Вопрос 5. Конституционные основы единства системы органов исполнительной власти и его обеспечение

· Система органов исполнительной власти – основанная на разграничении предметов ведения и компетенции сово­купность их взаимосвязанных видов и относящихся к ним конкрет­ных органов, выполняющих возложенные на них задачи и функции управленческого характера.

Система органов отражает разделение предметов ведения и полномочий в организации самой исполнительной власти, в осуществлении ее функций множеством субъектов. Своеобразие решения разделения предметов ведения и полно­мочий в системе исполнительной власти РФ заключается в том, что на него оказывает непосредственное влияние федеративное устройство Российского государства.

ü Федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграни­чении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, равноправии и самоопределении членов РФ (ст. 5 Кон­ституции РФ).

Ø Система органов исполнительной власти в РФ строится и функ­ционирует на основе принципов федерализма, сочетания централизации и децентрализации, законности.

§ 1) Принцип федерализма в системе органов исполнительной власти обусловлен государственным устройством России. В структурном плане он проявляется в том, что в общую систему этих органов входят:

а) федеральные органы исполнительной власти;

б) органы исполнительной власти субъектов РФ — республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной обла­ет, автономных округов.

В пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совмест­ного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнитель­ной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции РФ).

Вместе с тем федеральные органы испол­нительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в силу особенностей, присущих статусу РФ и ее субъектов, представляют относительно самостоятельные системы.

Принцип федерализма проявляется в том:

1 ) Компетенция органов исполнительной власти и взаимоотношения между ними определяются прежде всего на основе нормативных правовых актов, закрепляющих разграничение предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами;

2) Конституция РФ регламентирует соотношение правовых актов орга­нов государственной власти РФ и ее субъектов;

3) Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части сво­их полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и феде­ральным законам.

4) В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполни­тельной власти могут передавать им осуществление части своих пол­номочий (ст. 78 Конституции РФ).

§ 2) Принцип сочетания централизации и децентрализации

ü Данный принцип тесно связан с принципом федерализма, но не тождествен ему. Не тождествен по­тому, что сочетание этих его элементов может иметь место на различных уровнях и не обязательно сопутствует только федеративному государственному устройству.

o Централизация вытекает из единства этой системы, обусловленного наличием предметов и полномочий, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, и их совместного ведения с органами исполнительной власти субъектов РФ.

Централизованное осуществление исполнительной власти может сосредоточиваться в руках федеральных органов и органов субъектов РФ в пределах, определенных законодательством. В общегосударственном масштабе более высокая степень централизации проявляется по предметам ведения РФ, она несколько ослабляется в отношении предметов совместного ведения.

За пределами этих видов ведения, субъекты обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73 Конституции РФ).

o Децентрализация означает закрепление законодательством пред­метов ведения и полномочий за тем или иным органом (видом органов), которые он (они) должен осуществлять самостоятельно, без вмешательства со стороны вышестоящих органов. При этом отсутствует «расщепление» предметов ведения и полномочий по вертика­ли, что имеет место при совместном ведении. При децентрализации предметы ведения и полномочия как бы отторгаются, обретают вы­сшую степень независимости от властных полномочий вышестоя­щих органов исполнительной власти.

ü Особой разновидностью децентрализации является делегирование органом исполнительной власти части своих полномочий подчинен­ному органу в целях удобства управления на основе приближения его к объектам. Например, федеральными органами исполнительной власти создаваемым ими органам в федеральных округах, террито­риальным органам.

§ 3) Принцип законности проявляется, прежде всего, в том, что все орга­ны государственной власти, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы.

Данное требование относится также к конституциям и другим актам законодательства субъектов РФ.

Система органов исполнительной власти создается в соответ­ствии с конституционным разграничением полномочий в этой области между РФ и ее субъектами. К ведению РФ относятся установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов исполнительной власти (п. «г» ст. 71 Конституции РФ).

