Продвинутое сотрудничество

Философия права сообществ предполагает равенство всех государств-членов и, следовательно, обязательное и равное участие всех государств-членов во всех сферах деятельности ЕС на базе равенства прав и обязанностей. Однако в реальной жизни добиться абсолютного соблюдения этого правила невозможно. Объективное различие интересов государств-членов и сохранение ими значительной доли национального суверенитета ставят их в такое положение, при котором одни государства-члены способны предпринять определенные действия, а другие – нет. Кроме того, динамизм современных международных отношений, острые кризисы, возникающие в непосредственной близости к Западной Европе, нередко требуют от государств-членов нестандартных действий, не умещающихся в рамки Договоров.

Как разрешить это противоречие? Если оставить в жизни Сообщества только то, что могут делать все без исключения государства-члены, его деятельность окажется обедненной, стиснутой довольно тесными рамками. Если же разрешить каждому государству-члену делать то, что оно сочтет целесообразным, то развалится правовая система сообществ.

Способом решения этого парадокса является продвинутое сотрудничество. Несколько государств-членов могут пойти дальше по пути сотрудничества, чем другие, но лишь в строго определенных юридических рамках, обеспечивающих цельность правовой системы Сообщества и незыблемость acquis communautaire.

Понятие продвинутого сотрудничества было введено Маастрихтским договором. Впрочем, и до этого внутри ЕС существовала определенная дифференциация. Так, еще в Римском договоре было узаконено существование Бенилюкса. В 1985 г. пять государств – членов ЕС создали Шенгенскую зону. В Маастрихтском договоре область дифференциации была расширена. Во-первых, в так называемом социальном протоколе содержалось соглашение по вопросам социальной политики, которое охватывало лишь 11 государств-членов из 12 (без Великобритании). Во-вторых, установив критерии конвергенции при вступлении в Экономический и валютный союз и предоставив исключения Великобритании и Дании, Договор заранее предусматривал вероятность того, что в состав ЭВС войдет лишь часть государств-членов. В Амстердамском и Ниццском договорах была установлена общая процедура продвинутого сотрудничества внутри институциональных рамок Европейского сообщества и Европейского Союза.

Статья 43 Договора о Европейском Союзе разрешает государствам-членам, которые желают установить более тесное сотрудничество между собой, использовать для этой цели процедуры и механизмы ЕС при условии, что такое сотрудничество:

· направлено на дальнейшее осуществление целей Союза, защищает его интересы и служит им;

· уважает принципы Договоров и институциональной структуры Союза;

· используется в качестве последнего средства, когда цели указанных Договоров не могут быть достигнуты применением установленных ими соответствующих процедур;

· представляет интерес по крайней мере для большинства государств-членов;

· не затрагивает acquis communautaire и мер, принятых на основе других положений указанных Договоров;

· не затрагивает компетенций, прав, обязательств и интересов тех государств-членов, которые не участвуют в таком сотрудничестве;

· открыто для всех государств-членов и позволяет им стать участниками сотрудничества в любое время при условии, что они соглашаются с основополагающим решением о сотрудничестве и решениями, принятыми на его основе.

Кроме того, целый ряд ограничений на реализацию продвинутого сотрудничества установлен Договором, учреждающим Европейское сообщество. Договор разрешает такое сотрудничество при условии, что оно:

· не распространяется на области, которые являются исключительной компетенцией Сообщества;

· не наносит ущерба политике, действиям и программам Сообщества;

· не затрагивает гражданства Союза и не влечет за собой дискриминации граждан государств-членов;

· остается в рамках полномочий, переданных Сообществу по данному Договору;

· не создает дискриминации или ограничений в торговле между государствами-членами и не нарушает условий конкуренции между ними.

Строго регламентируется и процедура продвинутого сотрудничества. Во всех областях инициатива должна исходить от Европейской комиссии, к которой и должны прежде всего обратиться заинтересованные государства-члены. Единственным исключением является сотрудничество полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере, где право инициативы принадлежит непосредственно государствам-членам.

Вопрос рассматривается Советом. Решение принимается квалифицированным большинством. Роль Европейского парламента зависит от характера намечаемого продвинутого сотрудничества: если речь идет о сфере компетенции Сообщества, требуется проведение консультаций. Если же проект относится к области третьей опоры, то Парламент лишь информируют о происходящем.

