Проблемы развития законодательства Российской Федерации, регулирующего процесс интеграции научного знания в механизмы принятия управленческих решений

Развитие законодательства в целях интеграции научных знаний в механизме принятия решений на всех уровнях публичной власти требует согласования в логической последовательности (системного подхода) федерального и регионального законодательства. Это во многом зависит от четкого разделения предметов ведения, прежде всего во всех отраслях публичного права (как материального, так и процессуального).

Проводимые в последние годы мероприятия, связанные с административной реформой, не приводят к желаемому успеху, поскольку не соблюден принцип системности, не просчитываются функциональные связи государственного аппарата на федеральном и региональном уровне, не производится мониторинг действующих решений.

Явно недостаточное внимание уделяется деятельности органов местного самоуправления – важнейшего звена гражданского общества, которое до сих пор не обеспечено финансовыми возможностями для реализации своих функций в полном объеме.

Не выполняются требования, сформулированные в обоснование административной реформы: об устранении дублирования в деятельности органов управления, об устранении излишних функции государственных органов и передачи их в ведение саморегулирующих организаций, об устранении излишних административных барьеров, создаваемых в отношении граждан и бизнеса.

Большое внимание уделяется уточнению компетенции органов государственной власти на федеральном и региональном уровнях, но система согласования компетенций и, особенно, взаимодействия этих органов по отраслям управления не отражается в таких актах как регламенты федеральных и региональных органов управления.

Регламент соответствующего органа управления нередко не согласуется с регламентами органов, призванных осуществлять те или иные функции совместно в отношении управляемых объектов. До сих пор нет по существу согласования компетенции органов управления федеральных и региональных, действующих по принципу «двойного подчинения» (система налоговых органов, органов управления образованием, здравоохранения, культуры, социального обслуживания и некоторых других органов).

Наиболее последовательно роль и функции науки в управлении сформулированы в Федеральном законе «О науке и государственной научно-технической политике»: государственная научно-техническая политика – говорится в ст. 11 – осуществляется исходя из принципа признания науки социально значимой отраслью, определяющей уровень развития производительных сил государства.

В данном определении акцент сделан на выполнении наукой ее производственной функции, функции непосредственной производительной силы. Но использование новейших достижений науки определяется не только уровнем развития производительных сил государства, но также и уровнем его культурного, политического развития, его местом в международном разделении труда и в мире в целом. Действующее законодательство не определяет роли науки, технологий, инноваций как базового элемента развития всех сторон и направлений деятельности государства.

Об использовании научных знаний и результатов научной деятельности в процессе государственного прогнозирования сказано также в Федеральном законе «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Закон устанавливает, что государственное прогнозирование социально-экономического развития Российской Федерации - система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития Российской Федерации, что прогнозы социально-экономического развития основываются на системе демографических, экологических, научно-технических, внешнеэкономических, социальных, а также отраслевых, региональных и других прогнозов отдельных общественно значимых сфер деятельности и разрабатываются исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно - технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешнего положения Российской Федерации, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов.

В то же время, «Правила разработки прогноза социально-экономического развития Российской Федерации» (утверждены постановлением Правительства РФ от 22.07.2009 № 596) допускают к процессу формирования проектов прогнозов долгосрочного, среднесрочного и краткосрочного развития Российской Федерации только федеральные органы исполнительной власти и органы власти субъектов Российской Федерации, не привлекая ни к разработке, ни к оценке проектов прогнозов независимое научное сообщество (академии наук, ведущие вузы страны). Экспертиза (в том числе независимая научная) прогнозных документов законодательством не предусмотрена. Научное обеспечение подготовки прогнозов обеспечивается подведомственными Минэкономразвития научными организациями. Таким образом, конкретного правового многоступенчатого и многоуровневого правового механизма интеграции научных знаний в механизмы принятия решений в полной мере не сформировано.

