Транспортная политика

Римским договором установлено, что одним из направлений общей политики ЕЭС должна быть транспортная политика. Смысл этого шага очевиден. Мало провозгласить свободу движения товаров и рабочей силы. Для того чтобы товары и люди действительно свободно перемещались по территории Сообщества, должны существовать достаточные и эффективные средства передвижения. Соответствующие законодательные нормы остались бы пустым звуком, если бы физически движение товаров было затруднено или блокировано транспортными проблемами. Экономически высокие транспортные тарифы были бы не меньшим препятствием на пути создания общего рынка, чем таможенные сборы. Поэтому развитие транспорта является необходимой предпосылкой экономической интеграции, а транспортная политика – важным направлением интеграционной политики.

Однако уже первые попытки проведения общей транспортной политики столкнулись с серьезными трудностями. В большинстве государств Западной Европы транспорт традиционно рассматривался как «общественная услуга», как неотъемлемая составная часть национальной экономической и социальной инфраструктуры, ответственность за которую должно нести государство. В подтверждение этого тезиса выдвигалось множество аргументов. Во-первых, современный транспорт требует огромных долгосрочных капиталовложений. При этом транспортные услуги не могут создаваться «про запас» – они должны предоставляться в тот момент, когда на них есть спрос. Поэтому производственные мощности в сфере транспорта должны соответствовать максимально возможному спросу. Но это означает, что в остальное время, когда спрос ниже, эти мощности недоиспользуются. Только государство, утверждали сторонники «огосударствления», может выдержать связанные с этим огромные экономические потери. Во-вторых, низкая эластичность спроса и предложения транспортных услуг создает потенциальную возможность разрушительной конкуренции в фазе низкого спроса. В-третьих, важнейший элемент транспортной системы – железные дороги являются естественной монополией. Без должного государственного контроля и регулирования это привело бы к установлению монопольных цен. И наконец, транспорт играет важную роль в системе «государства всеобщего благосостояния», которое гарантирует дешевые перевозки отсталым регионам и наименее состоятельным социальным группам.

В силу этих причин государства – члены ЕС в течение длительного времени не были готовы поступиться своими прерогативами в области транспортной политики. Положения Римского договора на этот счет были противоречивыми. С одной стороны, государства-члены договорились проводить общую транспортную политику, положить конец дискриминационной практике низких транспортных тарифов на экспорт и высоких – на импорт, предоставить право национальным транспортным компаниям осуществлять свою деятельность на всей территории ЕС. С другой стороны, Договор сохранил разные режимы для различных видов транспорта и не создал конкретных предпосылок для предоставления транспортных услуг иностранными компаниями.

Первоначально Европейская комиссия намеревалась выстроить общую транспортную политику по образу и подобию общей сельскохозяйственной политики, то есть заменить жесткое национальное регулирование не менее жестким коммунитарным. Однако это оказалось невозможным в силу упорного сопротивления государств-членов. Тогда акцент был перенесен на постепенное накопление предпосылок перехода к эффективной общей транспортной политике. Одним из направлений этой работы была либерализация перевозок между государствами – членами ЕС (в частности, устранение дискриминации в формировании тарифов в зависимости от национальности владельца груза). Одновременно Комиссия предложила ряд мер по сближению национальных систем регулирования транспорта, в частности гармонизации действовавших в этой сфере и существенно различавшихся между собой технических, фискальных, социальных и экономических норм. Вплоть до начала 80-х годов этот процесс шел очень медленно и не дал ощутимых результатов.

Перелом наступил лишь после того, как в общественном сознании и экономической политике правительств произошел сдвиг от кейнсианского дирижизма к рыночному неолиберализму. Постепенно во всех странах Западной Европы, хотя и в разной степени, стало утверждаться понимание того, что и в сфере транспорта необходимо внедрение рыночных начал, что сохранение государственных монополий ведет к неоправданно высоким ценам. Первые шаги по пути либерализации были сделаны еще в 70-е годы. Практически повсеместно различные элементы транспортной инфраструктуры были переданы из рук бюджетных организаций самостоятельным государственным компаниям, которые должны были быть самоокупаемыми.

В новых условиях произошел поворот и в концептуальном понимании общей транспортной политики ЕС. Постепенно стало ясно: эта политика должна быть рыночной, либеральной, причем для того, чтобы устранить препятствия в области грузовых и пассажирских перевозок в рамках всего Сообщества, необходимо прежде всего добиться либерализации национальных транспортных систем. На это и должны быть направлены усилия институтов ЕС.

