Организационная структура аппарата государственной власти

Системное единство государственной власти и разделение властей. Государственная власть едина в том смысле, что она осуществляется государственным аппаратом в целом (институциональным элементом государства) и что не существует нескольких конкурирующих "государственных властей". В частности, в этом заключается государственный суверенитет. Но во-первых, единую государственную власть осуществляют законодательные, исполнительные и судебные органы. Во-вторых, по мере исторического развития государственности и права формируется определенный принцип взаимоотношений и кооперации этих органов, который называется разделением властей. Разделение властей на законодательную, Исполнительную и судебную ветви (разделение властей "по горизонтали") — это не раздробление единой власти, а принцип строения институционального элемента государства, струк-

Раздел VII. Государство: сущность, понятие, структура, функции

турно-функциональная характеристика организации, или ме-ханизма, государственной власти.

Единую государственную власть осуществляет государственный аппарат, который представляет собой систему государственных органов. В рамках этой системы различаются три подсистемы (три относительно самостоятельные и взаимодействующие системы), образующие законодательную, исполнительную и судебную ветви аппарата государственной власти как целого. В основе такого структурного строения аппарата государства лежит функциональная дифференцированность государственной власти1. Обычно эту функциональную дифференцированность объясняют как разделение труда по государственному управлению. Имеется в виду, что государственная власть функционально предназначена для законотворчества, исполнения законов (принуждения к соблюдению законов) и отправления правосудия. Рациональная организация и разделение труда по государственному управлению порождают государственные органы, обладающие разной компетенцией: есть органы, которые устанавливают общеобязательные нормы, органы, которые управляют в соответствии с этими нормами, и органы, которые в соответствии с этими нормами разрешают споры о праве.

Подчеркнем, что теоретическая конструкция разделения труда по государственному управлению объясняет лишь наличие законодательных, исполнительных и судебных органов. Причем из этой конструкции вовсе не вытекает разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви, не вытекает разграничение законодательных, исполнительных и судебных полномочий. Например, эта конструкция допускает, что орган исполнительный, управляющий в соответствии с общеобязательными нормами, одновременно сам может издавать общеобязательные нормативные акты. Эта конструкция не отрицает и такое разделение труда по государственному управлению, при котором один и тот же орган устанавливает и исполняет законы, например может принять закон по любому вопросу индивидуального характера.

В любом более или менее развитом государстве в структуре государственного аппарата различаются законодательные, исполнительные и судебные органы. Но наличие этих органов еще не говорит о разделении властей. Так, в абсолютной монархии есть законодатель (сам монарх, при котором может быть законосовещательный орган), исполнительные

См.: Спиридонов Л. И. Теория государства и права. С. 69.

Глава 3. Аппарат (механизм) государственной власти, 571

органы (правительство или министры, административные органы) и суды. Но здесь нет разделения властей, все государственные органы замыкаются на фигуру монарха. Абсолютный монарх не только законодатель, но и глава исполнительной власти и верховный судья.

В структуре деспотической организации власти тоже есть властные институты, порожденные разделением труда по управлению. Например, в советской тоталитарной системе были органы, реально принимавшие общеобязательные решения, и органы, ответственные за выполнение этих решений, был номинальный законодатель, были формально разделенные суд и прокуратура. Но, разумеется, власть тотальная исключает какое бы то ни было разделение властей или разграничение полномочий.

Разделение властей — это не любое разделение труда по государственному управлению, а такое, которое обеспечивает свободу субъектов государственно-правового общения. Это такой принцип организационной структуры государственного аппарата, который достигается в исторически развитых государственных формах и создает институциональные гарантии свободы, безопасности и собственности.

Концепция единой государственной власти, отрицающая разделение властей. Для диктаторских режимов Нового времени, особенно для тоталитарных диктатур XX в., характерна идеология, отрицающая саму возможность разделения властей. По этой идеологии власть принадлежит одному коллективному субъекту — нации, народу, политически господствующему классу, "трудящимся" и т. и., и этот субъект ее ни с кем не делит (социальное единство власти). От имени этого субъекта, например народа, власть осуществляется иерархической системой органов, в рамках которой может быть только разделение труда, но не разграничение компетенции (организационное единство власти). Имеется в виду, что в единой иерархической системе есть высший властный орган, получающий свои полномочия как бы непосредственно от народа, а все остальные органы получают свои полномочия от этого высшего органа, подотчетны ему и подконтрольны. Следовательно, этот высший орган прямо или косвенно определяет деятельность всех остальных органов, может вмешиваться в их компетенцию1. По смыслу этой концепции власть является

1 См.: Сравнительное конституционное право / Отв. ред. В. Е. Чиркин. М., 1996. С. 434—440; Чиркин В. Е. Элементы сравнительного государ-ствоведения. М., 1994. С. 17; Чиркин В. Е. Основы конституционного права. М, 1996. С. 96—98.