Одним из принципов осуществления государственной научно-технической политики Федеральный закон «О науке и государственной научно-технической политике» провозгласил «гласность и использование различных форм общественных обсуждений при выборе приоритетных направлений развития науки и техники и экспертизе научных и научно-технических программ и проектов, реализация которых осуществляется на основе конкурсов». Казалось бы, важность этого принципа подчеркнута тем, что это положение нашло закрепление не в одной, а в двух статьях закона – пункте 2 статьи 11 и пункте 3 статьи 13. Гласность и общественные обсуждения как принцип реализации государственной научно-технической политики безусловно заслуживает быть закрепленным в Федеральном законе «О науке и государственной научно-технической политике». Но механизмы, гарантирующие реализацию этого принципа, в законе не прописаны исчерпывающим образом.

Основная проблема во взаимоотношениях научного сообщества и органов государственной власти заключается в отсутствии императивного обязывания федеральных органов исполнительной власти сотрудничать с ведущими субъектами научной деятельности (государственными академиями наук, ведущими научными организациями и вузами страны), а также в отсутствии нормативно закрепленного механизма их взаимодействия. Министерство образования и науки РФ, согласно положению о нем, осуществляет свою деятельность во взаимодействии с органами власти и местного самоуправления, «общественными объединениями и иными организациями». Более детально механизм взаимодействия с «иными организациями», к которым, видимо, должны быть отнесены государственные академии наук, в нормативных актах не отражен. Соответствующим постановлением Правительства РФ регламентированы только взаимоотношения федеральных органов исполнительной власти между собой.

Отдельные нормы, как правило, косвенным образом регламентирующие рассматриваемые вопросы, встречаются в иных федеральных законах. Например, в соответствии с Федеральным законом от 12 апреля 2012г. №61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств» Министерство здравоохранения РФ должно принимать решения о государственной регистрации лекарственных препаратов на основе заключения экспертной комиссии по результатам экспертизы этих препаратов и этической экспертизы возможности проведения их клинического исследования (п. 3 ст. 13 и п.1 ст. 27). В свою очередь п.1 ст. 14 указанного Закона в качестве одного из основных принципов проведения таких экспертиз провозглашает принцип использования современных достижений науки и техники. Следовательно, и Минздрав России при подготовке решений о государственной регистрации лекарственных препаратов обязан руководствоваться названным принципом.

Следует отметить, что рассматриваемые проблемы должным образом не урегулированы подзаконными нормативными правовыми актами, регламентирующими статус федеральных министерств, а также другие вопросы их деятельности. Анализ указанных актов свидетельствует о следующем.

Положения, определяющие правовой статус федеральных министерств, обычно устанавливают их полномочия по организации и обеспечению развития отраслевой науки, инновационной деятельности, применению достижений науки и техники, современных технологий и информационно-коммуникационных систем в подведомственных этим министерствам сферах деятельности. Они, в частности, призваны выполнять функции государственного заказчика федеральных целевых, научно-технических, инновационных программ и проектов; осуществлять разработку и реализацию программ научных исследований и их координацию, заключать государственные контракты на проведение научно-исследовательских работ для государственных нужд, использовать информационные системы в подведомственных сферах деятельности (см. например, Положение о Министерстве экономического развития РФ, утвержденное постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008г. №437, Положение о Министерстве энергетики РФ, утвержденное постановлением Правительства РФ от 28 мая 2008г. №400, Положение о Министерстве промышленности и торговли РФ, утвержденное постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008г. №438 и т.д.).

Наиболее широкие полномочия по осуществлению государственного управления и регулирования в сфере науки имеет Министерство образования и науки РФ как федеральный орган, специально созданный для выполнения этих функций (см. Положение о Министерстве образования и науки РФ, утвержденное постановлением Правительства РФ от 15 мая 2010г. №337).

Вместе с тем необходимо отметить, что в положениях о федеральных министерствах предусмотрены отдельные нормы, закрепляющие некоторые правовые предпосылки использования научных знаний в процессе подготовки этими органами исполнительной власти собственных решений. К ним относятся нормы, определяющие права министерств: 1) привлекать в установленном порядке для проработки вопросов, отнесенных к их сфере деятельности, научные и иные организации, ученых и специалистов; 2) создавать в этих целях различные координационные и совещательные органы (научные, научно-технические, экспертные и иные советы, комиссии, группы и т.д.), в том числе межведомственные (см. например, Положение о Министерстве здравоохранения РФ, утвержденное постановлением Правительства РФ от 19 июня 2012г. №608, Положение о Министерстве труда и социальной защиты РФ, утвержденное постановлением Правительства РФ от 19 июня 2012г. №610; Положение о Министерстве образования и науки РФ, утвержденное постановлением Правительства РФ от 15 мая 2010г. №337 и др.). Предоставление таких прав министерствам безусловно имеет важное значение для повышения качества и эффективности их управленческой деятельности, так как это должно способствовать расширению практики принятия ими научно обоснованных решений.

