Общая торговая политика

Если бы процесс европейской интеграции ограничился созданием зоны свободной торговли, то тарифы в торговле с третьими странами по-прежнему устанавливались бы национальными государствами, которые должны были бы самостоятельно определять свою торговую политику за пределами зоны свободной торговли. Однако государства – члены ЕС сразу же перешли к таможенному союзу, который в соответствии с правилами ГАТТ предполагает не только отмену тарифов в торговле между государствами-участниками, но и установление единого внешнего тарифа. Для управления им необходима общая, согласованная линия.

Для выработки и осуществления такой линии и предназначена общая торговая политика. Ее цели определены статьей 133 Договора и включают:

• установление и управление общим таможенным тарифом в торговле с третьими странами;

• заключение общих торговых соглашений с третьими странами;

• единообразное применение инструментов торговой политики.

Римский договор наделил Европейскую комиссию правом вступать в переговоры с третьими странами по вопросам тарифов и торговли от имени Сообщества и государств-членов. Комиссия имеет исключительное право готовить предложения по вопросам общей торговой политики. В этом процессе принимают участие несколько ее Генеральных директоратов (торговли, внешних сношений, сельского хозяйства, конкуренции и др.).

Представленные Комиссией проекты решений рассматриваются Советом и принимаются квалифицированным большинством голосов, за исключением решений о начале антидемпинговых процедур и введении компенсационных сборов, где достаточно простого большинства, и заключения соглашений об ассоциации, которые требуют единогласия. Окончательная утряска интересов государств-членов осуществляется в «Комитете 113» при Совете ЕС, который состоит из постоянных представителей и других чиновников. Как правило, этот процесс сопровождается острыми дискуссиями, поскольку, несмотря на «коммунитаризацию» торговой политики, интересы государств-членов в конкретных вопросах расходятся. Например, государства, имеющие собственную автомобильную промышленность, стремятся к всемерной защите рынка от иностранной конкуренции. Государства, которые импортируют автомобили, напротив, заинтересованы в свободном доступе автомобилей из третьих стран на европейский рынок.

Европейский парламент имеет ограниченные права в области общей торговой политики. В большинстве случаев действует процедура консультаций, в рамках которой Комиссия и Совет информируют Парламент о рассматриваемых ими вопросах, но мнение Парламента не имеет обязательной силы. Единственным исключением являются соглашения об ассоциации и торговле и сотрудничестве, которые в обязательном порядке должны утверждаться Парламентом. История ЕС знает несколько случаев, когда Парламент использовал свое право вето.

Что касается принципов общей торговой политики ЕС, то они всегда вызывали и до сих пор вызывают острые дискуссии как в самой Западной Европе, так и за ее пределами.

С одной стороны, в официальных документах утверждается, что ЕС не проводит протекционистскую политику и стремится к максимальной либерализации международной торговли. В обоснование этого тезиса приводятся несколько аргументов. Во-первых, ЕС как крупнейший в мире экспортер кровно заинтересован в продвижении товаров на иностранные рынки. Для того чтобы успешно справиться с этой задачей, он должен соблюдать принцип взаимности и открывать свой рынок для иностранных экспортеров. Во-вторых, ЕС только выигрывает от усиления конкуренции на своем рынке, поскольку конкуренция является главным двигателем научно-технического и технологического прогресса, повышения эффективности и конкурентоспособности экономики. В-третьих, режим свободной торговли – необходимое условие привлечения прямых иностранных инвестиций и, следовательно, ускорения экономического роста.

Многие факты подтверждают правдивость этих заявлений. На протяжении последних 40 лет Европейское сообщество внесло свой вклад в успешное завершение многосторонних торговых переговоров в рамках «раунда Диллона», «раунда Кеннеди», «Токийского» и «Уругвайского» раундов, в результате чего общий уровень таможенных тарифов во всем мире, в том числе и в ЕС, снизился более чем наполовину.

С другой стороны, в мире широко распространено мнение, что ЕС создан в первую очередь как протекционистский торговый блок, оставаясь таковым и по сей день. В подтверждение этих обвинений приводятся конкретные шаги ЕС, направленные на обеспечение максимальной защиты европейского рынка от иностранной конкуренции. Эксперты и представители третьих стран обращают внимание, в частности, на широкое использование властями ЕС дискриминационных нетарифных ограничений в торговле, которые в современных условиях являются более эффективным орудием протекционизма, чем тарифы.

