Налоговый контроль как институт финансового права

Реферат дипломной работы

Янина Ярослава Сергеевича

Научный руководитель:

__________ к. ю. н., доц. И.В. Фролов

__________ Автор работы

Я.С. Янин

Новосибирск 2012

В условиях все большего перехода к рыночным методам управления в России прежние возможности воздействия государства на экономику сокращаются, и в этих условиях налоги становятся одним из важнейших инструментов осуществления его экономической политики.

Налогоплательщик всегда стремится защитить свой имущественный интерес от налоговых изъятий. В такой ситуации государство вынуждено выработать особый механизм взаимодействия с налогоплательщиками, призванный обеспечивать надлежащее исполнение ими налоговых обязательств. Этот механизм должен позволить государству проверять правильность, полноту и своевременность выполнения налоговых обязательств налогоплательщиками, а при необходимости − принуждать их к выполнению таких обязательств. В налоговом законодательстве России данный механизм получил название «налоговый контроль».

Актуальность темы исследования определяется тем, что налоговый контроль непосредственно затрагивает интересы Российской Федерации, всех организаций и большинства физических лиц. Любая неопределенность в понятиях, пробелы в правовом регулировании контрольной работы создают условия для взаимных претензий, конфликтов между налоговыми органами и налогоплательщиками, стимулируют злоупотребления, приводят к росту числа налоговых споров.

Особенность исследуемого правового явления состоит в его многоплановости. Традиционно налоговый контроль рассматривается как самостоятельный правовой институт налогового права, которое в свою очередь многими учеными-юристами представляется как подотрасль финансового права со своей системой правовых норм (институтов), регулирующих общественные отношения по установлению, введению и взиманию налогов, а также отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля и привлечения виновных лиц к ответственности за совершение налогового правонарушения. Помимо этого, налоговый контроль рассматривается как элемент системы государственного финансового контроля Российской Федерации, как специфическая деятельность уполномоченных государственных органов по обеспечению соблюдения налогового законодательства, как элемент налогового механизма. В связи с этим, научное осмысление такого правового явления как «налоговый контроль» для науки финансового права сегодня является весьма актуальным.

Главная цель работы: с учетом накопленного опыта и состояния правовой науки обобщить представления о правовом регулировании финансово-правовой категории «налоговый контроль» в Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели в исследовании необходимо решить следующие задачи:

1. изучить исторический процесс образования и формирования налогового контроля в Российской Федерации; проанализировать научные представления о понятии налогового контроля и месте его в системе государственного финансового контроля; определить нормативно-правовое регулирование налогового контроля в Российской Федерации;

2. проанализировать структуру налогового контроля, а также дать характеристику ключевым элементам структуры налогового контроля: субъектам, объекту, предмету, формам и методам налогового контроля; изучить структуру и организация налогового контроля в зарубежных странах;

3. обозначить проблемы развития налогового контроля на современном этапе, пути их решения и перспективы дальнейшего развития контрольной деятельности налоговых органов Российской Федерации.

Объектом исследования являются общественные отношения, которые складываются в процессе осуществление налогового контроля.

Предметом исследования являются нормативно-правовые акты, регулирующие организацию налогового контроля, а также научная юридическая и экономическая литература по выбранной теме исследования.

Методологическую основу исследования составили основные методы научного познания объекта и предмета исследования: диалектический, исторический, формально-логический, системный, сравнительный, статистический, нормативно-аналитический, анализа и синтеза, метод моделирования и другие.

Теоретической основой исследованияпослужили труды ученых и практиков в различных областях права, экономики, теории государственного управления, налогового администрирования таких, как: А.В. Брызгалин, О.А. Ногина, Г.Г. Нестеров, А.З. Дадашев, Ю.Ф. Кваша, Е.А. Поролло, Т.Ф. Юткина, И.А. Белобжецкий, Э.А. Вознесенский, В.А. Красницкий, М.В. Мишустин, Л.В. Спирина, Э.А. Вознесенский, А.Г. Ярунина, О.Р. Михайлова, С. В. Гвоздев, Т. Д. Садовская и другие.

Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации,финансовое, налоговое, бюджетное законодательствоРоссийской Федерации, постановления высших судебных инстанций.

Нормативно-эмпирическую базу дополняют интернет-ресурсы, статистические и аналитические данные, зарубежный опыт организации налогового контроля, изложенный в отечественной и переведенной иностранной литературе.

Структура работы. Дипломная работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников и литературы.

