Правовое прогнозирование в нормотворческой деятельности

В отечественной научной литературе имеются ценностные наработки по теории правового прогнозирования как одного из видов социального прогнозирования, в которых освещаются его уровни, виды, цели, задачи, функции, принципы, основной инструментарий, детерминирующее внимание на правовое прогнозирование различных социальных факторов.

Состояние действующего российского законодательства, отличающегося недостаточной системной сбалансированностью, противоречивостью, пробельностью, многими другими недостатками, обусловливает необходимость актуализации работы по прогнозированию развития и совершенствования законодательства. В законотворческой деятельности прогностическое мышление как необходимый атрибут ее находится не на должной высоте, порой практически отсутствует. В научной литературе при характеристике критериев, служащих исходным основанием для принятия решения о начале работы над законопроектом, прогностический фактор не выделяется, несмотря на его важную управленческую значимость[21].

Прогнозирование как таковое весьма объемно по своей функциональной семантике: это и предположение (мысль, основанная на вероятности, возможности чего-либо), и предугадывание (более или менее верные догадки о том, что может и должно произойти, основанные на определенном жизненном опыте или на специальных исследованиях), и предсказание (заключение на основании имеющихся данных о предстоящем развитии каких-либо событий, явлений), и предвидение (вывод, сделанный на основании изучения тех или иных фактов, данных о том, что может или должно произойти, наступить, как может или должно пойти дальнейшее развитие чего-либо), и просто предчувствие (интуитивные, подсознательные ожидания чего-то, что может произойти). На том или ином предположении, предугадывании, предсказании, предвидении, предчувствии в сущности основывается вся человеческая деятельность.

В настоящее время исследования в сфере правового прогнозирования актуализировались. Традиционно данной тематике продолжает уделяться особое внимание в работах по социологии права[22]. Развивается такое насущное в современных глобализационных условиях направление, как международно-правовое прогнозирование[23]. Прогнозирование имеет существенное значение для внешней политики, так как установление внешнеполитических целей и их успешная реализация невозможны без учета будущего. В целом правовое прогнозирование способствует осознанию государствами своих долгосрочных интересов, культивирует всеобщее уважение к международному праву.

В нормативных правовых актах термин «прогнозирование», как правило, используется в неюридическом смысле. Так, согласно ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»[24], государственное прогнозирование социально-экономического развития Российской Федерации – это система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития России, основанных на законах рыночного хозяйствования. Результаты государственного прогнозирования социально-экономического развития используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти Российской Федерации конкретных решений в области социально - экономической политики государства.

В соответствии с ч. 1 ст. 174.1 «Прогнозирование доходов бюджета» Бюджетного кодекса Российской Федерации, доходы бюджета прогнозируются на основе прогноза социально-экономического развития территории в условиях действующего на день внесения проекта закона (решения) о бюджете в законодательный (представительный) орган законодательства о налогах и сборах и бюджетного законодательства Российской Федерации, а также законодательства России, законов субъектов и муниципальных правовых актов представительных органов муниципальных образований, устанавливающих неналоговые доходы бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Статья 31 Федерального закона от 31 марта 1999 г. № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации»[25] устанавливает, что в отношении каждого объекта систем газоснабжения постоянно осуществляется прогнозирование вероятности возникновения аварий, катастроф. Требования, нормы, правила и методика прогнозирования вероятности возникновения аварий, катастроф на объектах систем газоснабжения утверждаются федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным в области промышленной безопасности.

В Постановлении Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. № 854 «Об утверждении Правил оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике»[26] закреплены правила планирования (прогнозирования) электроэнергетических режимов энергосистемы.

На нормативном уровне затрагиваются также вопросы прогнозирования чрезвычайных ситуаций[27], развития той или иной сферы экономики, науки[28] и др.

Законотворческая практика субъектов Российской Федерации идет по пути принятия законов о государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития. Такие законы были приняты в 38 субъектах Российской Федерации, однако в восьми из них в настоящее время признаны утратившими силу (Республики Удмуртия, Коми, Приморский край, Астраханская область, Владимирская область, Волгоградская область, Иркутская область, Чукотский автономный округ). Законы субъектов о прогнозировании и программах социально-экономического развития продолжают действовать в Республиках Адыгея, Алтай, Башкортостан, Бурятия, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Мордовия, Тыва, Хакасия, Чечня, Алтайском крае, Красноярском крае, областях: Амурской, Вологодской, Ивановской, Костромской, Мурманской, Нижегородской, Новгородской, Новосибирской, Саратовской, Тверской, Ульяновской, Челябинской, Корякском и Ямало-Ненецком автономных округах.

Наряду с этим, около 50 субъектов Российской Федерации приняли нормативные акты в сфере прогнозирования чрезвычайных ситуаций.

Следует отметить, что в прикладных юридических науках –криминологии и криминалистике — прогнозирование понимается и рассматривается, как правило, в его социологическом смысле. В экономике используются категории финансового, но не правового прогнозирования. Юридический аспект прогнозирования, как наиболее сложный для изучения, зачастую остается без должного научного внимания. Это объясняется тем, что правовое прогнозирование подразумевает при его проведении учет множества факторов статики и динамики правовой сферы, что сделать без привлечения в прогнозное исследование интеллектуального потенциала представителей самых различных отраслей знаний крайне сложно.

В общем понимании правовой прогноз представляет собой вариативное научное предвидение будущего состояния той или иной сферы правового регулирования или отдельных ее элементов.

В числе основных признаков правового прогнозирования можно назвать: направленность на оценку будущего состояния предмета прогнозного исследования (состояния правовой сферы или отдельных ее элементов); вариативность (допустимость нескольких вариантов развития прогнозного сценария); научность (правовой прогноз — особый вид научного исследования); многофакторность правового прогнозирования (учет при его проведении максимально возможного количества факторов развития законодательства и сферы его применения); достоверность и объективность.

