Статья 74

На территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.

Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

1. Часть первая статьи 74 является по своей сути раскрытием положений о гарантиях «единства экономического пространства» и «свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств» Российской Федерации, закрепленных в части первой статьи 8 Конституции Российской Федерации, применительно к деятельности властных структур (федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления). Таким образом, в обеспечение норм основ конституционного строя Российской Федерации установлены конкретные ограничения в деятельности структур власти (как государственных, так и местных), обладающих в силу своего статуса полномочиями, во-первых, «установления», т.е. принятия в тех или иных сферах и границах общеобязательных норм, во-вторых, установления «таможенных границ, пошлин и сборов», что закреплено, например, статьями 7| (пункты «ж» и «з»), 72 (пункт «и» части первой). 73 и 132 (часть первая) Конституции Российской Федерации.

Такие ограничения деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления введены в конституционном порядке на территории Российской Федерации. По смыслу статей 8 и 74 термин «территория» употребляется в них для обозначения таможенной территории Российской Федерации, т.е. пространства в рамках ее таможенных границ. Правомерность столь узкого, по сравнению со статьей 67 Конституции, толкования понятия «территория» вытекает из наличия общегосударственного таможенного регулирования (пункт «ж» статьи 71 Конституции), а также общепринятой международной практики экономической защиты внутреннего рынка. Упомянутое таможенное регулирование в настоящее время осуществляется в соответствии с Таможенным кодексом Российской Федерации, Законом Российской Федерации от 21 мая 1993 г. «О таможенном тарифе», отдельными статьями Уголовного кодекса (например, о контрабанде), рядом указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации.

Несовпадение государственных и таможенных границ, а следовательно, и реальные различия территории Российской Федерации и таможенной территории Российской Федерации важно учитывать при применении статьи 74 Конституции Российской Федерации, поскольку данная статья не затрагивает отношения, возникающие при ввозе товаров, услуг и финансовых средств на таможенную территорию Российской Федерации или вывозе их с этой территории. В статье 3 Таможенного кодекса Российской Федерации дано следующее определение таможенной территории Российской Федерации и ее таможенных границ:

«Таможенную территорию Российской Федерации составляют сухопутная территория Российской Федерации, территориальные и внутренние воды и воздушное пространство над ними.

Таможенная территория Российской Федерации включает в себя также находящиеся в морской исключительной экономической зоне Российской Федерации искусственные острова, установки и сооружения, над которыми Российская Федерация обладает исключительной юрисдикцией в отношении таможенного дела.

На территории Российской Федерации могут находиться свободные таможенные зоны и свободные склады. Территории свободных таможенных зон и свободных складов рассматриваются как находящиеся вне таможенной территории Российской Федерации, за исключением случаев, определяемых настоящим Кодексом и иными законодательными актами Российской Федерации по таможенному делу.

Пределы таможенной территории Российской Федерации, а также периметры свободных таможенных зон и свободных складов являются таможенной границей Российской Федерации».

Поскольку определение специфики общегосударственного таможенного регулирования не является предметом комментария к статье 74 Конституции Российской Федерации, отметим только, что в соответствии с главой 3 Таможенного кодекса перемещение через таможенную границу Российской Федерации (ввоз и вывоз) товаров, услуг и финансовых средств производится в соответствии с их таможенными режимами и данные отношения не являются предметом регулирования статьи 74. Не регулируются данной статьей и вопросы таможенной границы Российской Федерации. Слова «таможенная граница» используются в комментируемой статье без определения ее принадлежности (Российской Федерации, Украине, Казахстану или другому государству). Термин «таможенная граница» употребляется как обобщающий термин формирования таких режимов перемещения товаров, услуг и финансовых средств, которые были бы идентичны режимам, устанавливаемым государством в отношениях с зарубежными странами.

Установление пошлин и сборов при перемещении товаров, услуг и финансовых средств между различными территориями Российской Федерации (за исключением, естественно, территорий свободных таможенных зон и свободных складов) можно рассматривать как введение отдельных элементов помещения их под таможенный режим. Подобные решения принимались органами государственной власти субъектов Российской Федерации наиболее активно в 1990-1992 годах для защиты местного товарного рынка от потребителей из соседних регионов. Статья 74 Конституции Российской Федерации установила невозможность принятия в будущем подобных решений в силу их неконституционности.

Таким образом, часть первая статьи 74 Конституции Российской Федерации устанавливает для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления запрет на установление между различными территориями России внутренних таможенных границ, пошлин, сборов и иных препятствий свободному передвижению товаров, услуги финансовых средств. Отсутствие при этом исчерпывающего перечня «препятствий», с одной стороны, объясняется невозможностью составить такой перечень (ибо бюрократические уловки дали бы возможность что-нибудь «изобрести» за рамками перечня), а с другой-дает возможность оспорить по основаниям неконституционности любые решения и действия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, ограничивающие свободу передвижения на территории Российской Федерации товаров, услуг и финансовых средств.