В совместном ведении РФ и ее субъектов находится установление общих принципов организации системы органов государственной власти (п. «н» ст. 72 Конституции РФ). На уровне РФ по данному во­просу должны приниматься федеральные законы. Система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается этими субъ­ектами самостоятельно в соответствии с основами конституционно­го строя РФ и общими принципами организации представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной вла­сти, установленных федеральными законами.

Современная система федеральных органов исполнительной вла­сти сформирована исходя из принципа их классификации, закре­пленного Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О си­стеме и структуре федеральных органов исполнительной власти». Их система включает виды органов одного и того же федерального уровня. Однако они дифференцированы по своему правовому поло­жению, в основе которого лежат их функциональное назначение и непосредственная подведомственность: либо Президенту РФ, либо Правительству РФ, а также федеральным министерствам.

Систему федеральных органов исполнительной власти образуют:

а) Правительство РФ;

б) федеральные министерства;

п) федеральные службы;

г) федеральные агентства.

Система органов исполнительной власти субъектов РФ в общем определена ФЗ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах орга­низации законодательных (представительных) и исполнительных ор­ганов государственной власти субъектов РФ». Ее образуют:

а) высший орган исполнительной власти субъекта РФ;

б) иные органы исполнительной власти субъекта РФ. Их формы определяются самими субъектами РФ.

+Территориальные органы ФОИВ.

Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти имеют единую правовую природу, общие, а также специфи­ческие черты, определяемые особенностями содержания деятельно­сти создавших их федеральных органов.

Правовой основой создания данных органов служит Конститу­ция РФ. Упоминание о них имеется в ФКЗ «О Правительстве РФ» (ст. 11), который отнес к полномочиям Правительства РФ установ­ление порядка их создания и деятельности.

Правовая природа и статус территориальных органов в принци­пе предопределены ст. 78 Конституции РФ, согласно которой фе­деральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать их руководителей.

В организационной системе исполнительной власти территори­альные органы не отнесены к органам исполнительной власти, принадлежат федеральным государственным органам, осуществляющим в пределах подведомственной территории полномочия соответствующих федеральных органов исполнительной власти, то есть испол­ни сольную деятельность. Имея в виду это и то, что территориаль­ные органы предназначены выполнять федеральные полномочия, их условно можно выделять в группу федеральных исполнительных ор­ганов.

+ Органы исполнительной власти субъектов РФ.

В субъекте РФ устанавливается система органов исполнитель­ной власти во главе с высшим исполнительным органом государствен­ной власти субъекта РФ.

Закон специально выделяет особое положение высшего должностно­го лица (руководителя высшего исполнительного органа государст­венной власти субъекта РФ) (далее — руководитель), которое по сво­ему содержанию является для них одинаковым.

Высшим должностным лицом субъекта РФ может быть гражда­нин РФ, достигший 30 лет. Он наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом субъекта РФ на срок не более пяти лет.

Порядок наделения гражданина РФ указанными полномочиями установлен ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов субъектов РФ» и конституцией (уста­вом) данного субъекта.

Определены основания досрочного прекращения полномочий выс­шею должностного лица (руководителя). Ими могут быть отрешение от должности в связи с выражением недоверия Президентом РФ, за­конодательным (представительным) органом; отставка по собствен­ному желанию; утрата гражданства РФ и др. (ст. 19 Закона).

Высший исполнительный орган государственной власти субъек­та РФ — постоянно действующий. Он обеспечивает исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных право­вых актов РФ, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на соответствующей территории. Следовательно, относится к органам общей компетенции.

Наименование данного органа, структура и порядок его формирования устанавливаются конституцией (уставом) и законами субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных тради­ций субъекта РФ. Его формой могут быть правительство, совет министров, кабинет министров, администрация и т.д.

Органы исполнительной власти субъектов РФ юридически рав­ны в отношениях с федеральными органами исполнительной вла­сти. Однако данный аспект равенства не должен подменять вопрос о равенстве объема и характера правомочий органов исполнительной власти всех субъектов, которого нет также на законном основании. Известно, что правовое положение всех субъектов РФ является не­одинаковым, например, республик и автономных округов и др.