В ИТАЛИЮ — ПО СПИСКУ

Италия — четвертая в мире страна после США, Канады и Франции по количеству нелегальных иммигрантов. Многие нелегалы из стран Восточной Европы и бывшего СССР выбирают Италию для начала перемещения в другие страны Евросоюза. Количество нелегалов, въезжающих в Италию, ежегодно растет. По данным МВД Италии, число нелегально находящихся в стране иностранцев превышает 2 млн человек. Кражи, изнасилования, убийства с участием иммигрантов становились причиной общественных волнений в Неаполе, Генуе, Риме.

Италия, как и большинство развитых стран Европейского союза, сталкивается с активной трудовой иммиграцией, которая весьма значительна относительно размеров ее территории и численности коренного населения. По разным данным, здесь находится от 4 до 5 миллионов трудовых мигрантов, что составляет примерно 7 % от населения страны. Как настроено итальянское законодательство на прием приезжих?

Основополагающим нормативно-правовым актом, закрепляющим правовое положение трудовых мигрантов, является закон 1998 года «Работа иностранцев в Италии». Его действие не распространяется на граждан государств — членов ЕС. Это обусловлено тем, что в рамках ЕС существует свободная миграция рабочей силы, и граждане государств — членов ЕС, не являющиеся гражданами Италии, могут свободно сюда въезжать и работать без получения разрешительных документов. А вот всем другим такие документы нужны.

В законе достаточно подробно определены общие права иностранного гражданина в Италии. Так, любой иностранный гражданин имеет право на фундаментальные права человека, признаваемые мировым сообществом, а иностранный гражданин, законно находящийся на ее территории, имеет те же гражданские права, что и граждане страны.

Поскольку Италия ратифицировала Конвенцию МОТ № 143 «О злоупотреблениях в области трудовой миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенство возможностей и обращения», то на ее территории всем законно работающим иностранным гражданам гарантируется равенство в обращении по сравнению с гражданами Италии. В частности, закреплено право иностранных граждан на участие в органах местного самоуправления.

Иностранным гражданам гарантируется равенство с гражданами Италии в вопросах правовой защиты, в том числе при взаимодействии с органами государственной власти. Предусмотрено право иностранных граждан на информацию, в соответствии с которым при необходимости доведения до сведения иностранного гражданина какой-либо информации эта информация должна быть переведена на иностранный язык, понятный этому иностранному гражданину, а при отсутствии такой возможности — на английский, французский или испанский языки.

Таким образом, в самом тексте закона «Работа иностранцев в Италии» перечислены основополагающие права иностранных граждан, пребывающих в этой стране. У нас в основном законе, закрепляющем основы правового положения иностранных граждан в России, т. е. Федеральном законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», права иностранных граждан не детализированы. В частности, лишь в ст. 4 указывается, что иностранные граждане пользуются в Росиии правами и несут обязанности наравне с гражданами России, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Представляется важным право на получение информации на понятном языке, в том числе и информации о возможности трудоустройства в Российской Федерации и порядке въезда в Российскую Федерацию для трудовой деятельности. Впрочем, вопрос можно поставить и иначе: хотят работать в России — пусть учат русский язык. А для некоторых специалистов, например медиков, это условие должно быть обязательным.

Итальянский закон регламентирует порядок въезда на территорию Италии. Для этого у иностранца должны быть действительный паспорт и въездная виза. В случае если иностранец планирует проживать в стране более трех месяцев, он должен получить разрешение на проживание. Подобные требования к иностранным гражданам содержатся и в Законе «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» применительно к тем мигрантам, которым для въезда в Россию требуется получать визу. Для законного трудоустройства у нас иностранный гражданин должен иметь разрешение на работу, а работодатель — разрешение на привлечение и использование иностранной рабочей силы.

В Италии продолжительность разрешения на проживание для иностранного гражданина не должна превышать шести месяцев для выполнения сезонной работы (этот срок может быть продлен до девяти месяцев) и двух лет для индивидуальных предпринимателей и лиц, работающих по гражданско-правовым договорам, а также лиц, заключивших трудовые договоры на неопределенный срок.

