Глава 1. Основы конституционного строя 10 page

Нормативное содержание закрепленного в комментируемой статье положения многозначно: по внутреннему смыслу Конституция исходит из единства государственной власти в Российской Федерации (см. комментарий к ст. 3); рассматриваемая норма фиксирует разграничение властных полномочий между различными органами власти, устанавливает самостоятельность этих органов в осуществлении возложенных на них полномочий и недопустимость их вторжения в сферу ведения и компетенцию друг друга.

Таким образом, ст. 10 Конституции закрепляет функциональный ("государственная власть осуществляется...") и организационный ("государственная власть осуществляется на основе...", "органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны") аспекты разделения государственной власти. Кроме того, в комментируемой статье установлено, что данный принцип распространяется на всю систему государственной власти в Российской Федерации как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, которые нередко модифицируют его с учетом исторических, национальных и иных особенностей. Однако такая модификация никогда не может простираться за пределы основ конституционного строя Российской Федерации и общих принципов организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных Законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

В частности, в Постановлении от 18 января 1996 г. N 2-П КС РФ, подчеркнув значение принципа разделения властей для организации государственной власти в субъектах РФ, отметил, что разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно их взаимодействие.

Органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга, каждая власть формируется как самостоятельная, а полномочия одной власти по прекращению деятельности другой допустимы только при условии сбалансированности таких полномочий, обеспечиваемой на основе законодательных решений.

Недопустимо также устанавливать нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение. К нарушению баланса властей в сфере законотворчества приводят принятие и промульгация (подписание и обнародование) законов одним и тем же органом. Право главы администрации подписать и обнародовать закон, а также его право вето в отношении принятого закона может уравновесить закрепление порядка преодоления вето главы администрации законодательным органом.

В силу этого положения учредительного акта субъекта РФ, согласно которым законы, принятые законодательным органом, подписываются его председателем, обнародуются законодательным органом, если глава администрации в установленный срок не обнародует и не отклонит закон, что исключает необходимость подписания законов главой администрации, не соответствуют Конституции, содержащимся в ней принципам единства государственной власти (ч. 3 ст. 5) и разделения властей (ст. 10).

Само по себе право законодателя на участие в формировании исполнительного органа власти как один из элементов системы сдержек и противовесов, дающий законодателю возможность влиять на исполнительную власть, не противоречит основам конституционного строя. В то же время положение устава об освобождении от должности заместителей главы и руководителей органов администрации лишает ее возможности действовать в качестве самостоятельного исполнительного органа государственной власти в условиях разделения властей.

Вместе с тем сопряжение закрепленного в комментируемой статье принципа конституционного строя Российской Федерации с организацией и функционированием именно государственной власти, рассматриваемое сквозь призму ст. 12 Конституции (см. комментарий к ст. 12), означает, что он не распространяется на местное самоуправление, органы которого не входят в систему органов государственной власти.

Принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную конкретизируется в последующих главах и статьях Конституции, определяющих полномочия и характер взаимодействия Президента РФ, Федерального Собрания РФ и его палат, Правительства РФ и судов Российской Федерации, а также разграничение предметов ведения и полномочий Российской Федерации и ее субъектов в федеральных конституционных и федеральных законах, законах субъектов РФ.

В связи с этим правоприменители должны основывать свои решения не на абстрактной формуле разделения властей, выработанной конституционно-правовой доктриной, а на том видении этого принципа, которое выражено в действующей Конституции, как это установлено более чем в 200 решениях КС РФ, в которых он опирался на комментируемую статью Основного Закона. Иными словами, закрепленный в ст. 10 Конституции принцип не может быть истолкован в отрыве от положений, содержащихся в последующих главах и статьях Конституции; в свою очередь, последующие положения Конституции не могут быть истолкованы и применены в отрыве от принципа разделения государственной власти и иных принципов конституционного строя, закрепленных в гл. 1 Конституции.

Нарушение принципа разделения государственной власти, вторжение органов государственной власти в компетенцию друг друга - основа конституционных споров, разрешаемых КС РФ. Закон о Конституционном Суде РФ обязывает этот орган рассматривать споры между органами государственной власти (см. комментарии к ст. ст. 85 и 125) о компетенции исключительно с точки зрения установленного Конституцией разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную и разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти, а также с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, между высшими государственными органами субъектов РФ.