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы исследования, характеризуется степень ее разработанности, формируются объект, предмет, цели и задачи исследования, его методологическая и общетеоретическая основы.

Первая глава «Процесс образования и формирования налогового контроля в системе государственного финансового контроля» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе «Исторический процесс образования и формирования налогового контроля в Российской Федерации» рассматривается генезис института налогового контроля в России и делается вывод о том, что институт налогового контроля не возник в законодательстве стихийно, случайно, а явился результатом многовековой отечественной практики контрольной деятельности государства. На всех исторических этапах в России существовали государственные финансовые учреждения. Деятельность откупщиков и местных властей на начальных этапах развития Российского государства заменяла государственные финансовые учреждения.

Изначально финансовая функция принадлежала органам общей компетенции, но со временем, постепенно обособляясь, перешла к органам специальной финансовой компетенции.

Переход налоговых органов к самостоятельности проходил поэтапно. Естественным развитием налоговых органов стало разделение финансового и налогового ведомств в системе органов исполнительной власти. На всем протяжении развития системы налогового контроля налоговые органы всегда стремились к обособлению в качестве специализированной структуры.

Кроме того, в отдельные периоды истории России можно выявить прообразы методик осуществления налогового контроля: ведение реестра налогоплательщиков и объектов налогообложения, создание регламента по взиманию налогов и сборов, порядок взаимодействия налогоплательщика и сборщика налогов, взаимодействие с иными органами государственной власти с целью обеспечения полноты и своевременности поступления налоговых платежей.

Во втором параграфе «Налоговый контроль в системе государственного финансового контроля Российской Федерации» анализируются подходы к понятию «налоговый контроль» в науке и законодательстве, ставится вопрос о взаимосвязи налогового контроля и государственного финансового контроля, предлагаются подходы к выделению налогового контроля в системе государственного финансового контроля, а также рассматривается правовое регулирование налогового контроля в российском законодательстве.

Налоговый контроль традиционно рассматривают как часть финансового контроля, охватывающего сферу образования, распределения и использования денежных фондов. В классификации государственного финансового контроля в зависимости от специфики объекта контроля (по содержанию отношений, складывающихся в тех сферах государственного управления, которые охватываются государственным финансовым контролем) традиционно выделяют бюджетный, налоговый, банковский, валютный, таможенный контроль и надзор за страховой деятельностью. Помимо такой классификации, ученые-юристы выделяют два типа государственного финансового контроля, закладывая в основу такой классификации «сущностный признак»: финансово-бюджетный контроль, который охватывает государственные финансы как единое целое, и финансово-хозяйственный контроль, охватывающий деятельность отдельных субъектов хозяйствования (или экономических единиц). Налоговый контроль, предметом которого является своевременность и полнота уплаты налогов и сборов организациями и физическими лицами, относят именно к финансовому контролю второго типа.

Помимо этого, в литературе высказывается точка зрения, отрицающая принадлежность налогового контроля к системе государственного финансового контроля. Такая позиция может быть нормативно обоснована тем, что глава 26 Бюджетного Кодекса РФ «Основы государственного и муниципального финансового контроля» предполагает понимание государственного финансового контроля именно как бюджетного контроля. Поэтому, исходя из данной неопределенности правового регулирования, налоговый контроль можно рассматривать в системе государственного финансового контроля наравне с другими его составляющими: бюджетным, банковским и другими виды контроля в различных сферах государственного управления финансами, так и вне системы, вкладывая в понятие государственного финансового контроля его нормативное содержание, предусмотренное Бюджетным Кодексом РФ.

Понятие «налогового контроля» и его содержание в литературе тоже оценивается неоднозначно. Долгое время в законодательстве не было закреплено понятие налогового контроля, что породило в свою очередь различное понимание этого вопроса. Впервые, с выходом Федерального Закона от 27.07.2006г. № 137-ФЗ, в статье 82 Налогового кодекса РФ приведено понятие «налоговый контроль», а сама статья переименована, теперь она называется «Общие положения о налоговом контроле». Так, налоговым контролем признается деятельность уполномоченных органов по контролю за соблюдением налогоплательщиками, налоговыми агентами и плательщиками сборов законодательства о налогах и сборах в порядке, установленном Налоговым кодексом РФ.

Далее в параграфе приводятся современные научные точки зрения на понятие «налоговый контроль» и рассмотрено нормативно-правовое регулирование налогового контроля в РФ. Большинство авторов, раскрывая понятие данного феномена, сходятся в том, что налоговый контроль имеет целью обеспечить полноту, своевременность уплаты налогов и сборов в бюджет, соблюдение налогового законодательства, применение мер ответственности за эти нарушения. Также следует обратить внимание на то, что все авторы отмечают юридический аспект данной контрольной деятельности, подчеркивая, что она регламентируется соответствующими правовыми нормами.