572 Раздел VII. Государство: сущность, понятие, структура, функции

не только единой в ее социальной сущности, но и неделимой в ее организационной форме.

Разновидностью такой идеологии является концепция системы Советов, официально принятая в СССР. С точки зрения этой концепции "органами государственной власти" являются только Советы депутатов (рабочих, солдатских, крестьянских и казачьих депутатов, депутатов трудящихся, народных депутатов). Вся полнота власти принадлежит системе Советов, включающей в себя верховный и местные Советы. Советы полновластны (всевластны), так как получают полномочия непосредственно от якобы первичного носителя власти — пролетариата, трудящихся и т.д. Все остальные органы формируются и контролируются Советами. Все эти органы, создаваемые "Советской властью", не считаются органами государственной власти" и делятся на органы государственного управления, суды и прокуратуру. Функционеры органов управления, судьи и прокуроры могут быть одновременно депутатами Советов, законодателями; в этом случае исполнители законов, выступая как законодатели, будут заботиться о качестве решений, которые им надлежит выполнять.

Концепция системы Советов претендует на радикальный демократизм. Она отвергает разделение властей как такую структурную организацию государственной власти, при которой государственные органы не могут вмешиваться в компетенцию друг друга, следовательно, органы, избираемые народом, не всевластны и не могут контролировать другие государственные органы. В действительности это антидемократическая, авторитарная концепция, оправдывающая сосредоточение власти в одном органе и узурпацию государственной власти кликой, которая прикрывает свою диктатуру видимостью демократических учреждений. Хорошо известно, что всевластные органы реально не избираются народом и что диктаторская власть может лишь имитировать выборы в такие органы. Система Советов в СССР и подобные системы сталинистского типа в Китае, Северной Корее, странах Восточной Европы служили псевдодемократическим фасадом тоталитарных режимов, при которых единство власти реально объясняется не "народовластием", а неограниченной деспотической властью диктатора, вождя.

Сторонники псевдодемократической концепции единства государственной власти безосновательно приписывают государству вообще и современным развитым государствам в частности организационное деление государственного аппарата на органы власти, управления, суды и прокуратуру. "Органами

Глава 3. Аппарат (механизм) государственной власти

государственной власти они называют парламенты — представительные законодательные органы. Поскольку эти законодательные органы избираются народом (а народ здесь объявляется источником государственной власти), то вместо разделения властей в этой конструкции получается верховенство законодателя1. Органы исполнительной власти (правительство, административные органы) в этой конструкции оказываются подконтрольными парламенту "органами государственного управления"2. В этой конструкции не находится места для президента — главы исполнительной власти. Такой президент избирается народом, следовательно, не несет ответственности перед парламентом и его нельзя относить к органам государственного управления, подотчетным парламенту; но в этой конструкции его нельзя считать и "органом государственной власти", так как президент осуществляет исполнительную власть, исполняет решения "органов государственной власти". Далее в этой конструкции следуют суды, применяющие законы, и органы прокуратуры, надзирающие за законностью3. Получается, что государственную власть осуществляет только демократически избранный законодатель, а остальные звенья государственного аппарата подчинены законодателю и лишь исполняют его волю, осуществляют решения "органов государственной власти".

Рассмотренная конструкция отрицает ценность разделения властей исходя из ложной посылки, что существует некая "власть народа", которая сама по себе представляет абсолютное политическое благо. Здесь считается, что общество может застраховать себя от тиранической диктатуры лишь тогда, когда в государстве будет верховный орган, получающий власть от народа, а все остальные органы будут подчиняться верховному органу, будут ему подконтрольны. Но во-первых, сама "власть народа" может быть формальным источником Диктатуры. Классический пример: национал-социалисты в Германии пришли к власти после того, как на демократических выборах в 1932 г. они получили относительное большинство (40%) в Рейхстаге. Во-вторых, демократически избранный орган является относительно независимым от избравшего его народа. И если власть этого органа не ограничена компетенцией Других органов, если все остальные органы ему подчинены, то, ссылаясь на волю народа, он легко может превратиться в

См.: Теория государства и права / Под ред. М. И. Марченко. С. 116—118.

з См.: Теория государства и права / Под ред. М. И. Марченко. С. 118—120.

См.: Теория государства и права / Под ред. М. И. Марченко. С. 120—122.

574 Раздел VII Государство: сущность, понятие, структура, функции

коллективного тирана или выдвинуть из своей среды диктатора и даже начать террор против собственного народа, о чем красноречиво свидетельствует практика Национального конвента в 1793 г. во Франции. Наконец, история свидетельствует, что при отсутствии разделения властей верховный пред, ставительный орган становится псевдодемократическим прикрытием для диктатуры политического лидера, победившего в борьбе за власть внутри этого органа.

Напротив, теория разделения властей признает высшей политической ценностью не "власть народа", а свободу. Свобода обеспечивается такой структурой аппарата государственной власти, в которой нет верховного органа, и никакой государственный орган не может сосредоточить в своих руках власть, достаточную для установления диктатуры.