Кроме того, КС РФ, рассматривая дела о соответствии Конституции нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними, не вступивших в силу международных договоров, всегда устанавливает соответствие этих актов Конституции с точки зрения установленного Конституцией разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также разграничения компетенции между органами государственной власти.

Федеративное устройство России предопределяет еще один аспект принципа разделения властей, выводимый из его взаимосвязи с принципом федерализма: раздельное осуществление функций государственной власти на двух уровнях отечественной федеративной системы. Иными словами, принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предопределяет в этом смысле не только организацию государственной власти в субъектах РФ, но и взаимодействие двух уровней единой федеративной системы - Федерации и ее субъектов в лице соответствующих органов. Речь при этом идет не только о разграничении предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов (см. комментарии к ст. ст. 71 - 73) и об обязанности субъектов РФ при определении организации государственной власти и ее функционирования исходить из указанного принципа, но и о системном единстве государственной власти в Российской Федерации, из которого, если такое единство не сводить к соподчинению образующих указанную систему органов, вытекает признание единства системы народного представительства, единства исполнительной власти и единой судебной системы.

Однако такое единство в силу принципа федерализма никогда не может (не должно) простираться до тождества. Разделение властей по вертикали, поскольку оно предполагает наличие наряду с властью Российской Федерации власти субъектов РФ, действующих в отнесенных к их ведению сферах независимо и самостоятельно, является немаловажной гарантией принципа демократического правового федеративного государства с республиканской формой правления, которым связаны все ветви власти.

Статья 11

Комментарий к статье 11

1. Государственная власть в Российской Федерации реализуется перечисленными в комментируемой статье федеральными органами государственной власти. Это: Президент РФ - глава государства (гл. 4 Конституции); Федеральное Собрание - представительный и законодательный орган власти, состоящий из двух палат - СФ ФС РФ и ГД ФС РФ (гл. 5 Конституции); Правительство РФ - исполнительный орган власти (гл. 6 Конституции); суды Российской Федерации (КС РФ, ВС РФ, ВАС РФ и иные федеральные суды) - органы судебной власти (гл. 7 Конституции).

Комментируемая статья конкретизирует положения Конституции (ст. ст. 10, 12) о разделении властей в России. В ч. 1 перечислены федеральные органы государственной власти, в ч. ч. 2 и 3 сформулирована идея разделения властей и разграничения предметов ведения и полномочий между двумя их уровнями - федеральным и уровнем субъектов РФ. Устанавливая перечень федеральных органов государственной власти в гл. 1 "Основы конституционного строя", изменение которой возможно только в усложненном порядке, предусмотренном ст. 135, законодатель тем самым обеспечил конституционные гарантии стабильности организации государственной власти в Российской Федерации. Положения гл. 4 - 7 Конституции конкретизируют статус, состав и полномочия федеральных органов государственной власти и не могут противоречить положениям комментируемой статьи, а также основам конституционного строя Российской Федерации в целом. В ч. 1 комментируемой статьи отражена принципиально иная, чем это было до принятия Конституции 1993 г., конституционная система государственной власти.

Президент РФ - глава государства, не входит прямо ни в одну из ветвей государственной власти согласно принципу разделения властей (см. комментарий к ст. 80). Особенности положения Президента в системе разделения властей связаны прежде всего с его статусом главы государства и гаранта Конституции, призванного обеспечивать согласованное взаимодействие органов государственной власти, а также с его деятельностью, определяемой ст. 80 Конституции.

Федеральное Собрание - представительный и законодательный орган Российской Федерации, состоит из двух палат - СФ ФС РФ и ГД ФС РФ. Названия палат российского парламента указывают на их определенную самостоятельность и различия в функциях палат. Это находит отражение как в процедурах формирования СФ ФС РФ и ГД ФС РФ, так и в конституционном разграничении их компетенции (см. комментарии к ст. ст. 102 и 103).

Правительство РФ - федеральный орган исполнительной власти. Основы его статуса, порядок формирования, состав и важнейшие полномочия определяются ст. ст. 110 - 117 Конституции.

