулов для исполнителей; контроль здесь также необходим для обеспечения перехода от одного управленческого действия к следующему и замыкания всех действий на выработанный план и сформулированные цели <29>;

--------------------------------

<29> См.: Завалунов А.З. Правовые основы государственного контроля в сфере исполнительной власти: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 24.

- управление на заключительном этапе тесно взаимодействует с учетом и анализом. И учет, и анализ предоставляют ценный материал, но его надо соотнести с целями управления <30>. Данную задачу решает контроль на заключительном этапе.

--------------------------------

<30> Существует ряд отличий контроля от учета и анализа: если учет и анализ отражают деятельность всей управляемой системы в целом, то контроль проводится строго целенаправленно. Учет заканчивается выдачей соответствующего значения измеряемой величины, анализ - исследованием явления, факторов и причин, их обусловивших. Контроль позволяет определить пути преодоления неблагоприятных воздействий. В процессе учета и анализа изучаются в основном количественные показатели. Контроль предполагает получение не только количественной, но и качественной информации. Учет и анализ связаны с уже свершившимися фактами, контроль же в значительной части ориентирован на будущие события. Таким образом, контроль наряду с учетом и анализом является частью заключительного этапа управления. Однако ему присуща и определенная самостоятельность как функции управления.

Как обособленная часть социального управления контроль заключается в:

- наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта предписаниям (нормативам);

- выявлении результатов воздействия субъекта на объект;

- определении допущенных отклонений и их оценке.

Контроль включает анализ причин отклонений, устранение негативных явлений, определяет способы воздействия на управляемый объект с целью преодоления отклонений.

Одним из видов социального управления является государственное управление <31>, которое представляет собой деятельность государства в целом (деятельность представительных, исполнительных органов власти, судов и др.). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения <32>.

--------------------------------

<31> Объективные предпосылки государственного управления заключаются в том, что оно существует для познания публичных потребностей и интересов, их оценки, структурирования, постановки цели, разработки решений и совершения действий по их практическому осуществлению.

<32> См.: Яблонская А.Б. Контрольно-надзорная функция государственной власти в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование): Дис.... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 43.

Государственная власть осуществляется посредством государственного управления, одной из основных функций которого является контроль <33>. Государственная власть в целях повышения эффективности своей деятельности по реализации функций государства осуществляет контрольную деятельность (контрольную функцию), принуждение, другие механизмы регулирования. Контроль является обратной связью в системе управления, обеспечивая субъект управления информацией о состоянии объекта управления и способствуя выработке надлежащих управленческих решений.

--------------------------------

<33> Здесь и далее термин "контроль" употребляется в качестве синонимичного термину "государственный контроль".

Являясь одной из исторически устойчивых форм организации политической власти в обществе, демократия характеризуется более или менее полным наличием институтов непосредственного народоправства. Она начинается тогда и там, когда и где создана и функционирует система политико-правовых институтов, норм и структур, которые обеспечивают гражданам организованное участие во власти и контроль над нею.

На наш взгляд, удачное определение было дано авторами коллективного учебного пособия, посвященного демократизации общества, а именно: "Демократия - это власть народа, осуществляемая в интересах народа и самим народом". В этой формуле схвачено единство в народовластии (как мы его понимаем сегодня) институтов непосредственной и представительной демократии. Если говорить об институтах прямой демократии, то их назначение (суть) раскрывается той частью формулы, которая требует осуществлять власть непосредственно самим народом (самовластие народа) <34>.

--------------------------------

<34> См.: Завалунов А.З. Правовые основы государственного контроля в сфере исполнительной власти: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 24.

Принцип осуществления власти в интересах народа через свободно избираемых им же народных депутатов призван реализовывать представительные органы власти (институты представительной демократии). В любом типе демократического правления должна присутствовать система, органично включающая в себя разнообразные формы непосредственной и представительной демократии. В свою очередь, система представительных учреждений государственной власти должна иметь прочную самоуправленческую основу, а прямая демократия - предшествовать представительной, придавая последней силу и авторитет <35>.

--------------------------------

<35> См.: Керимов Д.А. и др. Демократизация советского общества. М., 1989. С. 10.

Согласно конституционным установлениям носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (Конституция России, ст. 3, ч. ч. 1, 2) <36>.

--------------------------------

<36> См.: Акопов Л.В. Контроль в управлении государством (конституционно-правовые проблемы): Дис.... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2002. С. 67.

В принятой еще первым Съездом народных депутатов РСФСР Декларации о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики было записано: "Носителем суверенитета и источником государственной власти в РСФСР является ее многонациональный народ. Народ осуществляет государственную власть непосредственно и через представительные органы на основе Конституции РСФСР" (п. 3) <37>.

