Методология правового мониторинга как инструмент научной обоснованности изменений законодательства

В современной российской действительности частые изменения, вносимые в нормативные правовые акты, стали проблемой для всех адресатов соответствующих правовых норм. Подобного рода правовая политика государства приводит к существенному снижению научной обоснованности издаваемых нормативных правовых актов и как следствие – к снижению уровня качества правового регулирования различных сфер государственного управления. Это происходит потому, что в данных обстоятельствах невозможно оценить наиболее точным и полным образом эффективность действия правовой нормы, поскольку при столь частом ее изменении отсутствует возможность сбора достаточного для таких выводов аналитического материала. Однако проведение административной реформы и повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти неразрывно связано с повышением стабильности правового регулирования, и, прежде всего, стабильности законодательства, а, значит, необходимы научные инструменты, своего рода заслоны от бесконечных попыток нецелесообразного изменения действующего законодательства.

Одним из таких научных инструментов является правовой мониторинг, научные основы которого были разработаны учеными Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ[17].

Под правовым мониторингом понимается комплексный структурный и информационно-аналитический механизм анализа и оценки нормативного правового акта. Он обеспечивает систематическое, последовательное наблюдение для решения таких вопросов как анализ законодательства в соответствии со стратегическими целями развития государства, оценка качества правовых актов и эффективности их реализации.

Рекомендации содержат положения о порядке реализации закона и подзаконных актов, о способах оценки эффективности деятельности государственных органов и служащих, организаций. Они рассчитаны на широкий круг пользователей и могут использоваться в практической и научно-аналитической работе.

Для оценки действия законов и подзаконных актов необходимо использовать общие и специальные источники информации:

а) доклады Совета Федерации о состоянии и развитии законодательства;

б) доклады о состоянии законодательства субъектов Федерации;

в) доклады о выполнении показателей деятельности Правительства РФ и федеральных и региональных органов исполнительной власти;

г) отчеты и информация государственных органов о реализации законов;

д) данные государственной статистики;

е) функциональные информационно-аналитические материалы МВД РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, Счетной палаты РФ, контрольно-надзорных органов;

ж) рекомендации научных учреждений;

з) обобщенные данные социологических опросов, итогов рассмотрения жалоб, обращений граждан, публикации в СМИ;

и) систематический сбор и обобщение оперативной информации применительно к правовым ситуациям;

к) обобщенные данные судебной статистики, публикуемые в «Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации», «Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации», «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации». Информация о деятельности судов общей юрисдикции доступна с помощью автоматизированных систем и баз данных.

Как отмечается российскими учеными, эффективность права является одним из ключевых средств обеспечения инновационной экономики и модернизации. Речь идет об отказе от традиционно общего представления об актах как таковых и о формировании такого механизма правового регулирования, в котором бы сочетались оценки регулирующего воздействия при подготовке правовых актов, анализ корреляции между разными средствами правового воздействия и различными элементами экономической системы, действие института правового мониторинга, разработка прогнозных оценок меняющихся правовых циклов[18].

Любые изменения, вносимые в нормативные правовые акты, должны отвечать требованию научной обоснованности, а значит – базироваться на результатах мониторинга правоприменения тех норм законодательства, в которые вносятся такие изменения. То есть в данном случае сам институт правового мониторинга, а именно – не только мониторинг ретроспективного характера, но и перспективный мониторинг как прогнозирование результатов действия вносимых в действующее законодательство изменений – призван стать в описанных обстоятельствах действенным инструментом по повышению уровня качества вносимых изменений в российское законодательство. Поэтому необходимо особо подчеркнуть двойственную роль правового мониторинга как инструмента правовой политики при изменении законодательства.

С одной стороны, проведение мониторинга на предмет выявления противоречий в действующем законодательстве и определения степени эффективности действия существующих норм права должно осуществляться на постоянной основе. И уже по результатам такого мониторинга, который носит скорее информационный характер, более общий, нежели чем узко специализированный, могут вырабатываться научно и практически обоснованные изменения по действующему законодательству.

Другая сторона ситуации: правовой мониторинг не только предваряет оформление предложений по изменению действующего законодательства, а следует за ними после их выработки компетентными органами власти и должностными лицами. В рассматриваемом случае представленные предложения по изменению законодательства необходимо обосновать как экономически и социально целесообразное решение в рамках проводимого курса государственного управления.

