Проблеми компенсації шкоди за екологічним законодавством України (за науковими працями проф. М.В. Краснової)

Актуальність теми дослідження. Сучасні глобальні процеси зумовлюють розширення взаємозв’язків світової спільноти у всіх сферах матеріального життя, особливо у сфері правового регулювання раціонального використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки, що значною мірою впливають на якість і безпечність умов існування теперішніх й майбутніх поколінь. У системі правового регулювання відповідна роль відводиться правничим засадам інституту компенсації шкоди, спричиненої значними впливами на довкілля різних видів діяльності, проявами надзвичайних екологічних ситуацій техногенного та природного характеру. Тому в цій роботі реалізована спроба розробити та обґрунтувати правовий механізм дії загальноприйнятних принципів попередження щодо настання та моделювання ліквідації наслідків такої шкоди.

Проблеми правового регулювання компенсації (попередження та ліквідації) шкоди, завданої довкіллю техногенними та природними впливами, характерні для всього національного законодавства, особливо для екологічного законодавства України, в якому переважають антропоцентричні підходи та які не повною мірою враховують превентивну спрямованість цього правового інституту. Актуальність дослідження науково-правових засад компенсації шкоди за екологічним

законодавством України випливає з положень Концепції національної екологічної політики на період до 2020 р., схваленої розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2007 р. № 880-р, яка передбачає ефективну реалізацію принципів екологічної відповідальності, згідно з якою забруднювач і користувач платять повну ціну та несуть солідарну відповідальність, включаючи державу, за стан довкілля, шляхом підвищення нормативів зборів за дотримання вимог екологічного законодавства.

Аналіз генези законодавства про компенсацію шкоди свідчить про утвердження екоцентричного підходу (екологічної парадигми), що, зокрема, передбачає виявлення недоліків у механізмі компенсації шкоди за екологічним законодавством України, визначення тенденцій до

формування системи попереджувально-запобіжних заходів виникнення небезпеки техногенного і природного характеру та відповідних режимів відповідальності за її настання, а також можливих забезпечувально-ліквідаційних засобів юридичної відповідальності в цій галузі. У дисертації концептуально обґрунтовуються нові в науковому плані та важливі для практики правозастосування поняття, положення та висновки, які виносяться на захист:

- запропоновано науково-теоретичне поняття компенсації шкоди за екологічним законодавством як якісного процесу реалізації норм екологічного законодавства у сфері позитивної та негативної – екологічної - відповідальності у галузі раціонального використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища та забезпечення екологічної безпеки громадян;

- визначено, що компенсація шкоди за екологічним законодавством – це комплексна правова категорія, яка:

1) базується на системі юридичних принципів (попередження настання екологічної шкоди, “забруднювач платить”, невідворотності відповідальності за порушення вимог екологічного законодавства);

2) є вихідною правовою ідеєю, деталізуючим чинником свідомої еколого-правової поведінки (прав та обов’язків) відповідного кола осіб - суб’єктів екологічних правовідносин, що належним чином закріплено в міжнародних та національних еколого-правових нормах та реалізується як в регулятивних відносинах у межах позитивної еколого-правової відповідальності, так і в охоронних (захисних) правовідносинах у межах юридичної (негативної) відповідальності;

3) виступає універсальним методом правового регулювання, у межах якого, з одного боку, реалізуються імперативні (владні) вимоги до винних осіб з метою попередити виникнення шкоди та відновити порушений стан навколишнього природного середовища на підставі закону або рішення суду, з іншого – стимулюється та заохочується відповідна автономність осіб врегулювати питання запобігання компенсації шкоди, або ж забезпечити її ліквідацію в досудовому чи в договірному порядку;

4) виступає диференційним чинником, що деталізується у правових положеннях окремих блоків правового регулювання екологічного законодавства з метою попередження та ліквідації шкоди окремим природним ресурсам, довкіллю чи окремим особам, майнові та немайнові права яких порушені (порушуються), а також інтеграційним чинником, здатним об’єднати однотипні правові норми в кодифікованому нормативно-правовому акті типу Закону про компенсацію шкоди за екологічним законодавством (про компенсацію екологічної шкоди);

5) реалізується на засадах Концепції сталого розвитку як сучасна форма взаємодії суспільства і природи;

- обґрунтовано, що компенсація шкоди, завданої довкіллю - це системоутворюючий фактор об’єднання сукупності правових норм позитивної та негативної відповідальності у спеціальному міжгалузевому інституті екологічного законодавства. Таку відповідальність пропонується називати екологічною відповідальністю, способом попередження та ліквідації (усунення) шкоди, завданої навколишньому природному середовищу, з огляду на виключний компенсаційно відновлювальний,

