Управление образованием: сравнительный анализ российского и зарубежного законодательства

Российская модель управления образованием обусловлена особенностями государственного устройства России - федеративным характером отношений между центром и регионами, а также выведением местного самоуправления за пределы государственного аппарата.

С одной стороны, концепция управления образованием учитывает наличие трех самостоятельных и взаимосвязанных уровней - федерального, регионального и местного, а с другой стороны, она предполагает организацию взаимодействия между законодательной и исполнительной ветвями государственной власти и четкого распределения полномочий между органами публичной администрации, представленными в сфере образования.

Разграничение компетенции по вопросам образования между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерацией и муниципальными образованиями, проведенное в упомянутых законодательных актах, производно от норм Конституции РФ, закрепленных в статьях 71 - 73, 130, 132, 133.

Особое значение приобретают в настоящее время полномочия по контролю качества образования. В этой области за федеральным уровнем закреплены полномочия по контролю за подготовкой обучающихся и выпускников по образовательным программам основного общего и среднего (полного) общего образования. Федеральные органы управления образованием осуществляют также контроль качества образования в высших учебных заведениях по всем реализуемым ими образовательным программам. В научных организациях и в образовательных учреждениях дополнительного профессионального образования такой контроль проводится в отношении программ послевузовского профессионального образования и дополнительного профессионального образования. В Законе РФ "Об образовании" (п. 23 ст. 28) за федеральным уровнем закреплены и иные контрольные полномочия: осуществление контроля качества образования в федеральных образовательных учреждениях среднего профессионального образования, реализующих программы среднего профессионального образования по подготовке специалистов в сферах обороны, оборонных производств, внутренних дел, безопасности, ядерной энергетики, транспорта и связи, наукоемких производств, в российских образовательных учреждениях и филиалах российских образовательных учреждений, расположенных за пределами территории Российской Федерации, по всем реализуемым ими образовательным программам и т.д.

Системы управления образованием в зарубежных странах имеют как общие черты, так и отличительные, специфические признаки, которые связаны с историческими, культурными, социально-политическими особенностями конкретной страны.

Формировавшиеся на протяжении ряда десятилетий механизмы управления образованием претерпевают во многих странах существенные изменения, обусловленные, с одной стороны, реформированием национальных систем образования, а с другой стороны - административными реформами, проводимыми в этих странах на разных уровнях публичного управления - федеральном, субфедеральном (региональном) и муниципальном.

Существенное влияние на формирование обновленных национальных моделей управления образованием оказывают также и другие факторы.

В сфере образования это в первую очередь процессы глобализации, которые самым быстрым и существенным образом меняют содержание и институциональную основу государственного управления. Государство постепенно начинает сдавать свои традиционные функции. Прежде всего это касается регулирующей функции. Происходит последовательная интернационализация нормативно-правовых источников. На первые позиции выходит международное образовательное право, которое оттесняет на вторые позиции национальное законодательство об образовании не только формально, то есть по критерию юридической силы источника права, но и содержательно - по характеру нормативно-правового регулирования, спектру охвата образовательных отношений, приемам и методам регулирования.

О степени децентрализации управлением образования на уровне лингвистической общины можно судить на примере Фландрии, где основные управленческие полномочия принадлежат не правительству или иному органу исполнительной власти, а учредителям образовательных заведений, которыми могут выступать государственные и муниципальные власти, различные субъекты частного права и даже отдельные физические лица. Учредители обладают самой широкой автономией и обязаны соблюдать лишь минимальные требования, установленные государственной властью применительно к данному типу образовательного учреждения. Учредительные органы в зависимости от вида образовательного учреждения объединяются в советы учредителей (Автономный совет общины по образованию (ARGO), объединяющий учредительные органы школ; Фламандский совет институтов высшего образования (VLHORA); Фламандский межуниверситетский совет), наделенные регулятивными и контрольными полномочиями, близкими к полномочиям министерства образования.

Еще одна "неспокойная" федерация - Канада - также дает пример крайне децентрализованной системы образования. Конституция Канады предоставляет провинциям - субъектам федерации исключительные права в сфере образования. Вследствие этого в Канаде сформировалось 10 (по числу провинций) автономных образовательных систем. К ведению же федерального правительства относятся лишь вопросы образования коренного населения Канады (индейцев и северных народов), решение которых возложено на Департамент по делам индейцев и северных территорий.