Непосредственным толчком к активизации попыток создания общей транспортной политики послужил беспрецедентный случай в отношениях между институтами ЕС. В 1982 г. Европейский парламент обвинил Совет ЕС в том, что он не выполнил свои обязательства, установленные статьей 74 Римского договора: через 25 лет после создания Сообщества и 15 лет после окончания переходного периода общая транспортная политика так и не стала осуществляться на практике. В принятом Судом ЕС решении по этому вопросу говорилось:

· Совет обязан в пределах разумного периода времени либерализировать трансграничные перевозки на территории ЕС (включая транзитные).

· Совет должен создать условия для того, чтобы предприниматели из одного государства – члена ЕС имели возможность участвовать в предоставлении транспортных услуг на территории другого государства – члена ЕС.

· Совет может (хотя и не обязан) принять любые дополнительные меры (имелись в виду главным образом меры по гармонизации социальных, экологических, технических и других норм).

Это решение стало катализатором целой серии субстанциальных мер по формированию общей транспортной политики ЕС. Ее основными принципами являются либерализация и гармонизация. А цели были сформулированы в «Белой книге», выпущенной Европейской комиссией в 1992 г., и Программы действий в области транспорта на 1995-2000 гг., принятой в 1995 г.:

· «Двойная интеграция» национальных транспортных сетей и различных видов транспорта для создания единой европейской транспортной сети.

· Улучшение транспортной инфраструктуры Европейского Союза.

· Более широкое использование энергосберегающих и экологически чистых видов транспорта.

· Повышение безопасности транспорта.

· Предоставление гражданам более широкого выбора средств транспорта.

· Интеграция транспортной политики в систему Единого внутреннего рынка.

· Развитие транспортных связей между ЕС и третьими странами.

Главными средствами осуществления этих целей являются:

· Соединение существующих транспортных сетей между собой.

· Устранение существующих «узких мест».

· Улучшение средств сообщения с периферийными районами внутри Европейского Союза и соседними странами.

· Соединение различных видов транспорта.

· Модернизация оборудования.

· Осуществление научных исследований с целью разработки новых транспортных технологий.

· Улучшение качества обслуживания.

Новая философия позволила найти конструктивное решение извечного конфликта между «национальным» и «наднациональным» в транспортной сфере. Усилия национальных государств и институтов Сообщества объединяются едиными целями общей транспортной политики. Распределение практических задач по достижению этих целей осуществляется на базе принципа субсидиарности. Однако инструменты политики и скорость интеграционного процесса в различных видах транспорта значительно отличаются друг от друга.

Необходимость интеграции особенно очевидна в сфере автомобильного транспорта, на который в настоящее время падает основная тяжесть грузовых и пассажирских перевозок на территории ЕС: на протяжении последних 30 лет его доля в грузовых перевозках выросла с 48 до 76%, в то время как доля остальных видов транспорта неуклонно снижалась (железнодорожного транспорта – с 33 до 12%, внутренних водных путей – с 12 до 6%, трубопроводов – с 8 до 5%). Именно здесь были сосредоточены основные физические барьеры, мешавшие свободной циркуляции людей и грузов. Лишь в июне 1988 г. Совет ЕС принял решение об отмене национальных разрешений и квот на перевозку грузов. 1 января 1993 г., одновременно с упразднением таможенных границ, была ликвидирована и система проверки грузов на внутренних границах Сообщества. Единственным крупным препятствием на пути свободного движения грузов осталось ограничение права иностранных транспортных фирм осуществлять каботажные перевозки, то есть перевозить грузы внутри национальных государств, – для этого требовалось специальное разрешение. Это препятствие было снято в июле 1998 г. В это же время был введен единый лимит на максимальный вес грузовиков. Тем самым было снято еще одно техническое препятствие, мешавшее развитию свободной конкуренции в сфере автомобильных перевозок. Единственное исключение сделано для Австрии, которая по экологическим соображениям может вплоть до 2004 г. ограничивать движение тяжелых грузовиков через свои альпийские перевалы.

Автомобильный транспорт является одним из главных источников загрязнения атмосферы в странах ЕС (на его долю приходится 80% выбросов СО₂ в сравнении с 11%, которые приходятся на авиационный транспорт, 4% – на железные дороги и 1% – на внутренние водные пути). Поэтому не приходится доказывать, какой огромный эффект может быть получен в масштабах всего Сообщества и каждой отдельной страны от внедрения новых, экологически чистых технологий на автомобильном транспорте в рамках общей транспортной политики ЕС.

Эффективность интеграции очевидна и в области повышения безопасности: ежегодно в странах Сообщества на дорогах погибают более 50 тыс. человек. Благодаря усилиям институтов ЕС здесь уже немало сделано. Успешно выполняется принятая в 1986 г. Программа действий, которая, помимо прочего, включает согласованные меры по улучшению дорожных знаков, безопасности технических средств и улучшению обучения водителей.