Часть 1 ст. 11 не конкретизирует понятие суды Российской Федерации. Наиболее важные принципы устройства судебной системы названы в гл. 7 Конституции, где устанавливается, что судебная власть в России осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (ч. 2 ст. 118), закрепляются гарантии независимости (ст. 120), несменяемости (ст. 121) и неприкосновенности (ст. 122) судей, а также определяются статус, порядок формирования, состав и полномочия КС РФ (ст. 125), ВС РФ (ст. 126) и ВАС РФ (ст. 127). Для более детального определения принципов устройства и функционирования судебной системы Конституцией предусмотрено принятие федерального конституционного закона (ч. 3 ст. 118). В ч. ч. 2 и 3 ст. 4 Закона о судебной системе РФ закреплена общая структура судебной системы в России.

2. Часть 2 комментируемой статьи закрепляет самостоятельность субъектов РФ в образовании системы их органов государственной власти, структуры, правомочий, порядка их формирования и наименования. Установление собственной системы органов государственной власти и самостоятельное осуществление государственной власти соответствуют конституционному принципу федеративного устройства России, требованию единства системы государственной власти (см. комментарии к ст. ст. 5 и 77).

Государственное строительство в субъектах РФ демонстрирует многообразие систем государственной власти. Единство данной системы зиждется на соответствии основам конституционного строя: республиканской форме правления, социальному и светскому характеру Российского государства. Субъекты РФ, самостоятельно устанавливая систему органов государственной власти, обязаны действовать в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, закрепленными федеральным законом (ч. 1 ст. 77). Данное правомочие не может осуществляться субъектами РФ в ущерб единству системы государственной власти в Российской Федерации (ч. 3 ст. 5, ч. 2 ст. 77, ч. 2 ст. 78) и должно реализовываться в тех правовых границах, которые определены Конституцией и принятыми на ее основе федеральными законами.

3. Разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ является ключевой и самой сложной проблемой федерализма. Правовые основы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами заложены Конституцией. Уже в гл. 1 "Основы конституционного строя" устанавливается, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов является одной из основ федеративного устройства страны (ч. 3 ст. 5). В ч. 3 комментируемой статьи закреплены различные правовые механизмы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов: установлено, что такое разграничение осуществляется Конституцией, Федеративным и иными договорами.

Конституционное разграничение компетенции федерального центра и субъектов РФ играет определяющую роль: в ст. ст. 71 и 72 установлены соответственно перечни предметов исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а ст. 73 определяет, что по остальным предметам ведения субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

Упоминаемый в ч. 3 комментируемой статьи Федеративный договор <1> был подписан 31 марта 1992 г. и с некоторыми изменениями включен в Конституцию 1993 г. - в те ее разделы, которые касаются разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. В результате большая часть положений Федеративного договора утратила свое самостоятельное значение. Не вошедшие в Конституцию положения Федеративного договора продолжают действовать, но лишь постольку, поскольку это не противоречит Конституции (п. 1 раздела второго "Заключительные и переходные положения").

--------------------------------

<1> Федеративный договор: документы. Комментарий. М., 1994.

Единообразие конституционного подхода к распределению предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами требует установления федеральным законодателем единых правил взаимоотношений федеральных органов государственной власти со всеми субъектами РФ. Однако правовое равенство субъектов не означает равенства их потенциалов и уровней социально-экономического развития, во многом зависящих от территории, географического положения, численности населения, исторически сложившейся структуры народного хозяйства. Учет региональных особенностей является необходимым условием соблюдения баланса интересов Федерации и ее субъектов, и здесь важную роль сыграли договоры о разграничении предметов ведения и полномочий и соглашения о взаимном делегировании осуществления части полномочий. Поскольку в Конституции приводится лишь перечень предметов совместного ведения, органы государственной власти - федеральные и региональные - ведут процесс разграничения своих полномочий по конкретным предметам совместного ведения (закрепляют юридически значимым документом конкретный объем полномочий и ответственность органов власти различных уровней по вопросам предметов совместного ведения).

Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами является динамичным процессом, который основывается также на ч. ч. 4 и 5 ст. 66, ст. 76, ч. ч. 2 и 3 ст. 78, ч. 1 ст. 85, ч. 3 ст. 125 Конституции. Эти конституционные нормы, в частности, определяют: порядок правового регулирования конституционно установленных предметов ведения; особенности отношений между "сложносоставными" субъектами РФ; принципы взаимного делегирования осуществления части полномочий федеральных и региональных органов исполнительной власти; порядок разрешения споров о компетенции, а также разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

Положение о возможности разграничения Конституцией, Федеративным и иными договорами предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов не изменяет существующей природы Федерации. Современная Россия имеет конституционную природу, и только в рамках федеральной Конституции могут обсуждаться вопросы объема полномочий субъектов. Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал, что приоритет положений Конституции имеет место при определении как статуса субъектов РФ, так и предметов ведения и полномочий органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (см., например, Постановление от 7 июня 2000 г. N 10-П <1>). Из этого следует, что договоры о разграничении предметов ведения и полномочий носят по отношению к Конституции подчиненный характер, должны ей соответствовать и не могут толковаться как какое-либо изменение установленного Конституцией правового статуса Российской Федерации и ее субъектов. В договорах исключается любое ограничение либо разделение суверенитета Российской Федерации (см., например, Определение КС РФ от 27 июня 2000 г. N 92-О <2>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.

<2> СЗ РФ. 2000. N 29. Ст. 3117.

Заключение договора всегда предполагает согласование действий и их координацию. Путем заключения договоров решается комплекс вопросов, направленных на гармонизацию взаимоотношений Федерации и ее субъектов. Взаимная передача осуществления части своих полномочий органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов осуществляется посредством соглашений, которые заключаются органами исполнительной власти, поэтому предметами этих соглашений не могут быть сферы, отнесенные в соответствии с принципом разделения властей к ведению законодательной власти.

Практика заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий активно развивалась в России в 1992 - 1999 гг. В настоящее время большинство договоров прекратили свое действие по различным основаниям (принятие федеральных законов, регулирующих отношения между федеральными и региональными органами государственной власти по тем вопросам, которые ранее были урегулированы в рамках договоров; выполнение задач, для реализации которых заключались договоры; истечение сроков действия договоров и др.).

Первоначально порядок работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ и по взаимной передаче осуществления части своих полномочий федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ был определен Указом Президента РФ от 12 марта 1996 г. N 370 <1> (документ утратил силу), который устанавливал четкие правовые рамки договорного процесса. В частности, не допускалось изъятие или перераспределение предметов ведения Российской Федерации, установленных в ст. ст. 71 и 72 Конституции, запрещалось изменение статуса субъекта РФ, устанавливались другие ограничения.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 12. Ст. 1058.

Процедуры подготовки и подписания соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ регулировались также Законом о Правительстве РФ, Регламентом Правительства РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 18 июня 1998 г. N 604 <1> (документ утратил силу), и Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 1998 г. N 129 "Об утверждении Положения об обеспечении контроля за соблюдением соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации" <2>. Затем единые условия и порядок подготовки проектов договоров и соглашений были закреплены Федеральным законом от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" <3>, действие которого было отменено Федеральным законом от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 27. Ст. 3176.

<2> СЗ РФ. 1998. N 6. Ст. 753.

<3> СЗ РФ. 1999. N 26. Ст. 3176.

В настоящее время порядок принятия федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров и соглашений регулируются Законом об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

В соответствии с процедурой, установленной этим Законом, был, в частности, утвержден новый Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Татарстан <1>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 199-ФЗ "Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" // СЗ РФ. 2007. N 31. Ст. 3996.

Конституционный Суд РФ в некоторых случаях рекомендовал использовать договорную практику также в качестве эффективного инструмента достижения согласия в конфликтных ситуациях, связанных с разграничением предметов ведения и полномочий между органами государственной власти. Например, решая вопрос о принципах разграничения компетенции между органами власти субъектов РФ, входящих в так называемые сложносоставные субъекты РФ, Суд указал, что "на основе Конституции Российской Федерации и в рамках действующего законодательства автономный округ, край, область могут конкретизировать с помощью договора условия и порядок формирования органов государственной власти. Однако указанный договор не может содержать положений, ограничивающих избирательные права граждан автономного округа, края, области. При отсутствии такого договора должны применяться федеральное законодательство и соответствующие законы края, области" (Постановление КС РФ от 14 июля 1997 г. N 12-П <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3581.