2. Случаям конституционного введения ограничений перемещения товаров и услуг (но не финансовых средств) посвящена часть вторая комментируемой статьи.

Особое внимание при рассмотрении данной нормы следует обратить на то, что она не противоречит статье 8 Конституции, как это могло бы показаться на первый взгляд. Реализация на практике положений части второй статьи 74 всегда должна осуществляться в соответствии с частью второй статьи 16 Конституции, т.е. в случаях, когда это не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации. Специфика нормы части второй статьи 74 заключается в том, что в ней фактически определен приоритет различных норм главы 1 Конституции применительно к вопросу о свободном перемещении товаров и услуг на территории Российской Федерации.

Обратимся, однако, к комментируемой норме. Она устанавливает, что ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться, во-первых, в соответствии с федеральным законом (на практике может быть несколько федеральных законов), во-вторых, «если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей». Перечень оснований для введения каких бы то ни было ограничений свободного перемещения товаров и услуг на территории Российской Федерации является исчерпывающим. Реальное содержание этих оснований можно и должно рассматривать только (Е) с точки зрения соответствия их основам конституционного строя (статьям 2, 3, 4, 7, 9 и 15 Конституции Российской Федерации), т.е. основаниями для применения в законодательном порядке ограничительных мер могут служить не произвольная оценка неблагоприятной ситуации и существующей угрозы, а исключительно угроза жизни и здоровью людей, а также состоянию природной среды и культурных ценностей в том смысле, в каком эти понятия используются и гарантируются упомянутыми статьями Конституции. В то же время иные статьи главы 1 Конституции Российской Федерации не Могут служить основанием для применения государством мер по ограничению перемещения товаров и услуг. Так, не могут вводиться ограничения в целях обеспечения гарантий осуществления государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 11) или местного самоуправления (статья 12), не могут такие ограничения использоваться и для обеспечения идеологического и политического многообразия (статья 13), достижения каких-либо политических целей.

Подобная взаимозависимость статей главы 1 Конституции Российской Федерации и их корреляция посредством других ее статей требуют особого внимания за рамками данного комментария. В нашем же случае важно подчеркнуть, что исчерпывающий перечень оснований для ограничения свободного передвижения товаров и услуг связан с разграничением гражданского общества и государства. Поскольку свободное перемещение товаров и услуг является одной из основ жизнедеятельности единого гражданского общества, Конституция Российской Федерации ограничила государство (в лице федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации), а также местное самоуправление в возможности влиять на данную сферу жизни гражданского общества.

Федеральный закон (или законы), устанавливающий конкретные условия, виды и порядок введения ограничений перемещения товаров и услуг, а также органы, которые могут их вводить и контролировать их Соблюдение,- это только правовая основа для принятия подобных решений. Реальное введение подобного рода ограничений компетентными органами возможно (как мы определили выше), только если свободное перемещение товаров и услуг создает угрозу перечисленным в статье 74 общественным ценностям в том виде, как они трактуются в главе 1 Конституции Российской Федерации. Именно этим должен руководствоваться законодатель при принятии любого федерального закона, предусматривающего, возможность введения такого рода ограничений.

На момент принятия Конституции Российской Федерации федеральными законами, ограничивающими свободу передвижения товаров и услуг, были, например, законы «О чрезвычайном положении», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «Об оружии». Эти законы предусматривают способы оценки возникшей на конкретной территории угрозы жизни и здоровью людей, природе и культурным ценностям, особые процедуры принятия решений об ограничении перемещения товаров и услуг (чаще всего речь идет о конкретных видах товаров и услуг, с которыми связана возникшая угроза), а также период, на который вводятся подобные ограничения. Хотя статья 74 Конституции Российской Федерации прямо не упоминает о временном характере мер по ограничению перемещения товаров и услуг, практика законодательства вполне справедливо предусматривает возможность их применения исключительно временно - до преодоления условий, создающих угрозу жизни и здоровью людей, а также состоянию природной среды и культурных ценностей.

Конечно, в правоприменительной практике возможны осложнения как при определении достаточных оснований для введения ограничений на свободное перемещение товаров и услуг, так и при установлении конкретных ограничений (по видам товаров и услуг, территории, на которой действуют ограничения, и т.д.). Разрешение подобных практических вопросов должно производиться, во-первых, с учетом конституционных норм, предусматривающих гарантии жизни и здоровья людей, нормального состояния природной среды и сохранения культурных ценностей, во-вторых, с учетом принципа минимизации отрицательных последствий вмешательства государства в жизнедеятельность гражданского общества.