матеріально-фінансовий характер правовідносин, у межах яких вона реалізується. За своїми характеристиками такий вид відповідальності визначається спеціальним по відношенню до інших видів відповідальності (цивільної, адміністративної тощо), виключно компенсаційним (на противагу каральному), та таким, що гарантує оптимальний для суспільного розвитку екологічний правопорядок;

- запропоновано в об’єктивному значенні розглядати екологічну відповідальність за попередження та ліквідацію шкоди, завданої навколишньому природному середовищу як об’єктивацію та інтеграцію еколого-правових норм про компенсацію шкоди, як форму державного

попередження та примусу, пов’язану із застосуванням санкцій майнового характеру, спрямованих на відновлення майнових та немайнових прав потерпілих осіб і стимулювання нормальних екологічних відносин. Така відповідальність базується на загальноюридичному принципі охорони довкілля превентивного та охоронного (захисного) характеру, а норми, що її закріплюють виконують превентивну та компенсаційно-відновлювальну функцію і виступають способом захисту майнових і немайнових прав та законних екологічних потреб та інтересів;

- обґрунтовано пропонується розглядати екологічну відповідальність за попередження і ліквідацію (усунення) шкоди, завданої довкіллю як систему обов’язків осіб, а у випадках виникнення надзвичайних ситуацій природного характеру – держави, зазнати несприятливих наслідків організаційного, майнового характеру, які визначені законодавством, закріплені в санкціях правових норм;

- запропоновано розглядати компенсацію шкоди, завдану довкіллю способом правової охорони, що дозволяє на науковому рівні уточнити поняття, види та форми екологічної шкоди, об’єкти правової охорони, вид відповідальності, відносини в яких вона реалізується, та, яка спільно з іншими економічними чинниками, здатна ефективно впливати на формування спеціальних природоохоронних фондів;

- встановлено, що адаптаційні та гармонізаційні процеси в Україні до міжнародного, європейського екологічного законодавства, екологічного законодавства інших країн зумовлюють розширення меж екологічної відповідальності шляхом встановлення та здійснення зобов’язань щодо попередження та ліквідації передумов виникнення екологічної шкоди у вигляді превентивних, стимулюючих державно-правових, адміністративних заходів по здійсненню природоохоронних капіталовкладень, відновленню порушеного стану довкілля від негативних впливів господарської діяльності, та компенсації завданої шкоди за законом чи рішенням суду;

- обґрунтовано, що шкода, яка заподіюється навколишньому природному середовищу може виступати як елементом екологічного правопорушення, так і наслідком визначених в законодавстві правомірних дій, об’єктом посягання яких є: 1) природні ресурси, що належать власнику чи користувачу, 2) навколишнє природне середовище, як умова життєдіяльності, 3) життя і здоров’я людини у такому середовищі. За характером настання вона є екологічною шкодою, оскільки призводить до: погіршення стану довкілля, природних ресурсів та комплексів, інших природних об’єктів; зменшення або знищення при цьому екологічних майнових чи екологічних немайнових прав та благ; зниження екологічного стану життя і здоров’я людини, втрати вартості майна фізичних і юридичних осіб;

- запропонована класифікація екологічної шкоди: а) з точки зору підстав виникнення – еколого-договірна та еколого-позадоговірна; б) за існуванням у часі - екологічна шкода минула,

теперішня та майбутня; в) за територіальним рівнем – об’єктна (місцева), регіональна, національна та транснаціональна; г) за обсягами заподіяних збитків – економічна, екологічна та змішана – еколого- економічна; д) за характером посягання на відповідні екологічні блага – майнова (матеріальна) та моральна;

- виділено правові форми компенсації екологічної шкоди, у межах яких опосередковується:

здійснення превентивних заходів, спрямованих на усунення загроз виникнення такої шкоди;

здійснення прав потерпілих осіб на захист порушених майнових та немайнових прав та законних інтересів у сфері екології; реалізація обов’язків винних осіб компенсувати завдану екологічно протиправною (в окремих випадках правомірною) поведінкою чи бездіяльністю шкоду наступним об’єктам: природним ресурсам та іншим об’єктам природи, що знаходяться на праві власності чи праві користування у відповідних осіб; життю і здоров’ю та майну громадян; майну юридичних осіб;