Каждое государство-член имеет возможность воспользоваться защитной оговоркой, внесенной в статью 11 Договора, учреждающего Европейское сообщество. Если член Совета, говорится в этой статье, заявит, что по важным и обоснованным причинам политики своего государства он намерен возражать против принятия решения, разрешающего продвинутое сотрудничество квалифицированным большинством, то голосование не проводится. В этом случае Совет может, действуя квалифицированным большинством, передать вопрос Совету, собирающемуся в составе глав государств и правительств, для принятия единогласного решения.

Ниццским договором внесены важные изменения в эту систему. Заинтересованные государства-члены должны обращаться к Комиссии с просьбой выступить с инициативой не только по вопросам первой, но и третьей опоры. В области первой опоры введено требование согласия Парламента, в области третьей опоры обязательна консультация с Парламентом. Государства-члены сохранили право обращения к Европейскому совету. Однако такое обращение уже не служит препятствием для принятия Советом решения на основе квалифицированного большинства.

Особая процедура установлена для общей внешней политики и политики безопасности. Инициатива здесь принадлежит заинтересованным государствам-членам, которые могут непосредственно обратиться к Совету. Совет запрашивает мнение Комиссии, касающееся главным образом соответствия планируемого продвинутого сотрудничества и общей политики Сообщества. Разрешение предоставляется Советом, действующим на основе квалифицированного большинства. Парламент лишь информируют по этому вопросу. И в этой области действует защитная оговорка, дающая возможность государству-члену обратиться к Европейскому совету.

Получив разрешение на осуществление продвинутого сотрудничества, заинтересованные государства-члены остаются в правовом и институциональном поле Сообщества. В обсуждении связанных с этим вопросов могут принимать участие все члены Совета, хотя решения принимаются лишь теми государствами-членами, которые являются участниками сотрудничества. Соответственно определяется и порядок голосования: как квалифицированным большинством, так и на основе единогласия. Расходы, связанные с осуществлением продвинутого сотрудничества, покрываются его участниками, если Совет не решит иначе.

Резюме

Общее законодательство ЕС представляет собой цельную, внутренне непротиворечивую правовую систему. Стержнем этой системы является право сообществ – исторически сложившаяся совокупность правовых норм, на основе которой строится первая, главная опора ЕС. Она дополняется специфическими положениями, определяющими остальные аспекты деятельности Европейского Союза.

Право сообществ имеет четыре главных источника: основополагающие договоры, акты интеграционных институтов, общие принципы права и обычное право. Специфическим источником права сообществ являются заключенные ими международные договоры.

Основополагающие договоры образуют первичное право сообществ. Вторичное право составляют акты, принятые институтами ЕС в целях осуществления поставленных перед ними задач. К числу такого рода актов относятся регламент, директива, решение, рекомендация, мнение.

Общие принципы права, отраженные в праве сообществ, включают прежде всего принципы международного права (принцип территориальности, принцип юридической преемственности, принцип доброй воли). Кроме того, имеется ряд принципов, присущих природе самих сообществ (принцип равенства, или недискриминации, принцип цельности, принцип свободы, принцип солидарности). В праве сообществ воплощены и принципы, присущие национальному праву государств-членов (принцип безопасности, принцип юридической защиты, принцип пропорциональности). В последние годы в правовую систему сообществ последовательно внедряется принцип охраны фундаментальных прав граждан.

Особенностью международных договоров, заключаемых Сообществом, является то, что они должны быть подчинены положениям основополагающих договоров.

Право сообществ органически связано с национальным правом государств-членов. Эта взаимосвязь определяется несколькими основными принципами. Во-первых, это принцип прямого действия правовых норм ЕС на всей территории государств-членов. Во-вторых, это принцип первичности права сообществ. В-третьих, это принцип субсидиарности, четко разграничивающий компетенцию Сообщества и компетенцию государств-членов.

Правильное и эффективное применение права сообществ обеспечивается Судом ЕС и Судом первой инстанции. Эти судебные органы правомочны рассматривать иски, касающиеся законности актов ЕС; иски о бездействии (институтов ЕС); иски о возмещении вреда; иски об уклонении от выполнения обязательств и принудительном исполнении права. Кроме того, Суд ЕС наделен правом принимать решения в так называемом преюдициальном порядке по вопросам толкования правовых норм ЕС.

Решения Суда по принципиальным вопросам применения права сообществ являются важным средством его развития, уточнения и расширения компетенции ЕС.