Европейский совет

Практика проведения встреч глав государств и правительств ЕС восходит к 1961 г., когда по инициативе генерала де Голля на высшем уровне обсуждалась идея создания политического союза. После его ухода (и провала идеи политической интеграции) эти встречи не проводились вплоть до 1967 г., когда преемник де Голля Жорж Помпиду предложил другим политическим руководителям ЕС регулярно собираться для обсуждения актуальных вопросов мировой политики и западноевропейской интеграции.

Официально соответствующее решение было принято главами государств и правительств ЕС лишь в 1974 г. Единый европейский акт придал этому политическому решению силу закона ЕС. Периодические встречи на высшем уровне были преобразованы в регулярные заседания Европейского совета. Тем самым был создан новый элемент в институциональной структуре ЕС. Маастрихтский договор определил в общих чертах задачи саммитов.

Состав и порядок работы Европейского совета. В состав Европейского совета входят главы государств и правительств ЕС (фактически – главы правительств, единственным главой государства среди них является Президент Франции, который, согласно конституции, является одновременно главой исполнительной власти в своей стране) и председатель Европейской комиссии. Председателем Европейского совета является высший руководитель государства, которое в данный момент председательствует в Совете ЕС. На территории этого государства, как правило, и проводились до недавнего времени заседания Европейского совета.

В работе саммитов принимают участие министры иностранных дел. Кроме того, председатель Европейского совета может пригласить на его заседания министров экономики и финансов, если предполагается обсуждение вопросов Экономического и валютного союза. В соответствии со сложившейся практикой в начале первого заседания Европейского совета перед главами государств и правительств выступает председатель Европейского парламента, который выражает свое мнение по рассматриваемым вопросам.

Согласно Договору о Европейском Союзе, очередные заседания Европейского совета проводятся не реже двух раз в год (на практике – в июне и декабре). Кроме того, допускается проведение внеочередных заседаний. В последнее время стало обычной практикой проводить четыре заседания Европейского совета в год.

Задачи Европейского совета. В течение последних 20 лет Европейский совет является главным мотором интеграционного строительства. Именно на заседаниях Европейского совета были приняты принципиальные решения, которые стали важнейшими вехами в развитии Европейского сообщества: о введении прямых и всеобщих выборов в Европейский парламент, о создании Европейской валютной системы, о реформе общей сельскохозяйственной политики, о завершении строительства Единого внутреннего рынка, об учреждении Европейского Союза, о создании Экономического и валютного союза, о последовательных расширениях ЕС.

Задачи Европейского совета, установленные Маастрихтским договором, включают:

· координацию экономической политики;

· выработку общих установок в области занятости;

· определение принципов, общих направлений и стратегии общей внешней политики и политики безопасности.

На деле круг этих задач значительно шире.

В принципе Европейский совет принимает политические, а не законодательные решения, которые затем должны быть воплощены в юридически обязывающих актах Сообщества и затем уже реализованы на практике институтами ЕС. И действительно, решения Европейского совета носят, как правило, самый общий характер и оставляют институтам ЕС достаточный простор для маневра. Однако в некоторых случаях, например по вопросам финансового и бюджетного порядка, Европейский совет, напротив, принимает предельно точные и конкретные решения, исключающие какие-либо дальнейшие дебаты.

С учетом политического веса Европейского совета институты ЕС в последнее время иногда обращаются к нему с просьбой разрешить спорные вопросы, которые не удается согласовать в обычном порядке. Так было, например, в случае с «Повесткой дня 2000»: для того чтобы принять решение о бюджетных расходах на несколько лет вперед и реформе нескольких направлений политики ЕС, требовалась политическая воля, которую могли проявить лишь высшие руководители государств – членов ЕС.

Более того, Договор предоставляет главам государств и правительств возможность непосредственно включаться в официальный процесс принятия решений, действуя в качестве «Совета, собравшегося на уровне глав государств и правительств». В частности, именно такой порядок был установлен Маастрихтским договором для окончательного определения круга государств, которые должны были стать первоначальными участниками Экономического и валютного союза.

Вмешательство Европейского совета предусмотрено и в рамках продвинутого сотрудничества, если одно из государств-членов применяет свое право вето. В этом случае для принятия решения также требуется единогласие государств-членов.

Аналогичный порядок установлен и в области общей внешней политики и политики безопасности. Предположим, что одно из государств-членов, ссылаясь на важные причины национальной политики, потребует, чтобы решение по рассматриваемому вопросу принималось на основе единогласия, а не квалифицированного большинства. В этом случае Совет может, действуя на основе квалифицированного большинства, обратиться к Европейскому совету с просьбой рассмотреть вопрос по существу и принять решение на основе единогласия, то есть перенести вопрос на рассмотрение высшей политической инстанции.

Именно «Совет, собравшийся на уровне глав государств и правительств», уполномочен рассмотреть обращение одной трети государств-членов или Европейской комиссии и при наличии положительного мнения Европейского парламента констатировать серьезное и систематическое нарушение государством-членом принципов, содержащихся в статье 12(1). Для этого требуется единогласное решение. Принятая в Ницце новая статья 214 возлагает на «Совет, собравшийся на уровне глав государств и правительств», задачу методом квалифицированного большинства определить кандидата, которого он собирается назначить председателем Европейской комиссии.

Таким образом, за время существования Европейского сообщества в статусе и функциях высших руководителей национальных государств – членов ЕС произошли качественные изменения. В первые годы существования ЕС интеграция была лишь одним из участков их деятельности. Практическая повседневная работа на этом участке была поручена специально выделенным чиновникам и парламентариям. Что касается высших руководителей государств, то их контакты были эпизодическими и главным образом двусторонними.

В настоящее время многосторонние контакты на высшем уровне в рамках ЕС приобрели систематический и постоянный характер, стали одним из главных предметов забот и усилий национальных политических лидеров. Их тесное, практически повседневное общение с коллегами формирует основные контуры национальной политики. Более того, оно меняет и природу интеграционной группировки, которая приобретает в лице глав государств и правительств своего рода «коллективное руководство», являющееся, наряду с наднациональными институтами, носителем общего интереса и политической воли Союза.