- визначено систему загальносоціальних гарантій компенсації екологічної шкоди: 1)державна екологічна політика України із гармонізації екологічного законодавства та впровадження Концепції сталого розвитку за допомогою правових засобів; 2) формування національної Концепції сталого розвитку на засадах екоцентричного підходу, системи економіко-правових засобів у якості екологічних вимог щодо встановлення відповідних обмежень: а) науково обґрунтованих меж вилучення природних ресурсів, шкідливих впливів (факторів) на довкілля; б) оптимальних розмірів екологічних платежів (зборів), страхових платежів, механізмів продажу квот на забруднення; в) спеціальних екологічних фондів для здійснення превентивних природоохоронних заходів та компенсації витрат, пов’язаних із фактами заподіяння екологічної шкоди; 3) оптимальна система державних, самоврядних, виробничих та громадських органів екологічного управління, удосконалення функціонально-правових повноважень у сфері компенсації екологічної шкоди (здійснення екологічного контролю, екологічного аудиту, управління екологічними ризиками, екологічне страхування та ін.); 4) досконала судова система, яка здатна перевести у реальне життя реалізацію правових вимог про компенсацію шкоди з метою захисту прав потерпілих осіб, підвищення ефективності механізму відповідальності за екологічну шкоду, в тому числі шляхом контролю за додержанням законодавства, тлумачення окремих правових положень у цій сфері; 5) впровадження екологічної ідеології з метою переведення на належний рівень стану національної науки, екологічної освіти, культури, виховання відповідальної перед собою та нащадками у справі охорони природи особи;

- запропоновано класифікацію правових норм щодо компенсації шкоди за екологічним законодавством, які формуються в межах природоресурсного, природоохоронного законодавства та законодавства про екологічну безпеку: а) норми про договірні та зобов’язальні (деліктні) засади використання природних ресурсів, охорони довкілля та забезпечення екологічної безпеки; б) норми про планування та здійснення превентивних природоохоронних заходів; в) норми про стимулювання належного виконання передбачених компенсаційних заходів; г) норми про створення спеціальних органів та впровадження їх контрольно-наглядових функцій щодо забезпечення суб’єктами господарювання встановлених норм і правил компенсаційного призначення; ґ) норми про компенсаційні за характером збори за забруднення довкілля та за погіршення якості природних ресурсів, утворення екологічних фондів з чітким цільовим призначенням; д) норми про позитивну та ретроспективну відповідальність за екологічним законодавством.

Отримали подальший розвиток науково-теоретичні ідеї, положення, висновки, рекомендації, зокрема:

- обґрунтувано, що з метою підвищення ефективності діяльності органів державного екологічного контролю та нагляду доцільно посилити їх роль у попередженні та запобіганні екологічної шкоди за рахунок впровадження низки організаційних (спеціальна підготовка фахівців,

ефективна співпраця з органами дізнання, прокуратури, суду, залучення громадськості з метою формування готовності суспільства протидіяти екологічним правопорушенням), економічних(матеріально-технічне забезпечення, збільшення розмірів зборів та такс, нормативів стягнення

збитків), правових (систематизації нормативно-правових положень про обчислення розмірів відшкодування збитків і втрат у єдиний нормативно-правовий акт типу закону) та інших заходів;

- обґрунтувано, що в системі забезпечувальних (ліквідаційних) заходів екологічної шкоди важлива роль має бути відведена застосуванню відтворювальних заходів, еколого-економічним методам обчислення розмірів збитків і втрат у сфері використання природних ресурсів, шкоди

довкіллю, життю і здоров’ю громадян при вчиненні екологічних правопорушень, а також при виникненні надзвичайних ситуацій природного характеру;

- сформульовано положення про те, що з огляду на характерні риси екологічної шкоди, в яких наявні її матеріальна та нематеріальна складова, для визначення розмірів фактичної компенсації в законодавстві про екологічну безпеку доцільно враховувати режими методів економічної та екологічної (еколого-економічної) оцінки збитків при її розрахунку, тобто прямого розрахунку та побічної оцінки, в той час як можлива шкода може включати інвентаризацію екологічно небезпечних об’єктів, визначення ступеня екологічної небезпеки (ризику) і оцінку можливої величини шкоди від аварії, катастрофи, стихійного лиха шляхом екологічного страхування;

- аргументовано, що з метою удосконалення механізму компенсації натуральної шкоди доцільно впровадити, особливо в природоресурсне законодавство: 1) метод елімінірування факторів; 2) метод емпіричних залежностей; 3) комбінований метод; 4) метод прямого розрахунку збитків;

- обґрунтовано висновок, що в природоресурсному законодавстві чітко окреслюються витратний, таксовий, розрахунковий, нормативний методи (способи) компенсації екологічної шкоди, які, на відміну від натурального способу, називаються грошовими способами, та можуть

застосовуватися комплексно, що дозволяє фактично пов’язати їх з грошовими стягненнями, які запроваджуються державними органами для обчислення розмірів економіко-екологічної шкоди.