Значение железнодорожного транспорта в последние годы значительно упало, а вместе с ним сошли на нет представления об исключительно национальном характере железных дорог, унаследованные от XIX века. Это существенно облегчило интеграционный процесс в данной сфере. Однако остаются и существенные препятствия, главным образом технического характера, устранение которых требует времени и огромных капиталовложений. Например, в Великобритании вагоны ниже и уже, чем на континенте. В Испании и Финляндии ширина колеи отличается от других стран ЕС. Существенно разнятся и системы электроснабжения, тормозов и сигнализации.

Постепенное сближение технических стандартов и материальной базы железных дорог является делом совместной ответственности ЕС и национальных государств. Что касается собственно общей транспортной политики Сообщества, то ее главной целью является создание, параллельно с уже существующими сетями, высокоскоростной панъевропейской системы железнодорожного сообщения, которая к 2015 г. свяжет все крупнейшие европейские города. Для этого будет построено около 30 тыс. км новых железнодорожных путей. В настоящее время высокоскоростные поезда уже курсируют между Парижем, Лондоном (через туннель под Ла-Маншем), Брюсселем, Кёльном и Амстердамом.

Неуклонно уменьшается и объем морских и речных перевозок. Вплоть до декабря 1986 г. коммунитарное регулирование в этой сфере отсутствовало. Начиная с 1987 г. в этой сфере действуют четыре регламента ЕС: о конкуренции, о предотвращении установления «хищнических» цен со стороны третьих стран, о резервировании грузов и свободе предоставления услуг. С 1993 г. на морской и речной транспорт распространяется общая транспортная политика ЕС. В последующие годы был полностью либерализован морской каботаж (до 2004 г. исключение должны составлять лишь перевозки между континентальной частью Греции и островами, которые остаются предметом национальной монополии).

Главной проблемой в области морского и речного транспорта является наличие значительного излишнего тоннажа, оказывающего давление на тарифы перевозок. Европейское сообщество решает эту проблему, предоставляя финансовую помощь судовладельцам, решившим вывести из эксплуатации свои суда. ЕС добивается полной ликвидации национального контроля на внутренних водных путях ЕС и гармонизации правил, в частности взаимного признания лицензий экипажей.

Наиболее стойким с точки зрения сопротивления либерализации оказался самый динамичный и современный сектор – воздушный транспорт. Вплоть до 1986 г., когда Суд ЕС постановил, что общие правила конкуренции должны применяться и в этом секторе, воздушные перевозки регулировались межправительственными соглашениями, по существу исключавшими конкуренцию. Более 95% из 630 международных рейсов в Европе были монополизированы одним или двумя перевозчиками. Результатом этого были высокие цены, ограниченный выбор и низкая эффективность. Согласно оценке Европейской комиссии, в 1994 г. западноевропейские авиалинии были на 20% менее эффективны, чем американские. На многих маршрутах стоимость билетов на регулярные рейсы была на 50% выше, чем на сходных маршрутах в США. При этом по-прежнему широко применялось государственное субсидирование национальных авиалиний (Jones Robert A. Op.cit. – P. 212).

В декабре 1987 г. началась трудная борьба за «открытое небо» в Западной Европе. Было достигнуто первое соглашение о частичной либерализации рынка воздушных сообщений. Перевозчикам было предписано проявлять большую гибкость в процессе формирования цен на билеты и разделе пассажиропотоков. В 1990 г. был принят второй, а в 1992 г. – третий пакет мер либерализации, которые охватывали не только регулярные, но и чартерные рейсы, а также грузовые перевозки. Государства-члены договорились в течение четырех лет ввести свободный рынок в сфере воздушного транспорта. Однако на деле рынок остается раздробленным по национальному признаку из-за сохраняющихся государственных субсидий, различного рода преференций в пользу национальных компаний и других препятствий на пути действительно свободной конкуренции.

Стержнем общей транспортной политики ЕС является Программа трансъевропейских сетей, одобренная на заседании Европейского совета в Маастрихте в 1991 г. Она была конкретизирована Европейской комиссией в апреле 1994 г. Общая стоимость работ – 400 млрд. евро. Намечено построить 126 автомагистралей, 11 соединительных железнодорожных линий, 26 внутренних водных путей и 57 комплексных транспортных коммуникаций. Срок завершения Программы – 2010 г. Помимо транспорта Программа включает развитие энергетики и телекоммуникаций.

В 2001 г. Европейский совет на своем заседании в Гетеборге решил пересмотреть основные ориентиры Программы. Эта работа должна быть завершена к 2003 г.