Следует также обратить внимание на то, что в положениях об отдельных министерствах в общей форме закреплено их полномочие организовывать внедрение достижений науки и техники непосредственно в деятельность самих министерств, а также их территориальных органов, подведомственных федеральных служб и федеральных государственных учреждений (см. п. 42 Положения о Министерстве юстиции РФ, утвержденное указом Президента РФ от 13 октября 2004г. № 1313; п. 56 Положения о Министерстве внутренних дел РФ, утвержденное указом Президента РФ от 1 марта 2011г. №248).

Однако в целом в положениях о федеральных министерствах не установлена их обязанность использовать научные знания именно в процессе подготовки и принятия этими органами своих управленческих решений. Нормы о такой обязанности отсутствуют даже в названном выше Положении о Министерстве образования и науки РФ. Таким образом, в данном случае нарушен один из основных принципов теории права и науки административного права о единстве прав и обязанностей субъектов правовых отношений, прежде всего, государственных органов публичной власти.

В связи с этим в большинстве случаев министерства по своему административному усмотрению могут решать вопрос о необходимости учета и использования достижений науки и техники при подготовке и принятии тех или иных нормативных либо ненормативных правовых актов. Как известно, на практике они нередко руководствуются узковедомственными, сиюминутными интересами и не учитывают соответствующие рекомендации ученых, специалистов, заключения экспертных советов (комиссий), научных организаций на проекты этих актов, что приводит к негативным последствиям для развития соответствующей отрасли, сферы государственного управления.

В настоящее время только «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997г. №1009, содержат общую норму о том, что в процессе разработки проектов нормативных правовых актов этих органов, включая министерства, должны быть изучены научная литература, данные социологических и иных исследований по соответствующей проблеме (п.5 указанных Правил). Но это требование сформулировано в абстрактной, неопределенной форме, оно прямо не обязывает министерства учитывать и применять современные научные знания, достижения науки и техники при подготовке управленческих решений нормативного характера.

К сожалению, данное требование не было конкретизировано и не получило развития в других правительственных актах, регулирующих вопросы, связанные с подготовкой федеральными министерствами, иными федеральными органами исполнительной власти управленческих решений. Так, в Положении об особенностях подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, устанавливающих не относящиеся к сфере технического регулирования обязательные требования, утвержденном постановлением Правительства РФ от 2 мая 2012г. №421, содержится только бланкетная норма о том, что подготовка этих актов осуществляется в соответствии с названными выше Правилами (п.3 указанного акта). Между тем в данном Положении речь идет о нормативных правовых актах, устанавливающих (утверждающих) такие обязательные требования, разработка которых невозможна без учета современных достижений науки и техники.

К ним, например, относятся акты, содержащие федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности; требования в области охраны окружающей среды; ограничения и условия осуществления хозяйственной и иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на атмосферный воздух; требования надежности и безопасности систем и объектов электроэнергетики и др. Но настоящее Положение не включает в число особенностей подготовки данных нормативных правовых актов использование научных знаний, инновационных разработок.

В Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденном постановлением Правительства РФ от 19 января 2005г. №30, и Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденном постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005г. №452,- основных правительственных актах, регламентирующих внутриорганизационную деятельность этих органов, в том числе деятельность по подготовке их нормативных правовых актов и иных управленческих решений, также отсутствуют положения, специально посвященные вопросу о необходимости использования научных знаний в процессе разработки таких актов. В указанных Типовых регламентах, как и в ранее рассмотренном Положении, имеется лишь общая ссылка на Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации.

Что касается управленческих решений, издаваемых министерствами в форме ненормативных правовых актов, то в законодательстве РФ вообще не урегулирован вопрос о необходимости использовать научные знания в процессе их подготовки. Например, в Разделе III Типового регламента внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденном постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005г. №452, который устанавливает порядок подготовки и оформления решений федерального органа исполнительной власти, регламентируются лишь организационно – технические вопросы принятия этих решений.