Вторая глава «Структура налогового контроля в Российской Федерации и зарубежных правопорядках» состоит из четырех параграфов. Здесь налоговый контроль рассматривается как система взаимосвязанных элементов, главными из которых являются субъекты налогового контроля, его объект и предмет, а также формы и методы его осуществления.

В первом параграфе «Субъекты налогового контроля» дается характеристика субъектам, осуществляющим налоговый контроль на территории Российской Федерации.

Субъекты налогового контроля − специализированные госу­дарственные органы, которым в соответствии с налоговым зако­нодательством предоставлены полномочия в сфере налогового контроля в отношении организаций и физических лиц. Субъекты налогового контроля реа­лизуют свои полномочия в отношении плательщиков налогов и сборов, подлежащих внесению в бюджетную систему. Основным субъектом налогового контроля являются налоговые органы, которые имеют всеобъемлющие контрольные полномочия в сфере налогообложения на территории Российской Федерации.

С осуществлением налогового контроля также связаны функциональные обязанности Федеральной Таможенной службы и таможенных органов в части взимания таможенных платежей и борьбы с нарушением налогового законодательства, и органов внутренних дел при проведении совместных выездных налоговых проверок и в других предусмотренных законодательством случаях.

Во втором параграфе «Объект и предмет налогового контроля» раскрываются определения данных понятий.

Объект налогового контроля большинством ученых рассматривается в широ­ком смысле как разновидность денежных отношений публич­ного характера, возникающих в процессе взимания налогов и привлечения виновных к ответственности. В соответствии с другой точкой зрения, объект налогового контроля − действие (бездействие) налогоплательщиков, на­логовых агентов, плательщиков сборов и иных лиц по уплате налогов и сборов и исполнению иных обязанностей, преду­смотренных налоговым законодательством, которые оценива­ются с точки зрения их законности, достоверности, своевре­менности

Предмет налогового контроля определяется в соответствии с трактовкой объекта контроля. В более широком плане это правильность, своевременность и полнота выполнения налого­плательщиками своих обязанностей по отношению к государ­ству (муниципальным образованиям). В более узком плане предметом является тот материальный (документальный, вещественный, цифровой) носитель, который под­вергается проверке в ходе контрольных действий.

В третьем параграфе «Формы и методы налогового контроля» рассматриваются научные представления о данных понятиях, дана краткая характеристика двум главным формам налогового контроля: учету налогоплательщиков и налоговым проверкам.

Острая дискуссия по вопросу определения форм и методов контроля в целом, а также финансового и налогового контроля в частности развернулась еще в советское время. Принятие Налогового и Бюджетного кодексов, нормативно закрепивших формы налогового и финансового контроля, также окончательно не решило проблему соотношения форм и методов соответствующих видов контроля.

Одни авторы предполагают рассматривать формы контроля как способ организации и выражения определенным образом упорядоченной совокупности контрольных процедур, другие – как отдельные стороны проявления содержания контроля в зависимости от времени совершения контрольных действий.

В настоящее время в статье 82 Налогового кодекса РФ устанавливаются следующие формы проведения налогового контроля: налоговые проверки; получение объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов, плательщиков сборов; проверка данных учета и отчетности; осмотр и обследование помещений и территорий, ис­пользуемых для извлечения доходов; другие формы (например, учет налогоплательщиков).

Тем не менее, в науке распространено мнение, что с точки зрения законодательной техники статья 82 Налогового кодекса РФ весьма посредственно решает поставленную перед ней задачу законодательного определения форм налогового контроля. Если налоговые проверки действительно относятся к категории форм налогового контроля, то все остальные понятия, перечисленные в пункте 2 части 1 статьи 82 Налогового Кодекса Российской Федерации, представляют собой методы, использующиеся при реализации форм налогового контроля.

В отличие от форм контроля, которые напрямую устанавливаются Налоговым Кодексом РФ, методы налогового контроля присутствуют в законодательстве в неявной форме, то есть без законодательно установленного перечня каких-либо приемов в качестве методов налогового контроля. Методы налогового контроля можно определить как совокупность приемов, применяемых уполномоченными органами для установления объективных данных о полноте и своевременности уплаты налогов и сборов в соответствующий бюджет или во внебюджетные фонды. Выделяют целую систему методов налогового контроля, включающую в себя: общенаучные методы (анализ, синтез, статистические методы и другие), специальные методы (проверка документов; осмотр помещений и предметов; инвентаризация; экспертиза и так далее), методы воздействия на поведения проверяемых лиц в ходе осуществления налогового контроля (убеждение, поощрение, принуждение и другие).

