Социальная политика

Теоретически социальная политика должна быть таким же структурным элементом Единого внутреннего рынка, что и политика в области конкуренции. В краткосрочном плане низкий уровень заработной платы и социального обеспечения в одном из государств-членов может дать экономическим операторам этого государства конкурентные преимущества в ущерб другим участникам Единого внутреннего рынка (социальный демпинг). В среднесрочном и долгосрочном плане наличие существенных различий в уровнях заработной платы может привести к нежелательному оттоку рабочей силы из менее развитых регионов в более развитые. Все это, казалось бы, говорит в пользу регулирования социальных отношений в масштабе всего Сообщества.

Однако в реальной действительности все обстоит иначе. Социальная политика была и остается преимущественной прерогативой национальных государств. Это объясняется двумя объективными причинами. Во-первых, в отличие от капитала – самого подвижного и динамичного фактора производства, который является предметом регулирования политики в области конкуренции, – транснациональная мобильность рабочей силы чрезвычайно низка. Поэтому рынки рабочей силы внутри ЕВР остаются замкнутыми в пределах национальных границ. Во-вторых, главным инструментом реализации общей европейской социальной модели являются национальные государства. Именно они и составляют материальную базу государства всеобщего благосостояния. Именно через них осуществляются социальные трансферты, необходимые для поддержания социальной справедливости и смягчения экономического неравенства.

Передача этой важнейшей социальной функции в ведение Сообщества не является ни необходимой, ни возможной. Однотипность социально-экономических систем и государственной экономической политики в сочетании с экономической интеграцией ведет к постепенному выравниванию уровней социально-экономического развития и без прямого вмешательства наднациональных институтов.

Тем не менее с конца 80-х годов роль «социального измерения» интеграции значительно возросла. Это объясняется не столько экономическими, сколько политическими и моральными факторами.

В подходах различных государств – членов ЕС к социальной политике имеются определенные контрасты. На одном полюсе находится Германия. Еще в XIX столетии политика «железа и крови», проводившаяся прусским канцлером Отто фон Бисмарком для создания Германской империи, была подкреплена введением социального страхования, призванного обеспечить новому государству лояльность граждан. После Второй мировой войны развитие социального страхования и сотрудничества социальных партнеров (Mitbestimmung) было, по мнению самих немцев, одним из главных факторов «экономического чуда». Западногерманский опыт стал примером для подражания и для многих других стран Западной Европы.

На другом полюсе – Великобритания. Несмотря на то что в 50-60-е годы практика социальных трансфертов (бесплатные здравоохранение, образование и некоторые другие виды социальных услуг) получила в этой стране довольно широкое распространение, в общественном сознании по-прежнему господствует философия экономического либерализма, исключающая участие рабочих в управлении предприятиями или какое-либо ограничение права увольнения наемных рабочих и служащих.

Хотя в условиях интеграции эти контрасты постепенно смягчались, на стадии создания Европейского Союза и введения единого гражданства их дальнейшее сохранение стало морально и политически неоправданным. Для обеспечения политической поддержки «Проекта 92» со стороны трудящихся и их профессиональных организаций было необходимо убедительно продемонстрировать, что Сообщество ставит своей целью нейтрализовать возможные отрицательные последствия Единого внутреннего рынка. К тому же, именно в это время перед всеми без исключения государствами – членами ЕС встала острейшая социальная проблема – массовая хроническая безработица. Логика углубления и расширения интеграции исключала возможность игнорирования этой проблемы на уровне Сообщества.

По инициативе Жака Делора в декабре 1989 г. на заседании Европейского Совета в Страсбурге главами государств и правительств 11 государств – членов ЕС (за исключением Великобритании) была принята Хартия фундаментальных социальных прав трудящихся (сокращенно – Социальная хартия). Она была призвана стать необходимым политическим противовесом проектам Единого внутреннего рынка и Экономического и валютного союза.