В общей торговой политике ЕС действительно заложено противоречие, но противоречие естественное, вытекающее из самой логики международной торговой системы как сплава соперничества и сотрудничества ее участников. Европейское сообщество является одним из главных поборников всемерной либерализации международной торговли и строгого соблюдения совместно установленных правил. Однако в тех достаточно редких случаях, когда жизненно важный практический интерес ЕС вступает в противоречие с идеалом либерализации, как правило, в жертву приносится идеал, а не интерес (достаточно красноречивым примером является торговля сельскохозяйственной продукцией). Впрочем, в полном соответствии с искусством нахождения компромиссов, которое получило столь высокое развитие в ходе интеграционного строительства, ЕС стремится и идеал сохранить, и своими материальными интересами не поступиться. Действуя в рамках согласованных международных правил, ЕС искусно использует любую разрешенную лазейку для поддержки своих экономических операторов. Точно так же строят свою политику и все остальные государства – члены ВТО.

Несмотря на то что общая торговая политика является исключительной прерогативой ЕС, механизм ее осуществления дает государствам-членам широкие возможности для оказания воздействия на ее формирование и осуществление, в первую очередь через Совет ЕС. Философия, которой придерживаются отдельные страны, различна. Великобритания, Германия, Нидерланды, Бельгия, Дания и Люксембург традиционно являются твердыми приверженцами «свободной торговли». Франция, Италия, Испания и Португалия, напротив, слывут сторонниками протекционизма. Швеция, Финляндия и Австрия выступают за максимальную либерализацию торговли промышленными товарами, но проводят протекционистскую политику в области торговли услугами и сельскохозяйственными товарами. Столкновение различных подходов не может не оказывать воздействия на формы и пределы применения либеральных принципов в общей торговой политике ЕС.

Большую роль играют и сугубо прагматические моменты. Как правило, при выработке согласованной позиции ЕС происходит торг, в ходе которого страна, заинтересованная, скажем, в защите рынка обуви, получает поддержку со стороны страны – производителя автомобилей в обмен на свое согласие с мерами по защите автомобильного рынка. Общеизвестно, что не только правительства национальных государств, но и службы ЕС находятся под влиянием сильных отраслевых лобби.

Инструменты общей торговой политики ЕС включают:

· Общий внешний тариф. Импортные товары, пересекающие границу любого из государств – членов ЕС с какой-либо третьей страной, облагаются таможенной пошлиной в соответствии с общим внешним тарифом ЕС. Таможенная процедура осуществляется один раз: в какое бы другое государство – член ЕС в дальнейшем ни поступил импортный товар, таможенная пошлина с него больше не взимается. Общий таможенный тариф содержит около 9500 товарных позиций. Первоначально он представлял собой среднеарифметическое национальных тарифов. Его дальнейшая эволюция была результатом общей торговой политики ЕС.

· Количественные ограничения. Статья 115 Римского договора (ныне статья 134) сохранила за национальными государствами право устанавливать свои собственные количественные ограничения на импорт, даже если речь шла об импортных товарах из третьих стран, которые уже поступили на территорию другого государства – члена ЕС. Это делалось для того, чтобы дать возможность отдельным государствам защитить «чувствительные» отрасли национальной промышленности в условиях, когда конкурирующие товары из третьих стран могли без ограничений ввозиться на территорию других государств. Например, Франция и Италия могли таким образом защитить свои рынки автомобилей от неконтролируемого наплыва японских автомобилей через территорию Дании, не имевшей собственной автомобильной промышленности и, следовательно, мотивов для ограничения импорта автомобилей из третьих стран. С созданием Единого внутреннего рынка и упразднением таможенных границ между государствами – членами ЕС сохранение национальных количественных ограничений стало невозможным. В 1994 г. они были отменены. Взамен были введены общие для всего Сообщества квоты по семи товарным позициям.

