Приоритеты внешнеполитической стратегии США до 2020 года

Внешнеполитический курс США в период правления администрации Барака Обамы характеризуется большей сдержанностью по сравнению с его предшественником. Соединенные Штаты стремятся добиваться своих международных целей с помощью гибких коалиций и партнерств. При этом они пытаются дозированно использовать свои возможности, избегая инвестирования существенных финансовых или военных ресурсов в решение международных проблем. В то же время США не избегают вовлеченности в урегулирование кризисов в ключевых для себя регионах, но стремятся переложить на своих партнеров растущую часть издержек.

С учетом продолжающегося перетекания экономической мощи от Соединенных Штатов к «восходящим» развивающимся странам, а также децентрализации мировой политической системы ключевой внешнеполитической целью становится замедление и регулирование этого процесса. В среднесрочной перспективе она предполагает решение следующих приоритетных задач:

– перестройка институтов регулирования мирового хозяйства;

– нахождение оптимального соотношения сдерживания Китая и кооперации с ним;

– укрепление отношений с новыми партнерами, прежде всего в Азиатско-Тихоокеанском регионе;

– мобилизация поддержки традиционных союзников и поощрение повышения их вклада в мирорегулирование под американским контролем.

В последнее десятилетие стало очевидно, что глобализация в ее современном виде подрывает основы экономического преобладания США, обеспечивая перенос центров создания прибыли в развивающиеся страны. В то же время отказ от нее в условиях достигнутого уровня взаимозависимости стран невозможен.

С точки зрения США решение этой задачи возможно за счет внедрения их собственных социальных, технологических, экологических и иных стандартов и норм в качестве общемировых. Их распространение позволит лишить развивающиеся страны преимуществ, связанных с низкими издержками производства, и повысит конкурентоспособность высокотехнологичной, но одновременно «дорогой» американской экономики. Кроме того, они предполагают снятие барьеров в тех отраслях, где Соединенные Штаты наиболее успешны, прежде всего в сфере финансовых услуг.

Для решения этой задачи Вашингтон предложил две схожие по своей природе инициативы: преобразование Транстихоокеанского партнерства (ТТП) и формирование Трансатлантического торгового и инвестиционного партнерства (ТТИП). В рамках первой партнерами США выступают 11 стран АТР (Австралия, Бруней, Вьетнам, Канада, Малайзия, Мексика, Новая Зеландия, Перу, Сингапур, Чили, Япония), в рамках второй – Европейский союз и его государства-члены.

Несмотря на показательный оптимизм американских переговорщиков, процесс согласования соглашений обусловлен множеством политических и технических трудностей. Администрация Барака Обамы будет стремиться завершить переговоры на обоих треках до окончания собственного срока, тем не менее успех в этой области далеко не предопределен. Несмотря на то что нынешний президент рассматривает обе инициативы в качестве своих личных проектов, приход к власти республиканцев может даже облегчить достижение компромисса. За исключением кругов, близких к «Движению чаепития», большая часть Республиканской партии активно поддерживает снятие барьеров на пути международной торговли и формирование зон свободной торговли.

Объем экономик, участвующих в создании как Трансатлантического, так и Транстихоокеанского партнерства, столь велик, что правила, принятые в рамках этих объединений, могут стать основой нового глобального торгового режима. В этой связи переговоры по ним в обозримой перспективе будут оставаться фундаментальным приоритетом Соединенных Штатов.

При этом в условиях обостряющейся международной конкуренции возможно существенное содержательное расхождения работы по двум трекам. На фоне усилий Китая по укреплению своих позиций в Северо-Восточной и Юго-Восточной Азии США могут отказаться от решения амбициозных задач по снятию нетарифных барьеров в рамках ТТП и ограничиться соглашением, схожим с уже ставшими традиционными зонами свободной торговли (ЗСТ). Для них важно опередить в этом отношении КНР, которая имеет уже работающее соглашение о ЗСТ с АСЕАН, закончила переговоры об аналогичном соглашении с Южной Кореей и участвует в формировании Всеобъемлющего восточноазиатского экономического партнерства (туда Соединенные Штаты не приглашены).