Следует отметить, что нормы о необходимости учета научных знаний встречаются в актах Правительства РФ, посвященных подготовке министерствами решений по конкретным вопросам их деятельности. Например, Правила разработки и утверждения федеральных государственных образовательных стандартов, утвержденные постановлением Правительства РФ от 24 февраля 2009г. №142, устанавливают, что проекты этих стандартов «разрабатываются с учетом актуальных и перспективных потребностей личности, развития общества и государства, его обороны и безопасности, образования, науки, культуры, техники и технологий, экономики и социальной сферы…» (п.4 Правил).

Кроме того, Министерство образования и науки РФ должно обеспечивать разработку проектов стандартов с привлечением ведущих образовательных и научных учреждений, представителей научно – педагогических сообществ (п.3 Правил).

В соответствии с вышеназванными Правилами при Министерстве образования и науки РФ, как известно, функционирует Совет по федеральным государственным образовательным стандартам, который рассматривает проекты стандартов, экспертные заключения и предложения, поступающие от заинтересованных граждан и организаций, в том числе научных организаций (п. 11 указанных Правил). В состав этого Совета входят представители действующих в системе образования ведущих образовательных и научных учреждений, научно – педагогических сообществ.

Будучи совещательным органом, Совет принимает решения рекомендательного характера об утверждении, доработке либо отклонении проекта стандарта. В свою очередь Министерство образования и науки РФ на основании рекомендаций Совета принимает соответствующее решение о судьбе проекта того или иного стандарта (п.п. 4, 12, 13 Положения о Совете Министерства образования и науки РФ по федеральным государственным образовательным стандартам, утвержденное приказом Министерства образования и науки РФ от 10 апреля 2009г. №123; п.16 Правил разработки и утверждения федеральных государственных образовательных стандартов, утвержденные постановлением Правительства РФ от 24 февраля 2009г. №142).

На уровне ведомственных нормативных правовых актов также недостаточно внимания уделяется проблемам использования научных знаний, достижений науки и техники в процессе подготовки федеральными министерствами управленческих решений.

Основными ведомственными нормативными правовыми актами, устанавливающими общие правила внутренней организации и внутриуправленческой деятельности федеральных министерств, являются Регламенты этих министерств (Регламенты внутренней организации министерств). Они предусматривают разделы, определяющие порядок подготовки и оформления решений министерств, издаваемых как в форме нормативных, так и ненормативных актов. Но в указанных Регламентах также, как и в названном выше Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденном Правительством РФ, напрямую нормативно не закреплено требование, обязывающее министерства использовать научные знания при разработке их управленческих решений (см. например, Регламент внутренней организации Министерства образования и науки РФ, утвержденный приказом Министерства образования и науки РФ от 5 мая 2012г. №377; Регламент Министерства экономического развития РФ, утвержденный приказом Минэкономразвития России от 9 марта 2011г. №91; Регламент Министерства транспорта РФ, утвержденный приказом Минтранса России от 3 марта 2008г. №27 и др.).

На основании изложенного можно сделать следующие выводы.

В настоящее время законодательство РФ, регулирующее вопросы интеграции научных знаний в механизм подготовки федеральными министерствами управленческих решений, не представляет собой целостной системы взаимосвязанных нормативных правовых актов. Оно состоит из разрозненных актов разного уровня, предусматривающих отдельные нормы, регламентирующие указанные вопросы.

При этом на законодательном уровне не установлено общее правило, обязывающее федеральные органы исполнительной власти, включая министерства, учитывать и применять достижения науки и техники в процессе разработки и принятия ими своих решений. Отдельные нормы, как правило, косвенным образом закрепляющие такое требование, встречаются в федеральных законах, регулирующих общественные отношения в конкретных отраслях и сферах государственного управления.

На уровне подзаконных нормативных правовых актов только Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997г. №1009, содержат общее правило о необходимости изучать научную литературу при разработке указанными органами нормативных правовых актов. Но это правило носит слишком неопределенный характер.