Основными задачами правового прогнозирования являются:

- определение вероятностного развития конкретной правовой сферы на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективу;

- повышение качества и эффективности законодательства и практики его применения посредством выявления наиболее социально оправданных вариантов развития правовой сферы;

- предупреждение возможных ошибок в правовом регулировании. Понимание сущности и значения правового прогнозирования тесно связано с теорией правовых факторов. В общем значении под фактором (от лат. factor - делающий, производящий; factio - делаю) понимается причина, движущая сила какого-либо процесса, определяющая его характер или отдельные черты; момент, существенное обстоятельство в каком-либо явлении. В юридическом смысле термином «фактор» обозначаются причины, движущие силы возникновения и развития правовых норм. Социальным фактором законодательной деятельности следует считать то или иное явление общественной жизни, так или иначе воздействующее на выявление потребности в правовом регулировании, на разработку, принятие, изменение или отмену закона, на его нормативное содержание.

Нельзя сбрасывать со счетов субъективный фактор в правовой сфере, выражающийся в форме общественного мнения, деятельности субъектов права законодательной инициативы, участии в законотворческом процессе научных учреждений и экспертных групп, лоббизм, интересы «бизнес-структур» и др.

Правовой прогноз призван найти такие пути развития правовой сферы в будущем, которые сводят к минимуму действие негативных факторов, способствуют повышению качества и эффективности правового регулирования в целом.

Важно иметь в виду, что правовой прогноз должен быть тесно связан с иными видами специального социального прогнозирования (экономическим, техническим, экологическим, социологическим, культурологическим и др.), что поспособствует принятию взвешенных и профессиональных прогнозных решений в правовой сфере.

Объектами юридического прогнозирования могут быть: отдельные отрасли законодательства; правовые институты; законы и иные крупные правовые акты; формы деятельности государственных и муниципальных органов; формы и деятельность социальных учреждений и бизнес-структур; материалы правового мониторинга; динамика отношения граждан к праву[29].

Прогнозирование необходимо отличать от проектирования, программирования и планирования, понятия которых не идентичны понятию прогнозирования. Проектировать означает предполагать, намечать, собираться что-либо сделать, осуществить. Программа – это изложение основных принципов, задач и целей намеченной деятельности. План – намеченная программой система мероприятий, предусматривающая определенный порядок, последовательность и конкретные сроки выполнения определенных работ, операций и т.д., объединенных общей целью. Всякое прогнозирование имеет вероятностный характер, планирование – директивный, императивный. Тот или иной официально утвержденный план для органов государственного управления обязателен. План базируется на соответствующем прогнозировании, которое «является основой планирования государственного управления и достижения управленческой эффективности»[30]. В цивилизованном обществе всякое социальное планирование должно опираться на определенное прогнозирование и только в этом случае можно говорить о непосредственном включении прогнозирования в процесс конкретного планирования. План, разработанный без соответствующего прогнозирования, неизбежно сводится к произвольному волевому решению, и социальная эффективность планирования резко падает.

Правовое прогнозирование в сфере законотворческой деятельности, мотивационно предопределяющее векторные параметры и управленческие потенции права, при надлежащей методической организованности, в конструктивном взаимодействии со специалистами иных отраслей научного знания (человеческий ум - это связь мыслей) способно обеспечить: 1) необходимую научную альтернативность, без которой невозможно здравое, реалистическое, системно-комплексное, всеохватное, достоверное прогностическое обдумывание, исследование многовариантных аспектов будущего; 2) постижение объективных общественных потребностей, истинной сущности и практической ценности исследования объектов прогнозирования, видение которых не так просто как порой кажется; 3) всесторонний оценочный учет различных социальных факторов, детерминирующих нормативный характер прогностических решений, их временную дистанцированность; 4) научную обоснованность правового проектирования, программирования, планирования, правовых методов, приемов, способов государственного управления.

Без научного прогнозирования невозможна нормальная управленческая деятельность в системе общественных отношений. Это особенно касается законотворческой деятельности как деятельности, отражающей определенные нормативно-правовые потребности, интересы общества, как деятельности оценочной, коммуникативной, созидательной, преобразующей. Поэтому так важен вопрос о правильной методической организации прогностической деятельности. Всякая организация - это 1) внутренняя упорядоченность, согласованность, взаимодействие тех или иных частей целого (определенным образом системно дифференцированных или относительно автономных); 2) совокупность действий, ведущих к образованию определенных системных взаимосвязей, взаимозависимостей между частями целого; 3) объединение людей, совместно реализующих определенную программу и действующих на основе определенных, конвенционально установленных принципов, правил.

Прогноз социальных явлений, как правило, многовариантен. При проектировании прогностической модели той или иной деятельности различают три следующих уровня: монопроект, мультипроект и мегапроект. Применительно к законотворческой деятельности прогностический монопроект – это прогностическая модель отдельного законодательного акта или какой-то его отдельной части, мультипроект – это комплексный прогностический проект, включающий в себя прогностическую модель ряда законодательных актов, мегапроект – это прогностическая модель развития, совершенствования ряда отраслей законодательства или всей системы законодательства в целом.

Применение при изучении объекта правового прогнозирования достаточно продуманных методов служит гарантией обеспечения объективности результатов такого прогнозирования, возможностей их эффективного использования в правотворческой и правоприменительной деятельности.

Как представляется, целесообразно было бы создать в системе государственного управления особый прогностический Центр, задачей которого являлась бы организационно-методологическая координация всей прогностической правовой деятельности в Российской Федерации, что существенно способствовало бы развитию и совершенствованию правотворческой деятельности, ее социальной эффективности.