Это правило не распространяется, однако, на иностранных граждан — высококвалифицированных работников, в том числе топ-менеджеров, ученых, переводчиков, моряков, лиц творческих профессий, журналистов, профессиональных спортсменов и некоторых других категорий. В данном случае продолжительность разрешения на временное проживание устанавливается индивидуально, с учетом конкретной ситуации.

В России срок временного пребывания для трудовой деятельности не может превышать одного года со дня въезда для иностранных граждан, прибывших в порядке, не требующем получения визы, и заключивших трудовые или гражданско-правовые договоры. Срок временного пребывания продлевается до трех лет иностранным гражданам, являющимся высококвалифицированными специалистами. Таким образом, Россия приближается к правовым стандартам стран Европы в вопросах привлечения высококвалифицированных работников, что отражает стремление к привлечению квалифицированной рабочей силы.

Как правило, иностранные граждане, не являющиеся гражданами государств — членов ЕС, могут въехать в Италию для работы, если они предварительно были внесены в списки, формируемые министерством труда и социальной защиты по регионам. Иными словами, иностранный гражданин, планирующий работать в Италии, должен подать необходимые документы, чтобы быть включенным в списки, составляемые министерством труда и социальной защиты. В списках указывается квалификация иностранного гражданина и то, какую работу он будет здесь выполнять — временную, сезонную, постоянную, по какой специальности и т. д. Затем работодатели, которым требуется работник, выбирают его из этих списков.

Если работодатель не знает, с каким именно иностранным гражданином он хотел бы заключить трудовой договор, он может подать заявление о получении разрешения на работу для одного или нескольких иностранцев из числа внесенных в список. Ведение списков позволяет властям обеспечивать преимущественное право на трудоустройство в Италии тех иностранных граждан, которые сумели хорошо себя зарекомендовать, работая здесь в прошлом. Например, сезонные работники, которые в прошлом году уже приезжали на сезонные работы, соблюдали законы и своевременно вернулись в страну гражданства, имеют право на первоочередное размещение в списках на следующий год и соответственно на первоочередное получение сезонной работы в Италии.

Представляется, что создание аналогичной системы выдачи разрешений на работу в первую очередь иностранным гражданам, уже законно работавшим в России, позволило бы обеспечить преимущественное трудоустройство тех иностранных граждан, которые смогли хорошо себя зарекомендовать.

Еще одной особенностью миграционного законодательства Италии является то, что работодатель должен предоставить местному отделению министерства труда и социальной защиты доказательства того, что условия труда иностранного гражданина будут не хуже тех, которые имеют ее граждане в соответствии с положениями коллективных договоров. Как уже неоднократно отмечалось законодателями, правоприменителями и учеными, в России иностранные граждане в большинстве случаев все еще используются как низкоквалифицированная и низкооплачиваемая рабочая сила. В связи с этим для обеспечения социально-трудовых прав наших граждан необходимо гарантировать достаточный уровень трудовых прав для иностранцев, так как только в этом случае работодателю станет невыгодно нанимать мигрантов вместо соотечественников.

В отличие от России в Италии предусмотрена уголовная ответственность за незаконное трудоустройство иностранных граждан и за незаконное пребывание на ее территории. Например, иностранный гражданин, находящийся на территории Италии без разрешения на проживание, паспорта, визы или иного документа, наказывается лишением свободы на срок до шести месяцев и значительным штрафом. А работодателям, нанимающим иностранных граждан без необходимых разрешительных документов, грозит уголовное наказание в виде лишения свободы на срок от трех месяцев до одного года и штраф.

Представляется, что обеспечить эффективную борьбу с незаконной трудовой миграцией в России могло бы введение уголовной ответственности за незаконную трудовую деятельность как для работодателей, так и для самих иностранных граждан. При этом наиболее эффективными видами наказания представляются обязательные работы и штраф для работодателей, лишение свободы — для иностранных граждан.

* * *

Итальянские власти больше не намерены любезничать с иммигрантами. В Италии в конце 2009 года принят и вступил в силу самый строгий в Европе закон о миграции, относящий нелегальную иммиграцию к уголовным преступлениям.