Как и на уровне федеральных законов, отдельные нормы, обязывающие федеральные министерства учитывать достижения и потребности науки и техники, предусмотрены в некоторых подзаконных нормативных правовых актах, регламентирующих конкретные вопросы деятельности министерств. Как отмечалось ранее, в положениях, определяющих правовой статус федеральных министерств, установлено их право в случае необходимости привлекать научные организации и ученых для рассмотрения вопросов, относящихся к компетенции этих органов.

В определенной степени ситуацию может исправить утвержденный Правительством РФ состав тех нормативных правовых актов, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, которые могут быть приняты только после обсуждения их проектов на общественных советах при этих органах и при наличии заключения общественных советов на эти проекты (постановление «Об утверждении состава нормативных правовых актов и иных документов, включая программные, разрабатываемые федеральными органами исполнительной власти, которые не могут быть приняты без предварительного обсуждения на заседаниях общественных советов при этих федеральных органах исполнительной власти» от 01.09.2012 № 877).

Вместе с тем, из постановления Правительства РФ не ясно, каковы будут последствия отрицательного заключения общественного совета на разработанный проект нормативного акта: орган власти не вправе подавать в Правительство РФ такие проекты с отрицательными заключениями или вправе отстаивать свою точку зрения на разработанный им проект нормативного акта, не считаясь с заключением общественного совета. Кроме того, право решения вопроса о создании при министерстве общественного совета принадлежит исключительно министру, и каково бы оно не было – обжалованию не подлежит (см.: постановление Правительства РФ от 02.08.2005 № 481 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также государственных комитетах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации»). Удивляет и тот факт, что в состав перечисленных в постановлении Правительства РФ документов, подлежащих обсуждению в общественных советах, не включены документы прогнозного характера, государственные программы.

В то же время, как показала практика, на современном этапе возникает объективная необходимость более широкого привлечения научных работников в законотворческий процесс и в процесс принятия решений органами публичной власти. Независимая экспертиза, проводимая учеными, могла бы повысить качество принимаемых органами публичной власти решений, устранить разночтения и неясности в их содержании, в том числе в понятийном аппарате, который в ряде законодательных и иных нормативных правовых актах не урегулирован в полном объеме.

В рамках экспертной деятельности ученые могли бы отслеживать состояние и динамику законодательства по отдельным областям и сферам деятельности с целью его совершенствования. Кроме того, с этой же целью полагали бы целесообразным привлекать ученых для проведения анализа нормативной правовой базы в конкретных органах исполнительной власти. В качестве экспертов научной экспертизы могут выступать представители научных учреждений: ученые советы, доктора и кандидаты наук, заслуженные деятели науки и др.

В этой связи необходимо, прежде всего, в законодательном порядке закрепить механизм взаимодействия ученых и органов публичной власти при принятии последними своих решений. Речь идет о реализации прямых и обратных связей между ними снизу доверху в рамках горизонтальных правоотношений. При этом важно закрепить положение, касающееся обязательного рассмотрения заключений по результатам экспертизы органами публичной власти.

Кроме того, важно также закрепить порядок проведения независимой экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти, в рамках которой будут использованы научные знания, достижения правовой науки. Правовая экспертиза должна быть связана с проработкой текста принимаемого органом публичной власти решения и приданием ему высокого качества. В связи с этим можно было бы предложить разработать методологию экспертизы факторов, влияющих на процесс принятия решения органами публичной власти.

При наличии серьезных расхождений у разработчиков законопроектов и специалистов, осуществляющих научную экспертизу, к экспертизе должны привлекаться независимые эксперты. Создание института постоянно действующей независимой экспертизы является одним из необходимых условий совершенствования российского законодательства, в том числе в сфере науки. Для осуществления обратной связи между разработчиками законов (органами госвласти) и научной общественностью в лице осуществляющих экспертизу специалистов, целесообразно ввести в практику присутствие этих экспертов, осуществляющих или проводивших экспертизу законопроектов, при процедуре обсуждения этих законопроектов, для того, чтобы иметь возможность обеим сторонам в очных дебатах аргументировать свою позицию. Во всех случаях желательно ввести практику направления в адрес экспертов мотивированной информации о причинах отклонения тех или иных замечаний, полученных от экспертов.