На фоне такой «гонки интеграций» развитие отношений с Китаем как крупнейшим экономическим партнером США и одновременно потенциальным конкурентом за преобладание в мировой системе остается важнейшим американским приоритетом. На протяжении последних двух десятилетий Соединенные Штаты стремились сочетать мягкие формы политического сдерживания Китая с его экономическим вовлечением. Отчасти эта политика основывалась на предположении, что экономическое развитие КНР приведет к демократизации его политического режима. Представляется, что в обозримом будущем надежды на такое развитие событий в Вашингтоне снизятся, что может способствовать построению более прагматичных отношений с китайским руководством.

С другой стороны, рост ощущения уязвимости в США на фоне дальнейшего подъема Китая будет осложнять поддержание сложившегося баланса сотрудничества и соперничества, способствовать усилению элементов сдерживания в военно-политической сфере. При этом Вашингтон продолжит стремиться избегать прямого столкновения с Пекином. Важнейшей задачей станет расширение контактов с Китаем на уровне представителей военных ведомств. Взаимодействие по вопросам обороны позволит по крайней мере отчасти купировать недоверие к Китаю и модернизации его вооруженных сил.

По мере расширения претензий КНР на более существенную роль в региональных и глобальных институтах все более существенным компонентом политики США, видимо, будет становиться «стратегия размывания» китайского влияния за счет параллельного повышения в системе глобального управления роли других «восходящих» держав. В результате Вашингтон надеется получить возможности для широкого маневрирования, играя на противоречиях между Китаем и другими крупными игроками.

Не случайно в США в противовес концепциям полицентричного порядка была сформулирована идея «бесполюсного мира». Она направлена на нивелирование значения подъема Китая и БРИКС, представляя его лишь как часть более широкого процесса диффузии силы, бенефициарами которого становятся десятки и даже сотни игроков. Под видом радикально-демократической концепции на самом деле подается новая реинкарнация международного преобладания США.

Кроме того, в рамках «стратегии размывания» Вашингтон будет стараться поощрять региональных партнеров и союзников к балансированию КНР, резервируя за собой поддерживающую, теневую роль. Для США оптимальным было бы воспроизведение формулы выстраивания в Азии конфигурации, схожей с той, что сослужила им хорошую службу в годы «холодной войны» – его отношения с Китаем и с другими державами региона должны быть лучше, чем у них между собой.

В качестве основных государств, которым можно делегировать часть ответственности по сдерживанию Китая, Вашингтон видит Вьетнам, Индию, Японию, в меньшей степени – Южную Корею. Еще меньшая роль в этой системе определена для Сингапура, Филиппин, Индонезии. В ближайшем времени Соединенные Штаты могут признать фактическое выпадение Тайваня из системы сдерживания КНР и его вхождение в орбиту влияния Пекина. При этом Австралия и Новая Зеландия помогают обеспечить стратегическую глубину американского присутствия.

Важно учитывать, что Соединенные Штаты опасаются оказывать чрезмерное давление на Китай. Обострение отношений в АТР по вине США может отпугнуть часть их партнеров, даже привилегированных, которые ценят отношения с КНР (для многих из них она уже давно стала основным экономическим партнером). Оно также может привести к разрыву или хотя бы существенному ослаблению ценных для Вашингтона торгово-экономических связей с Пекином. В этих условиях Соединенные Штаты продолжат стремиться сдерживать наиболее рьяных региональных партнеров (например, Японию) от излишних провокаций в отношении Китая. В связи с этим они будут и дальше поддерживать у них неопределенность относительно возможных масштабов и форм поддержки.

За последние годы США удалось расширить сеть партнерств в Юго-Восточной Азии, упрочить сотрудничество с Дели, расширить военное сотрудничество с Канберрой, наладить продуктивные контакты с Ханоем. В среднесрочной перспективе расширение взаимодействия с Вьетнамом может стать для Соединенных Штатов значимым элементом укрепления позиций в АТР. В ближайшие годы им также предстоит провести модернизацию военного союза с Японией с учетом повышения самостоятельности Токио в военной и внешнеполитической сфере. Напротив, эрозия поддержки Тайваня со стороны США, вероятно, продолжится.