Этот документ не предусматривал никаких материальных механизмов непосредственного решения социальных проблем на уровне ЕС. Его предназначение было иным – согласовать главные принципы социальной политики национальных государств и тем самым укрепить основы координации и гармонизации этой политики во имя достижения общих стратегических целей.

В 1990 г. Социальная хартия была одобрена Экономическим и социальным комитетом и Европейским парламентом. Однако Сообщество не приобрело прямой компетенции в области социальной политики: из-за британского вето время для включения Социальной хартии в свод законов ЕС еще не настало. Это наглядно продемонстрировала межправительственная конференция по подготовке Маастрихтского договора. Представители 11 государств предложили включить основные положения Социальной хартии в текст Договора, предоставив право Совету принимать директивы по вопросам социальной политики квалифицированным большинством голосов (о регламентах речь не шла, поскольку, как уже отмечалось выше, социальная политика материально осуществляется национальными государствами, а не Сообществом). Эти предложения были отклонены правительством консерваторов.

Тем не менее в Маастрихте был достигнут компромисс, который проложил дорогу другим компромиссам такого рода. Одобренный главами государств и правительств механизм получил название «самоисключения» (opt-out). Совет получает право принимать решения по социальным вопросам. Для этого он собирается в составе 11 (после расширения – 14) государств. Принятые в этом составе решения не являются обязательными для Великобритании.

На стадии подготовки новой редакции Договора представители Великобритании сделали максимум возможного для того, чтобы сузить и выхолостить содержание Социальной хартии. Она была трансформирована в Социальный протокол, юридически обязательное приложение к Договору. Он оставил вне сферы деятельности Сообщества самые острые социальные вопросы – оплату труда, право на забастовку и локаут. В Протоколе не была даже упомянута гармонизация социальной политики государств-членов. Не удивительно, что практические результаты его реализации были весьма скромными. Совет принял на основе Протокола лишь два значительных документа: директиву о создании рабочих советов на предприятиях определенного размера, имеющих филиалы в более чем одном государстве – члене ЕС, и директиву о минимальной продолжительности отпуска по уходу за ребенком.

Победа лейбористов на выборах в Великобритании устранила препятствия на пути реализации целей, поставленных в Социальной хартии. Одновременно возникла необходимость их коррекции в связи с обострением проблемы безработицы, устойчиво державшейся на уровне 10% трудоспособного населения. На заседаниях Европейского Совета в Люксембурге (июнь 1993 г.) и Эссене (декабрь 1994 г.) было заявлено, что борьба с безработицей является первостепенной задачей Европейского Союза и государств-членов. Однако материальные рычаги антикризисного регулирования и социального обеспечения остались в руках национальных государств, которые постарались не допустить вмешательства интеграционных институтов в их деятельность на этом направлении.

Вместе с тем они одобрили ряд дополнительных мер по линии Сообщества. Установка на борьбу с безработицей и создание новых рабочих мест была включена в программы дальнейшего развития Единого внутреннего рынка, создания Экономического и валютного союза, развития образования, оказания помощи по линии Структурных фондов ЕС, научных исследований, развития информационных технологий, свободного движения людей, охраны окружающей среды. Полезность этих шагов не вызывает сомнений, хотя их практическая отдача не может быть количественно определена.

На уровне политических рекомендаций Сообщество предложило государствам-членам принять следующие меры:

· Ограничить рост заработной платы, увеличение которой не должно выходить за пределы достигнутого роста производительности труда.

· Снизить налоги, связанные с наймом рабочей силы (включая взносы предпринимателей в фонды социального страхования).

· Сократить излишнее регулирование на рынках рабочей силы, не ставя при этом под угрозу степень социальной защиты и права трудящихся.

· Вести борьбу с исключением отдельных групп населения из экономической и социальной жизни.