Примеры Бельгии и Канады представляют собой, пожалуй, наиболее "радикальные" модели децентрализованного управления, напрямую связанные с политической ситуацией в государстве.

В более "мягких" формах тенденция децентрализации управления присутствует в настоящее время во многих государствах, за исключением развивающихся стран, где по-прежнему сильна централизация в государственном управлении.

В соответствии с Основным законом Германии важнейшими полномочиями по организации, контролю и финансированию образовательных учреждений наделены субъекты федерации - земли. Федеральное министерство образования в этой стране было создано только в 1969 году. До этого времени координация образовательной политики на федеральном уровне осуществлялась Постоянной конференцией министров образования и культуры земель. Этот орган сохранил многие из своих полномочий и после учреждения федерального министерства образования. Принимаемые консенсусом решения Постоянной конференции являются обязательными для всех земель, входящих в состав Федеративной Республики Германии.

Особенности децентрализации государственного управления образованием в Италии обусловлены тенденциями расширения автономных прав университетов. Созданное в 1989 году Министерство университетов, науки и исследований ограничено правом принимать "акты направляющего характера" и "программные соглашения", уступая автономным университетам полномочия по формированию конкретных образовательных программ, учебных планов и т.д.

Тенденция расширения автономии образовательных учреждений и децентрализации управления в сфере образования усиливается и в Нидерландах, где она опирается на статью 23 Конституции, в соответствии с которой "все лица могут свободно получать образование при условии контроля со стороны государственных органов за формами образования, компетентностью и моральным обликом преподавателей в порядке, предписанном Актом парламента".

Страной с высокой степенью централизации управления в образовании продолжает оставаться Франция. Однако и здесь начинают проявляться процессы децентрализации.

Децентрализация французской образовательной системы, решение о которой было принято еще в 1982 году, предусматривает постепенное перераспределение полномочий от центральных к местным органам управления. Местным органам управления образованием в каждой территориально-административной структуре - коммуне, департаменте, регионе - поручается руководство определенным уровнем школьного (довузовского) образования. При этом коммуны несут ответственность за детские сады и начальные школы, департаменты - за колледжи (основное общее среднее образование), и регионы - за лицеи и специальные учебные заведения (полное общее среднее и профессионально-техническое образование). Что касается высшей школы, главные рычаги управления которой по-прежнему сосредоточены в Министерстве национального образования, то здесь децентрализация ассоциируется прежде всего с расширением академической и частично финансовой автономии вузов, с развитием различных форм вузовского самоуправления.

Новые моменты в системе управления образованием в зарубежных странах связаны также с более активным применением программно-целевого метода. Эта тенденция проявляется в расширении практики принятия программ развития образования ("Национальные цели образования и профессиональной подготовки", Великобритания, 1991; "Программа модернизации образования", Мексика, 1989 - 2000; "Основы реформы и развития образования", Китай, 1993; "Национальная политика в образовании", Индия, 1992; "Белая книга о высшем образовании", Норвегия, 1991 год и т.д.).

Развивая институциональные основы управления образованием, многие зарубежные страны при принятии управленческих (административных) решений стали активнее использовать элементы межминистерского (межведомственного) сотрудничества и консультирования с различными неправительственными организациями, ассоциациями предпринимателей и т.д.

Система управления образованием в США диверсифицирована. В стране существуют свыше пятидесяти региональных органов управления образованием (называемые чаще всего советами или департаментами), которые определяют образовательную политику штатов и одновременно являются проводниками средств федерального бюджета, которые выделяются на определенные нужды всех этих региональных систем. Департамент образования США обладает, в основном, полномочиями в сфере управления и контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета США. Однако в данном случае можно говорить о существенном замещении административно-правового механизма регулирования отношений в сфере образования финансово-правовым, что во многих случаях не только не означает снижение эффективности Департамента образования США как административного субъекта, но, напротив, улучшает управляемость. Большинство школ, высших учебных заведений, а также и все штаты ввиду недостаточности собственных финансовых ресурсов являются получателями федеральных бюджетных средств, таким образом, федеральные власти взамен дополнительного финансирования требуют от получателей средств федерального бюджета США соблюдение федеральных стандартов и единообразных правил, регламентирующих многие аспекты образовательных отношений.

Таким образом, в современных условиях, когда в российском образовании происходят широкомасштабные преобразования, особенно ценным представляется сравнение процессов реформирования системы государственного управления образованием в Российской Федерации с моделями управления образованием, существующими в развитых государствах