· Антидемпинговые и компенсационные меры. Под демпингом в практике ЕС понимают либо экспорт товаров по ценам ниже себестоимости, либо установление различных цен на один и тот же товар на разных рынках. Компенсационные меры принимаются в том случае, если экспортеры пользуются государственными субсидиями и это наносит ущерб производителям ЕС. В обоих случаях устанавливаются достаточно высокие сборы на импорт соответствующих товаров, которые делают их сбыт на территории ЕС практически невозможным. С 1990 г. действие антидемпинговых мер распространяется на всю территорию ЕС. Заявления о принятии таких мер обычно представляются в Европейскую комиссию отраслевыми союзами предпринимателей или одной из компаний, действующей от имени значительного числа производителей данного товара. Из 100 заявлений удовлетворяется в среднем 14. Комиссия проводит расследование, которое может длиться более полутора лет. Пока оно продолжается, могут быть установлены временные сборы. Окончательные решения по вопросу о принятии антидемпинговых мер принимаются Советом ЕС. Во многих случаях иностранным компаниям удается избежать введения антидемпинговых процедур путем принятия на себя определенных ценовых обязательств. Если Комиссия все же вводит антидемпинговые ограничения, их срок обычно ограничивается тремя годами (иногда – пятью).

· Защитные оговорки. Как правило, такого рода оговорки содержатся в торговых соглашениях ЕС с третьими странами. Они предусматривают введение временных ограничений на импорт определенного вида товаров в том случае, если этот импорт наносит серьезный ущерб или угрожает нанести серьезный ущерб соответствующей отрасли промышленности внутри ЕС. С 1990 г. защитные меры распространяются на всю территорию ЕС. Порог защитных мер обычно значительно выше, чем порог антидемпинговых и компенсационных мер. Защитные меры вводятся Комиссией. Однако в течение 90 дней она обязана вынести этот вопрос на рассмотрение Совета. Срок действия защитных мер ограничивается временем существования угрозы, которая сделала их необходимыми.

· Добровольное ограничение экспорта. Соглашения об ограничении экспорта товаров из одной страны в другую практиковались отдельными государствами – членами ЕС в их отношениях со странами Юго-Восточной Азии. Они касались главным образом экспорта японских автомобилей. В 1993 г. было заключено специальное соглашение, которое регулировало импорт автомобилей, произведенных японскими фирмами и их филиалами в третьих странах. Оно предусматривало отмену всех ограничений на импорт как в пределах территорий национальных государств, так и территории ЕС в целом начиная с 1999 г.

· Правила происхождения товара. Одним из острых вопросов общей торговой политики ЕС является установление происхождения товара и определение порога, при котором товар, содержащий иностранные компоненты, признается товаром, произведенным на территории ЕС. Интернационализация производства делает все более трудным непротиворечивое решение этого вопроса. В связи с этим в Европейском сообществе создана сложная система правил определения происхождения товаров.

· Применение норм охраны окружающей среды, здравоохранения, защиты прав потребителей и т.д. Широко распространено мнение, что Европейское сообщество использует эти нормы в протекционистских целях. Хотя отдельные случаи такого рода действительно имеют место, подвергать сомнению добросовестность политики ЕС в этом вопросе в целом не приходится. Более того, строгое применение этих норм на крупнейшем рынке мира, несомненно, способствует «облагораживанию» мировой экономики.

Как видно из перечня, национальные государства, передав институтам ЕС главные направления общей торговой политики, вопреки духу Римского договора сохранили в своих руках достаточно мощные инструменты. Это, несомненно, ослабляло наднациональную природу таможенного союза.

Положение радикально изменилось после создания Единого внутреннего рынка, уничтожившего материальные предпосылки национальной торговой политики и действительно сосредоточившего решение вопросов торговли с третьими странами в руках институтов ЕС.