С самого начала стало очевидным противоречие между остротой проблемы, затрагивавшей подавляющее большинство стран ЕС, с одной стороны, и крайней ограниченностью практических возможностей интеграционных институтов – с другой. Оправданное стремление проводить активную социальную политику на уровне Сообщества на деле вылилось в принятие нескольких широковещательных манифестов. Хотя практический эффект этих документов был невелик, нельзя недооценивать их моральное и политическое значение. С их принятием был сделан шаг вперед в коллективном поиске решения новых проблем и согласования социальной политики на коммунитарном и национальном уровнях.

В июне 1993 г., после интенсивных консультаций с государствами-членами, Комиссия опубликовала «Белую книгу» под названием «Рост, конкурентоспособность, занятость». В ней был дан глубокий и объективный анализ причин низких темпов экономического роста, высокого уровня безработицы, уменьшения инвестиций и снижения конкурентоспособности Западной Европы по сравнению с Соединенными Штатами и Японией. По мнению Комиссии, помимо обычных циклической и структурной безработицы в странах Европейского Союза имеет место новое явление – технологическая безработица. В борьбе с ней должны использоваться в первую очередь повышение уровня образования и профессиональной подготовки; развитие таких видов экономической деятельности, которые требуют создания новых рабочих мест; сокращение трудовых издержек; усиление роли малых и средних предприятий в создании рабочих мест; снижение налогообложения трудовых доходов.

В июле 1996 г. появился на свет Европейский пакт доверия в борьбе за занятость, инициатором которого был новый председатель Европейской комиссии Жак Сантер. Суть этого документа состояла в том, чтобы подтвердить экономические выгоды, которые должны повлечь за собой создание Единого внутреннего рынка и Экономического и валютного союза, и тем самым восстановить доверие социальных партнеров к экономическим перспективам Европейского Союза. Ту же цель преследовало и предложение снизить уровень налогообложения трудовых доходов. Согласно подсчетам Комиссии, в 1980-1993 гг. он повысился на 20%, в то время как налогообложение владельцев других факторов производства снизилось на 10%.

Через несколько месяцев Европейский Совет на своем заседании в Дублине поддержал предложение Ж. Сантера и принял резолюцию под названием «Вызов рабочих мест». В ней подчеркивается, что главная ответственность в борьбе с безработицей лежит на правительствах национальных государств. Политические руководители Европейского Союза сформулировали лишь основные ориентиры согласованных действий:

· Повышать эффективность рынков рабочей силы и расширять инвестиции в «человеческие ресурсы».

· Оказывать особую поддержку наиболее уязвимым группам населения.

· Сделать схемы налогообложения и социальной защиты более благоприятными для расширения занятости.

· Модернизировать рынки товаров и услуг.

· Усиливать конкурентоспособность.

· Поощрять местное развитие.

Эти призывы были совершенно справедливыми. Проблема состояла лишь в том, что создание рабочих мест осуществляется не на уровне государств-членов, а на уровне общества и социальных партнеров.

Крупным вкладом в развитие социальной политики Европейского Союза стало подписание Амстердамского договора. Новые главы о занятости и социальной политике лишь незначительно расширили реальные полномочия ЕС. Однако окончательное узаконение компетенции Союза в этих областях заложило солидную основу для дальнейшего усиления координации политики государств-членов и разработки стратегических установок решения социальных проблем в рамках Союза в целом.

20-21 ноября 1997 г. в Люксембурге состоялось специальное заседание Европейского Совета, посвященное проблеме занятости. На нем был выработан «новый подход», который предусматривает начало координации политики занятости, проводимой национальными государствами. Этой цели должна служить в первую очередь координация общей экономической политики, направленной на обеспечение устойчивого роста. Для финансирования мероприятий Европейский инвестиционный банк должен был выделить 10 млрд. экю. Ожидалось, что еще 20 млрд. внесут частные партнеры Банка. Кроме того, было решено перестроить текущий бюджет Сообщества, для того чтобы выделить 450 млн. экю на финансирование малого и среднего бизнеса. Вместе с тем было решено сохранить курс на стабильность цен, оздоровление государственных финансов, сдерживание роста заработной платы и проведение структурных реформ, что, как правило, не способствует росту занятости.