Как и в прошлом, Соединенные Штаты будут стремиться опираться в Азиатско-Тихоокеанском регионе преимущественно на двусторонние, а не многосторонние военно-политические механизмы. Параллельно в последние годы наметились попытки внедрения трехсторонних форматов (примером тому могут служить американо-японо-индийские консультации). В то же время подобная практика нацелена прежде всего на то, чтобы обеспечить влияние и частичный контроль над связями между союзниками и партнерами Вашингтона. После прихода к власти новой администрации нельзя исключать попыток инициирования многостороннего института, обеспечивающего консолидацию усилия партнеров в АТР по сдерживанию Китая.

На фоне сохраняющегося и даже возрастающего значения АТР в среднесрочной перспективе можно ожидать, что США перейдут к постепенному сокращению вовлеченности в ситуацию на Ближнем и Среднем Востоке. Предпосылкой к этому должно стать повышение самостоятельности Вашингтона в энергетической сфере. Кроме того, несмотря на заявления об обратном, на практике идет деградация американо-израильского альянса. В случае прихода к власти в 2016 году республиканской администрации этот процесс, вероятно, затормозится, тем не менее полностью повернуть его вспять возможно вряд ли.

Снижение внимания США к Ближнему и Среднему Востоку может также привести к ослаблению их связей с Саудовской Аравией и другими монархиями Залива, получит закрепление наметившаяся тенденция снижения уровня взаимодействия с Турцией и Египтом. При этом возможна частичная нормализация отношений с Ираном. Вместе с тем восстановления тесного партнерства с Тегераном (которое имело место до 1979 г.) при сохранении нынешнего режима в Исламской Республике ожидать нельзя.

Несмотря на снижение обязательств в отношении Ближнего и Среднего Востока, в среднесрочной и даже долгосрочной перспективе США сохранят потенциал реагирования на кризисные ситуации, подобные возникновению Исламского государства. Борьба с терроризмом продолжит оставаться составной частью стратегии США, в то же время приоритетность противодействия различным исламистским группировкам будет меняться. В этой связи нельзя исключать интенсификации борьбы с исламистскими силами в «черной Африке».

В среднесрочной перспективе продолжится постепенное снижение вовлеченности в ситуацию в Афганистане. США будут стремиться обеспечить сохранение в стране нынешнего умеренного режима, прежде всего с помощью инструментов экономической и экспертной поддержки. В то же время военное присутствие Соединенных Штатов в стране будет оставаться несущественным либо вообще может быть свернуто в среднесрочной перспективе.

На фоне сокращения собственных обязательств на Ближнем и Среднем Востоке США могут попробовать переложить часть ответственности за поддержание стабильности в этом регионе на европейских и региональных союзников. Одним из весомых компонентов американской политики останется побуждение их к более равному разделению расходов в военной и политической сфере.

В то же время все больший акцент США будут делать не на многостороннее партнерство в рамках НАТО, а на двусторонние каналы отношений. Расширение Евро-Атлантического сообщества за счет балканских стран и государств постсоветского пространства продолжит оставаться периферийной задачей американского руководства, которое будет стремиться делегировать ее решение Европейскому союзу. В целом можно ожидать сокращение вовлеченности США в европейскую проблематику. При этом возможно дальнейшее смещение военного присутствия в Центральную и Восточную Европу.

В 2014 году кризис на Украине привел к обострению отношений с Россией и инициированию масштабной кампании давления на нее. Улучшение отношений с Москвой в ближайшую пару лет просматривается слабо. В то же время после смены правящей администрации можно ожидать попытки нормализации взаимодействия. При этом, вероятнее всего, Россия лишь эпизодически продолжит попадать в фокус внимания США. Отношения с ней не будут входить в число их внешнеполитических приоритетов, а будут носить инструментальный характер. Они определяются ее полезностью или способностью мешать американцам в контексте планов сдерживания Китая, борьбы с радикальным исламизмом, поддержания и укрепления Евро-Атлантического сообщества, противодействия распространению оружия массового уничтожения, региональных конфликтов.

В целом в американских взглядах на Москву сохраняется амбивалентность. С одной стороны, наряду с Китаем она воспринимается в качестве одного из противников американоцентричного миропорядка. С учетом отсутствия того объема экономических взаимосвязей, которые присутствуют в отношениях США и Китая, у Вашингтона развязаны руки к взаимодействию с Москвой с более жестких позиций.