В связи с изложенным следует отметить, что наибольшего внимания по данной проблеме заслуживает вопрос разработки критериев определения существенности вносимых в законодательство изменений. В настоящее время такие критерии не разработаны, и в источниках федерального законодательства не закреплены. Однако значимость их разработки и нормативного закрепления на федеральном уровне, с передачей субъектам Российской Федерации возможности развивать и дополнять их, не вызывает никаких сомнений. Такие критерии будут призваны определить, насколько внесение изменений соответствует реальной степени необходимости повышения эффективности правового регулирования в соответствующей сфере управления.

Таким образом, эти критерии призваны «включать» процедуру мониторинга всякий раз, как будет сформулировано решение о внесении в законодательные акты изменений, охватываемых действием таких критериев.

При разработке данных критериев необходимо учесть множественность самых разнообразных факторов: специфика конкретной сферы правового регулирования, степень соотносимости частных и публичных интересов, масштабы влияния изменяемой нормы на соответствующие общественные отношения и пр.

Такие критерии также должны быть дифференцированы в зависимости от масштабности самих изменений: должно ли быть подвергнуто мониторингу действие одной нормы или же целой группы норм, регулирующих комплекс общественных отношений. Разработка и четкое формулирование указанных критериев с привлечением заинтересованных государственных и муниципальных органов власти, а также представителей общественности непременно скажется положительным образом в общем деле достижения стабильности российского законодательства.

Уже сейчас можно представить конкретные предложения по предварительному мониторингу вносимых в законодательство изменений, потому что внедрить обязательное применение органами власти правового мониторинга в качестве фактора стабилизации современного законодательства с юридической точки зрения не сложно. Достаточно во вновь принимаемых федеральных и региональных законах предусматривать нормы о мониторинге и дополнить соответствующими положениями действующие.

При этом важно, чтобы нормы о правовом мониторинге предусматривали, во-первых, указание на орган государственной власти, обязанный организовывать и проводить мониторинговую деятельность. В случае, когда законодательное регулирование носит комплексный характер и охватывает множество сфер, необходимо указание не только на соответствующие органы, ответственные за те или иные сферы деятельности, но и на четкое распределение мониторинговых полномочий между ними, вопросы взаимодействия.

Во-вторых, нужно установить срок, в течение которого законы не подлежат изменению (своего рода мораторий на поправки). Главное – создать необходимое условие-принцип: коррекция закона производится только при крайней необходимости и только на основании результатов правового мониторинга. Это повысит объективность и значимость вносимых в законодательство изменений и дополнений, качество и эффективность правовых норм.[19]

В-третьих, важно определить статус результатов правового мониторинга, вывести их из разряда «факультативной информации» и возвести в ранг документа обязательного для исполнения, «руководства к действию».

Говоря о моратории на поправки законов, следует иметь в виду, что здесь могут быть исключения из общего правила. К ним относятся неожиданные либо планируемые изменения общественных отношений, например, экстренные меры по преодолению кризисной ситуации в финансово-экономической или политической сферах или меры, принимаемые в интересах всего общества: снижение налогового бремени, расширение социальных гарантий граждан, ликвидация административных барьеров для бизнеса и т.п. Важно, чтобы перечень таких исключений содержался в законах и оптимально – в закрытой форме».[20]

Рассматриваемое негативное влияние частых изменений законодательства на стабильность общественных отношений и формирование правосознания российских граждан, как вовлеченных профессионально в юридическую сферу, так и не вовлеченных в нее в таком качестве, может быть рассмотрено и в социологическом ракурсе действия права.

В ходе правового мониторинга предлагаемые изменения в законодательстве должны оцениваться с точки зрения соответствия четкой (научно обоснованной и последовательной) стратегии (концепции) государственной политики в сфере действия законодательства. В то же время социологические опросы показывают, что стратегические цели политики и последовательность в реформировании конкретных сфер социальной жизни не всегда понятна не только гражданам, но и экспертам.

Еще более сложным для граждан является соотнесение конкретных предложений по изменению законодательства и последовательности действий государства в регулируемой сфере.

Это ставит задачу по организации изучения общественного мнения, экспертных оценок, профессионального правосознания в ходе мониторинга с целью выявления как обоснованности предлагаемых в законодательство изменений, так и готовности населения и правоприменителей к осуществлению предлагаемых изменений.