--------------------------------

<37> См.: Советская Россия. 1990. 14 июня. N 137 (10288).

В Декларации о государственном суверенитете Украины (принята Верховным Советом Украинской ССР 16 июля 1990 г.) об этом было сказано так: "Полновластие народа Украины реализуется как непосредственно, так и через народных депутатов, избранных в Верховный и местные Советы Украинской ССР" <38>. Наглядным примером и одним из основных способов сочетания прямой демократии и представительных органов является осуществление народом контроля за деятельностью парламента, законодательных органов субъектов РФ, их депутатов. Этот контроль может осуществляться как всеми гражданами непосредственно, так и через массовые общественные объединения, органы территориального общественного самоуправления, самодеятельные организации населения и т.п. <39>.

--------------------------------

<38> Народный депутат. 1990. N 11 (538). С. 18.

<39> См.: Яблонская А.Б. Контрольно-надзорная функция государственной власти в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование): Дис.... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 43.

Как отметила Е.В. Шорина, "независимо от формы суть народного контроля едина: она состоит в том, что в Советском государстве право контроля за основными сторонами государственной и общественной деятельности принадлежит народу, что это право осуществляется гражданами как через представительные органы власти, общественные организации, так и непосредственно" <40>.

--------------------------------

<40> См.: Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981. С. 71.

Принцип подконтрольности представительных органов государственной власти непосредственно народу и их ответственности перед ним должен получить более четкое закрепление в нашем конституционном законодательстве <41>. "Проблема правовых гарантий прямого властвования советского народа, - отмечает В.Т. Кабышев, - есть, в сущности, проблема правового контроля народа как суверена за его представителями" <42>.

--------------------------------

<41> См.: Акопов Л.В. Контроль в управлении государством (конституционно-правовые проблемы): Дис.... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2002. С. 67.

<42> См.: Кабышев В.Т. Прямое народовластие в советском государстве. Саратов, 1974. С. 140.

В.М. Корельский подчеркивает: "Прямая демократия, развитие самоуправленческих начал заключают в себе неисчерпаемые возможности для осуществления всеобъемлющего и постоянного контроля за работой аппарата" <43>.

--------------------------------

<43> См.: Корельский В.М. Власть, демократия, перестройка. М., 1990. С. 18.

В государственно-правовом значении контроль рассматривается автором, с одной стороны, как специфическая правовая форма деятельности государственных органов, а с другой - как организационно-правовой способ обеспечения законности в сфере деятельности исполнительной власти (государственном управлении) <44>. Как отмечали еще дореволюционные государствоведы, сущность контроля как государственной деятельности состоит в проверке соблюдения законов; что контрольной деятельности присуща проверка, в ходе которой что-либо обследуется и выясняется; что контроль есть способ, средство, метод обеспечения законности и дисциплины в управлении.

--------------------------------

<44> См.: Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. М., 1974. С. 156.

Исходя из того, что законность - это важнейший принцип государственной и общественной жизни, закрепленный в ст. 15 Конституции РФ и заключающийся в точном, неуклонном и единообразном исполнении законов и других нормативно-правовых актов всеми государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, гражданами и их объединениями, становится понятной важность и необходимость существования контроля.

Автор разделяет точку зрения о том, что сущность государственного контроля проявляется в том, что он наблюдает за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица.

Так, Ю.А. Тихомиров пишет о том, что контроль призван обеспечивать нормативно урегулированную деятельность путем анализа и проверки реализации законов и иных правовых актов и обоснованности совершаемых действий". К объектам контроля он относит анализ выполнения законов, указов и иных нормативных актов, соблюдение стандартов и других нормативно-технических правил, нормоконтроль, то есть рассмотрение правомерности принятия правовых актов, изучение фактической ситуации и оценку совершенных действий <45>.

--------------------------------

<45> См.: Тихомиров Ю.А. Закон - основа стратегии // Президентский контроль. 2002. N 8. С. 3.

По мнению В. Воронова, государственный контроль - это деятельность государства в лице уполномоченных им органов по проверке соблюдения нормативных правовых актов, норм, стандартов и правил использования государственной собственности, а также по устранению и предупреждению различных нарушений. К основным задачам государственного контроля он относит оценку законности и эффективности расходования государственных средств и использования государственной собственности на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, а в отдельных случаях - привлечь виновных к ответственности; анализ состояния дел в подконтрольной сфере, информирование высших органов государственной власти о результатах проверок и мерах по результатам этих проверок; профилактика различных видов нарушений исполнительской дисциплины <46>.

--------------------------------

<46> См.: Воронов В. За чем следит государево око // Президентский контроль. 2002. N 6. С. 3.