С другой – значительная часть внешнеполитического истеблишмента в Вашингтоне убеждена, что подъем Китая приведет к расхождению его интересов с российскими. В этом отношении она рассматривает перспективу включения Москвы в американские конструкции сдерживания и ограничения КНР. В то же время в течение рассматриваемого временного горизонта такой вариант развития событий маловероятен.

Что касается содержательного наполнения взаимодействия с Россией, то стоит ожидать прежде всего активизации консультаций по вопросам стратегической стабильности и связанным с ней проблемам контроля над вооружениями. Кроме того, продолжится диалог в отношении региональных конфликтов, нераспространения и борьбы с терроризмом. Можно ожидать расширения сотрудничества в двустороннем и многостороннем форматах по вопросам кибербезопасности, значение которой для Вашингтона продолжит возрастать. На фоне такого взаимодействия высока вероятность сохранения значительной части санкционных мер, принятых США в отношении России, ее граждан и компаний в последние годы (начиная с Акта Магнитского и включая недавние ограничения, наложенные в связи с ситуацией в Крыму и на Украине).

На фоне исчерпания политического потенциала левопопулистских и даже левоцентристских режимов в Латинской Америке США получают возможность восстановить отчасти свои позиции в Западном полушарии. Открытие каналов взаимодействия с Кубой, а также ухудшение экономической базы левых «углеводородных» режимов на континенте создают предпосылки в этом отношении. В случае изменения внутриполитической ситуации в Венесуэле и других странах «боливарианского пояса» (Боливия, Никарагуа, Эквадор) велика вероятность их сближения с США. В то же время в этом регионе США будут сталкиваться с растущим влиянием Китая и Бразилии. Укрепление позиций первого в экономической сфере, а второй – в политической создает ограничения американского преобладания в регионе.

В целом основой внешнеполитической стратегии Соединенных Штатов на среднесрочную перспективу продолжит оставаться стремление обеспечить свободу рук. Подспорьем в этом отношении может выступить реалистская стратегия «удаленного балансирования». Подобное положение позволит им, не связывая себя новыми дополнительными обязательствами и экономя силы, вмешиваться в процессы в различных регионах в случае обострения противоречий между местными игроками и возникновения угроз, затрагивающих принципиальные экономические и политические интересы США. Постепенно отказываясь от роли «международного полицейского», они все больше будут стремиться выступать в качестве «мирового судьи последней инстанции». Подобное положение позволит сохранить основу американской мощи, в то же время оно открывает Китаю и другим амбициозным державам возможности для наращивания собственного потенциала.

Альтернативой такого базового сценария может стать усиление тенденции к неоизоляционизму США. Структурной предпосылкой к этому может стать снижение зависимости американской экономики от внешних поставок сырья и рынков сбыта, а также сравнительная стабильность мировой системы. Следование изоляционистской стратегии приведет к ослаблению институциональных и идейных основ американского преобладания, будет означать сворачивание их мирополитического влияния. В то же время оно может позволить повысить благосостояние Соединенных Штатов и реформировать экономику в соответствии с вызовами научно-информационного общества.

Другой альтернативой может стать агрессивная реакция на дальнейшее сокращение американского преобладания. Она будет выражаться в попытках жестко остановить дальнейшее укрепление Китая и других «восходящих» держав, в то время пока США еще сохраняют существенные рычаги влияния и опережают их по совокупной мощи. Такая политика будет означать существенное ужесточение американского курса, новую волну расширения вмешательства в проблемные регионы, постановку задачи демократизации России и Китая, усиление политики их сдерживания и изоляции.

Подобная стратегия может даже привести к достижению ряда заметных успехов (например, на Ближнем и Среднем Востоке и в АТР). В то же время она практически гарантированно означает перенапряжение американских материальных ресурсов. При этом не очевидна готовность союзников и партнеров Соединенных Штатов следовать за ними в проведении столь активного преобразовательного курса. Наконец, достижение ее финальной цели (устранение конкурентов) уже сегодня выглядит весьма сомнительным. Реализация этой стратегии будет означать обострение международно-политической и даже военной конфронтации в глобальном масштабе.