В 1994 г. в связи с окончанием «Уругвайского раунда» и необходимостью определения порядка ратификации достигнутых соглашений институты ЕС обратились к Суду ЕС с просьбой разъяснить, какие аспекты общей торговой политики находятся в исключительной компетенции Сообщества, какие – в совместном ведении Сообщества и национальных государств, а какие по-прежнему должны решаться на национальном уровне. Суд ЕС опубликовал свое мнение по этому вопросу. В данных им разъяснениях говорится, что общая торговая политика однозначно распространяется на торговлю промышленными товарами, продукцией сельского хозяйства, угольной и сталелитейной промышленности. Общая торговая политика охватывает и те виды трансграничной торговли услугами, которые не предполагают переезда продавца или покупателя услуг на постоянное местожительство в другое государство. Торговля теми видами услуг, которые предполагают такого рода перемещение, как установил Суд, не относится к сфере общей торговой политики. Что касается прав интеллектуальной собственности, то борьба с их нарушениями входит в исключительную компетенцию сообществ, но все остальные проблемы, согласно терминологии ГАТТ, «связанные с торговлей аспекты прав интеллектуальной собственности», представляют собой предмет «параллельных» полномочий ЕС и национальных государств. Исходя из неизбежности возникновения споров между институтами ЕС и правительствами национальных государств, Суд подчеркнул необходимость «единства» в международном представительстве ЕС и тесного сотрудничества в процессе переговоров и подписания соглашений с третьими странами. В последующие годы были предприняты попытки централизации полномочий в области услуг и интеллектуальной собственности, однако существенных изменений достичь не удалось.

Общая торговая политика ЕС концентрируется вокруг двусторонних и многосторонних торговых соглашений. Их содержание с точки зрения интересов ЕС определяется соотношением сил между договаривающимися сторонами. Так, например, в отношениях с США силы примерно равны, и ЕС приходится добиваться уступок ценой встречных уступок. В отношениях с Японией значительный дефицит торгового баланса делает санкции со стороны партнера маловероятными. Поэтому ЕС обладает большими возможностями для получения односторонних уступок, например в форме добровольного ограничения экспорта. Переговорный потенциал ЕС особенно велик в отношениях со сравнительно небольшими третьими странами и ассоциированными государствами.

Взятые в совокупности торговые соглашения ЕС представляют собой огромную пирамиду уступок и преференций, которые предоставляются партнерам в соответствии с политическими целями и торговыми интересами Сообщества.

На самой вершине пирамиды находится Соглашение о европейском экономическом пространстве, обеспечивающее странам ЕАСТ практически полный доступ на Единый внутренний рынок ЕС.

Далее идут так называемые Европейские соглашения, предоставляющие странам-кандидатам обширный, но дозированный доступ на западноевропейские рынки.

Следующий уровень – это Ломейская конвенция, в соответствии с которой 70 бывших колоний западноевропейских государств имеют в торговле с ЕС преференциальный режим на асимметричной основе: их промышленные и сельскохозяйственные товары, экспортируемые в страны ЕС, в одностороннем порядке освобождаются от таможенных пошлин. Некоторые сельскохозяйственные продукты имеют гарантированный доступ на рынок ЕС. Конвенция предусматривает также оказание финансовой и технической помощи.

Соглашения об ассоциации с 12 средиземноморскими странами являются менее «щедрыми» (с точки зрения торгово-политического режима), чем Ломейская конвенция, особенно в том, что касается торговли сельскохозяйственными продуктами. Тем не менее соглашения предоставляют партнерам ЕС ощутимые преимущества в торговле по сравнению со странами, не охваченными Соглашением о ЕЭП, Европейскими соглашениями или Ломейской конвенцией. В них включены и положения об оказании финансовой и технической помощи со стороны ЕС.

Соглашения о партнерстве и сотрудничестве или торговле и сотрудничестве, заключенные главным образом с теми бывшими социалистическими странами, которые не являются кандидатами на вступление в ЕС, содержат некоторые торговые уступки и обязательства ЕС об оказании различных форм помощи, но далеко отстают от уровня более продвинутых форм общей торговой политики ЕС.

И наконец, обычные соглашения в рамках статьи 133, в число которых входят как непреференциальные соглашения с промышленно развитыми странами, так и преференциальные соглашения с рядом развивающихся стран Латинской Америки, Азии и Ближнего Востока. В последнем случае речь идет о применении Генеральной системы преференций, предусматривающей одностороннее снижение импортных пошлин развитыми странами в пределах определенных импортных квот, в основном на промышленные товары. Эти преференции значительно меньше, чем преференции в рамках Ломейской конвенции.

В настоящее время центральное место в общей торговой политике ЕС занимают многосторонняя экономическая дипломатия в рамках ГАТТ/ВТО, решение торгово-политических вопросов, связанных с расширением ЕС и попытка построения новой системы торгово-экономических отношений с Россией.