Как показывает сложившаяся практика федеративного строительства, правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ наряду с Конституцией и договорами о разграничении предметов ведения и полномочий может осуществляться также: федеральными законами, соглашениями о разграничении полномочий между органами исполнительной власти по конкретным предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (являлись составной частью договоров о разграничении предметов ведения и полномочий в соответствии с нормативными актами Президента и сложившейся договорной практикой); соглашениями о взаимном делегировании осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ (ч. ч. 2 и 3 ст. 78), решениями КС РФ.

Федеральные законы непосредственно не указаны в ч. 3 ст. 11 в качестве правового инструмента разграничения предметов ведения и полномочий. Однако по смыслу ст. 72 и ч. 2 ст. 76, рассматриваемых системно, "федеральный закон как нормативный правовой акт общего действия, регулирующий те или иные вопросы (предметы) совместного ведения, определяет права и обязанности участников правоотношений, в том числе полномочия органов государственной власти, и тем самым осуществляет разграничение этих полномочий" (см., например, Постановление КС РФ от 9 января 1998 г. N 1-П <1>).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1998. N 3. Ст. 429.

Возникшая в начале 1990-х гг. практика заключения соглашений о взаимном делегировании осуществления части полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ (на основании ч. ч. 2 и 3 ст. 78) стала эффективным инструментом государственного управления и продолжает активно развиваться в настоящее время. Например, только МЧС России за период с 2004 по 2007 г. было заключено около 100 соглашений с государственными органами исполнительной власти субъектов РФ о передаче друг другу части своих полномочий.

Конституционный Суд РФ также играет важную роль в процессе практического разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, поскольку разрешает дела о соответствии Конституции РФ конституций (уставов), законов и иных нормативных актов субъектов РФ, решает споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, дает толкование Основного Закона и тем самым юридически устанавливает права и обязанности органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ как участников правоотношений.

Одним из инструментов разграничения предметов ведения и полномочий являются согласительные процедуры, которые Президент РФ использует для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также между органами государственной власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 85). Как показывает практика, разногласия наиболее часто возникают именно в сфере разграничения предметов ведения и полномочий федеральных и региональных органов власти. В согласительных процедурах принимают участие представители федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ. По итогам работы принимается согласованное решение, которое оформляется протоколом или договором (соглашением).

Поскольку процесс разграничения предметов ведения и полномочий объективно является конкурентным и потенциально конфликтным, неоднократно возникали идеи о необходимости решить его "раз и навсегда", полностью разделив предметы ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Данная точка зрения является не только ошибочной, но и опасной, так как исчезновение сферы конкурирующей компетенции ведет к ослаблению связей, скрепляющих Федерацию, поскольку тем самым уничтожается предмет для постоянного (пусть и небесконфликтного) диалога и взаимодействия между Федерацией и ее субъектами. Полное разграничение предметов совместного ведения и полномочий провоцирует изоляцию регионов, особенно экономически сильных. Вдумчивое и деликатное использование разнообразных форм и методов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов позволяет обеспечить высокую эффективность государственного управления с учетом различия в уровнях социально-экономического развития российских регионов, способствует согласованию интересов федерального центра и регионов, помогает создать равные стандарты защищенности прав граждан на всей территории страны.

Статья 12

Комментарий к статье 12

То, что данная статья находится в гл. 1 Конституции, положения которой составляют основы конституционного строя России (ч. 1 ст. 16), ориентирует на определение социально-политической и конституционно-правовой природы местного самоуправления исходя из получившей реализацию в Конституции внутренней логики конституционного регулирования соответствующей сферы общественных отношений, что предполагает, в частности, необходимость системного анализа положений Конституции о месте и роли местного самоуправления в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1). Это означает следующее.

Во-первых, получившие отражение в гл. 1 Конституции основополагающие конституционно-правовые характеристики местного самоуправления, вытекающие из комментируемой статьи в ее нормативном единстве с ч. 1 ст. 1, ч. ч. 1 и 2 ст. 3, ст. 4, ч. 3 ст. 5, ст. 7, ч. 2 ст. 8, ч. 2 ст. 9, ч. ч. 2 и 4 ст. 15, должны рассматриваться в общей системе демократических институтов российской государственности как неотъемлемый ее элемент и одновременно одна из конституционных основ, своего рода фундамент демократической российской государственности. Это, в свою очередь, во многом предопределяет основополагающие начала конституционно-правовой модели местного самоуправления и его взаимоотношения с государственной властью.