Международная организация по миграции (МОМ) в очередной раз заявила, что в Италии мигранты поставлены в неподобающие условия, унижающие их человеческое достоинство. Неподалеку от Неаполя было обнаружено поселение, где в заброшенных домах ютились около 1200 иммигрантов, добывая пропитание на свалках и в мусорных баках. Проверяющие МОМ назвали происходящее «серьезной гуманитарной катастрофой». Между тем такая картинка типична для современной Италии. Многие иностранцы платят посредникам до 8000 евро с человека за рабочий договор на сезон, а по прибытии оказывается, что работодатель исчез, и в итоге люди вынуждены соглашаться на кабальные условия труда. Другие в условиях экономического кризиса и вовсе не могут найти работу или соглашаются на такую, платы за которую не хватает даже на еду. Только в прошлом году в страну прибыло более 40 тыс. нелегальных мигрантов, трудоустроиться удалось немногим, остальные выживают как могут.

Мигранты являются для местного населения сильным раздражающим фактором. Итальянцев принято считать добродушными и терпимыми людьми, однако они все чаще выражают неприязненное отношение к иностранцам, порой доходящее до настоящей враждебности. Сказывается разница мировоззрений, традиций, обычаев. Среди мигрантов преобладают граждане Румынии, за ними идут албанцы и марокканцы, дальше следуют украинцы, китайцы, филиппинцы, поляки, тунисцы. Примерно треть иностранцев — мусульмане. Около 40 % итальянцев уверены, что миграция тесно связана с преступностью, и не без оснований. По данным национальных источников, более трети преступлений совершается иммигрантами, при этом три четверти арестованных иностранцев, скажем, в Риме — это румыны.

Столь сложная миграционная ситуация во многом стала следствием непоследовательных и противоречивых действий итальянских властей. Государство в последние десятилетия принимало шаги то по легализации мигрантов, то по сдерживанию миграционных потоков. Не раз после резкого ужесточения мер по отношению к нелегалам вдруг объявлялись массовые амнистии. Амнистии для нелегальных иммигрантов проводились в Италии неоднократно, причем нередко без ограничений, т. е. для всех подряд. К примеру, в ходе амнистии в 2002 году вид на жительство получили почти 240 тыс. нелегальных иммигрантов. При этом законный статус обрели множество неблагонадежных лиц, с темным прошлым, не имеющих специальности и желания работать, не стремящихся интегрироваться в итальянское общество. Они пополняли ряды грабителей, распространителей наркотиков, торговцев контрафактной продукцией, проституток. А в обществе продолжало расти напряжение.

Переломным стал случай двухлетней давности в Риме, когда румынский мигрант, уголовник, сбежавший от преследования румынского правосудия, ограбил и жестоко избил итальянку, которая позже скончалась в больнице. Это преступление потрясло всю Италию. В правительство посыпались требования от рядовых граждан и общественных организаций сурово покарать преступника и оградить общество от противоправных действий мигрантов. Правительство Сильвио Берлускони открыто взяло курс на ужесточение миграционной политики. Сегодня эти планы получили законодательное воплощение: в Италии принят закон, приравнивающий нелегальную иммиграцию к тяжким преступлениям, за которые предусмотрено наказание в виде тюремного заключения.

По новому законодательству нелегальных мигрантов могут депортировать немедленно и без лишних разбирательств. Резиновые «десантные» лодки, переполненные нелегальными мигрантами, теперь разворачивают прямо в море и отправляют обратно к родным берегам. Иностранных граждан, не имеющих положенных документов, будут для выяснения личности и всех обстоятельств направлять в центры идентификации, где их могут продержать не два месяца, как раньше, а полгода. Штраф за нарушение миграционных правил составляет значительную сумму — от 5 до 10 тыс. евро. Еще жестче ответственность для итальянских граждан, которые заведомо предоставляют кров нелегальным мигрантам и покрывают их, не уведомляя о нарушении закона правоохранительные органы, — им грозит уголовная ответственность в виде лишения свободы на срок до трех лет. Как преступление, влекущее наказание вплоть до лишения свободы, теперь расценивается и принуждение детей к попрошайничеству. Последняя мера направлена, главным образом, против массово прибывающих в страну из Румынии цыган.