Главной отличительной чертой методов налогового контроля от его форм является то, что методы налогового контроля не имеют самостоятельного значения и не могут использоваться обособленно от какой-либо определенной формы налогового контроля.

Основных формами налогового контроля являются учет налогоплательщиков и налоговые проверки.

Учет налогоплательщиков является тем базисом, на котором начинают выстраиваться отношения между налогоплательщиками и налоговыми органами, поскольку без постановки на налоговый учет, то есть без представления в налоговые органы соответствующей информации, налоговые органы не имеют реальной возможности осуществить в отношении такого налогоплательщика мероприятия налогового контроля и в случае совершения правонарушения привлечь такого налогоплательщика к ответственности.

Налоговая проверка является одной из основных форм налогового контроля, тем не менее, Налоговый кодекс РФ не содержит определения налоговой проверки. Проблема точного определения такой правовой формы контрольно-надзорной деятельности налоговых органов, как налоговая проверка, имеет важное значение для уяснения ее правовой природы и проведения возможно более подробной регламентации ее содержательной (процессуальной) стороны.

В соответствии со статьей 87 Налогового кодекса РФ налоговые органы проводят два вида налоговых проверок налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов: камеральные налоговые проверки и выездные налоговые проверки.

В четвертом параграфе «Структура и организация налогового контроля в зарубежных странах» рассматриваются общие тенденции развития налогового контроля в зарубежных странах, в частности, проанализированы вопросы организации налоговых служб, а также особенности осуществления предварительного и последующего налогового контроля.

В последней практике зарубежных стран в сфере налогового контроля можно выделить следующие тенденции: во многих странах преобладает функциональный принцип организации налоговых служб; администрирование крупнейших налогоплательщиков осуще­ствляется специальными подразделениями налоговых служб; отмечается создание центров обработки данных, центров по обслуживанию налогоплательщиков, инспекций по учетной и ре­гистрационной работе; ведется работа по непрерывному усовершенствованию ин­формационных технологий и менеджмента в налоговых органах; предпринимаются меры по объединению налогового, социального и иных видов учета (ре­гистрации) граждан и соответству­ющей унификации внутренних удостоверений личности; основным направлением государственного предварительного налогового контроля является предотвращение налоговых рисков налогоплательщиками, смысл которого заключается в согласовании налогоплательщиком с налоговым органом налоговых последствий сделок, вопросов ценообразования, распределения прибыли, инвестиционных проектов, иных хозяйственных операций; основной формой налогового контроля в зарубежных странах, как и в Российской Федерации, является налоговая проверка и так далее.

В третьей главе «Проблемы и перспективы развития налогового контроля в Российской Федерации» рассматриваются проблемы, с которыми столкнулась система налогового контроля в процессе своего развития, факторы, способствующие развитию налогового контроля, а также предложен ряд потенциальных нововведений, которые по мнению автора являются актуальными. Помимо этого, автором проанализированы статистические данные работы налоговых органов на примере проведения выездных налоговых проверок в общем на территории Российской Федерации, а также на территории Новосибирской области в частности, и сделан вывод о высокой эффективности проводимых контрольных мероприятий в связи с последним реформированием их организации.

Особенности налогового контроля, тенденции в его развитии обусловливаются общими тенденциями развития налоговых правоотношений и налогового законодательства, а также финансового контроля в целом. На состояние и эффективность налогового контроля воздействует целый ряд факторов: концептуальные основы финансового и налогового контроля, уровень развития налогового законодательства, уровень методологического, технического и информационного обеспечения деятельности налоговых органов, профессионализма их сотрудников. Помимо этого имеют значение уровень правовой культуры налогоплательщиков, их готовность к сотрудничеству с налоговыми органами и другие факторы.

В заключении подводятся итоги исследования: изложены выводы по результатам дипломной работы.

Налоговый контроль является важнейшим институтом финансового права Российской Федерации. В связи с непостоянством налоговой системы, несовершенством правового регулирования в этой области, особую актуальность приобретает рассмотрение вопросов совершенствования организации налогового контроля, которое должно проводиться комплексно, с учетом законодательно-нормативных и организационных аспектов в направлении гармонизации российской системы налогового администрирования с принципами, принятыми в международной практике.