Одновременно введены дополнительные ограничения на въезд в Италию иностранных работников. Квота на привлечение иностранной рабочей силы опустилась практически до нуля. Принимать будут лишь сезонных рабочих — по необходимости, а также домашнюю прислугу, имеющую на руках контракты, в первую очередь для ухода за инвалидами и престарелыми. Кроме того, повышены сборы с мигрантов за оформление легального статуса: разрешение на временное пребывание обойдется в сумму до 200 евро, временный вид на жительство примерно в 300 евро. Итальянские врачи обязаны сообщать властям о подозрительных пациентах-иностранцах. Миграционные службы предлагают компенсацию в размере 1600 евро и оплаченный билет до дома каждому гастарбайтеру, добровольно согласившемуся покинуть территорию страны. Для контроля за порядком на итальянские улицы вышли специальные общественные патрули из добровольцев. Эти «дружинники», в ряды которых активно встают отставные офицеры полиции и армии, уполномочены законом об общественной безопасности помогать органам правопорядка выявлять нелегалов.

«С иммигрантами мы больше не любезничаем», — заявил министр внутренних дел Италии.

Далеко не все воспринимают происходящее с энтузиазмом. Правозащитники обвиняют правительство в нарушении прав мигрантов и с откровенной опаской относятся к общественным патрулям, напоминающим им о «чернорубашечниках» Муссолини. К их протестам присоединился Ватикан, назвавший новый закон по борьбе с нелегальными мигрантами «негуманным». У здания итальянского парламента состоялась демонстрация под лозунгом «Страна, называющая себя демократической, не должна принимать расистские законы». Правозащитная организация «Международная амнистия» раскритиковала Италию за то, что она не спешит спасать мигрантов, переправляющихся по морю и терпящих крушение. Крайнее возмущение правозащитников вызвало решение итальянских властей отправить обратно в Ливию группу спасенных в море мигрантов из этой страны — «без надлежащего рассмотрения их потребности в защите», что противоречит принципам международного права в области прав человека.

Однако опросы показывают, что 76 процентов итальянцев поддерживают ужесточение миграционного законодательства и одобряют деятельность властей, исходящих из того, что благополучие собственных сограждан гораздо важнее, чем забота о мигрантах. Правительство чувствует поддержку народа и не настроено отступать.

В Италии, как и во многих странах, есть проблемы как с самой миграцией, так и с разрешением этих проблем. Идеального рецепта, позволяющего вылечить болезнь без осложнений, в мире пока не выработано. Нет и единого мнения на этот счет, в том числе в Италии. К примеру, президент Итальянской Республики Джорджо Наполитано согласился подписать новый закон о нелегальной миграции, но послал правительству и парламенту тревожное письмо, в котором предостерег о возможных конституционных нарушениях.

— К сожалению, это мы сами, западные люди, создали и произвели глобализацию, — сказал в интервью известный итальянский журналист и политический обозреватель Джульетто Кьеза. — Глобализация — это ведь не только свободное передвижение капиталов, вслед за капиталами рано или поздно начинают свободно передвигаться миллионы людей. Все вместе ведет к гигантским изменениям в мире. В ближайшие два, три, пять лет нас ждет миграция в 100–150 миллионов человек. И главная проблема заключается в том, что мы, европейцы, вызвавшие миграцию, оказались к ней не готовы. Поэтому сегодня центральный вопрос состоит в том, как мы, европейцы, организуем себя, чтобы предоставить средства и систему решения этой проблемы. Это очень серьезная ситуация.

В руководстве Европы ищут пути взаимодействия с миграционным натиском иначе, чем в Италии. Итальянские инициативы на международном уровне встречают недовольство. Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев выразило свою озабоченность в связи с предпринятыми антимиграционными мерами. У Евросоюза претензии к итальянскому правительству возникли еще два года назад после ограбления и убийства итальянки гражданином Румынии — тогда была принята специальная резолюция Европарламента за свободу передвижения лиц и «против всех форм расизма и ксенофобии». Европа указывает, что часть вины в обострении миграционных проблем лежит на самом правительстве Италии, которое до этого проводило «слишком разрешительную» политику в отношении нелегальных иммигрантов. Теперь Евросоюз готовится обсудить новый итальянский закон, и, скорее всего, он будет оценен как нарушающий общеевропейские нормы и стандарты. Либеральная Европа продолжает стоять на том, что нельзя смешивать вопрос мобильности населения с вопросом социальной интеграции национальных меньшинств, а об ограничении свободы передвижения людей, имеющих гражданство стран — членов ЕС, «не может быть и речи».