Пріоритетним серед них є витратний метод, який можна визначити з позицій, що це визначений законодавством: 1) спосіб компенсації суспільних витрат на здійснення природоохоронних заходів по освоєнню нових природних ресурсів та на забезпечення безпечного для життя та здоров’я довкілля, який реалізується у межах регулятивних правовідносин шляхом здійснення зобов’язань особами, які задовольняють свої господарські потреби у природних ресурсах порушенням паритету приватних та публічних інтересів у природних ресурсах, які мають суспільне значення; 2) спосіб компенсації втрат, що виникають унаслідок забруднення навколишнього природного середовища, окремих його компонентів, природних ресурсів, їх знищенням, засміченням та іншим погіршенням їх якості, який здійснюється особами, що вчинили екологічні правопорушення та зобов’язані привести природні ресурси у стан, необхідний для їх використання за їх основним призначенням або компенсувати втрати на їх відновлення державою; 3) спосіб компенсації майнових та немайнових втрат зобов’язаними особами унаслідок порушення екологічних прав громадян;

- запропоновано власний підхід до розуміння таксового способу, який залишається важливим засобом охорони об’єктів природи, у зв’язку з чим назріло питання уніфікації правових норм, які його передбачають, з метою удосконалення існуючого механізму компенсації шкоди, ліквідації прогалин у механізмі правового регулювання, таких як запровадження державно-правових таксових стягнень за знищення рибних ресурсів забороненими знаряддями лову, за самовільний забір піску при намиванні берегових ліній тощо;

- на підставі порівняльного аналізу законодавства для оцінки нематеріальної частини екологічної шкоди підтримано пропозицію використовувати в природоохоронному праві побічні методи: а) метод формування вартості шкоди на основі складу витрат на запобігання шкоди навколишньому середовищу; б) метод врахування транспортних витрат; в) спосіб гедоністичного формування ціни; г) метод опитування населення про природний об’єкт і його значення для суспільства і людини;

- аргументовано, що розрахунковий метод обчислення екологічної шкоди є найбільш виваженим при сучасному визначенні її обсягів у всьому екологічному законодавстві, однак прийняття спеціальних методик розрахунку шкоди викликає складність процесу обчислення всіх елементів збитків, неможливість визначити одразу характер та об’єм усіх наслідків завданої шкоди, тому застосування методик на практиці не завжди забезпечує реалізацію принципу повної компенсації шкоди, оскільки вартість робіт по відновленню порушеного стану природних ресурсів може значно перевищити розмір стягнень, що обчислюються за методиками.

На відміну від останнього, нормативний метод обчислення шкоди, завданої екологічним правопорушенням не достатньо досліджений, обґрунтований та досконалий, тому на перспективу пропонується кратність перевищення нормативів зборів за забруднення навколишнього природного середовища та за погіршення якості природних ресурсів покласти в основу адміністративно- правового порядку стягнення штрафів за вчинення екологічних правопорушень, збільшивши такі штрафи у десятки, можливо в сотні разів та застосовувати їх до юридичних осіб – великих підприємств та їх об’єднань, що здійснюють екологічно небезпечну діяльність.

Зауважено, що екологічна шкода, яка підлягає компенсації, може й не бути необхідним елементом екологічного правопорушення, а бути наслідком визначених у законодавстві правомірних дій, однак об’єктом посягання яких є природні ресурси, що належать власнику чи користувачу, навколишнє природне середовище, як умова життєдіяльності, життя і здоров’я людини у цьому середовищі, тобто, внаслідок її виникнення існує вплив на все суспільство в цілому та на майбутні покоління. Екологічна шкода - це погіршення стану довкілля, окремих природних ресурсів та комплексів, інших природних об’єктів, однак яка не впливає на приватні інтереси конкретних осіб у загальноприйнятому їх розумінні. Тому, у випадку заподіяння такої шкоди жодна особа не може мати привласницького інтересу, на якому б ґрунтувалася позовна заява проти правопорушника про компенсацію шкоди, оскільки шкода завдається об’єктам, які не належать нікому, або об’єктам, які належать всьому суспільству. Внаслідок цього екологічна шкода не може бути включена й до складу деліктного права, так як вона не впливає на будь-яке приватне право. Водночас вона не може виступати й проміжною категорією, однак може бути як майновою – у випадках, якщо вона впливає на індивідуалізовані об’єкти, що перебувають у власності (наприклад, природні ресурси державної чи іншої форми власності), так і немайновою – у випадках, коли шкода заподіюється нематеріальним законним правам та інтересам людини. Основними складовими її можуть виступати: реальні збитки, додаткові втрати, упущена вигода (неодержані доходи), моральна шкода.

На забезпечення юридичних засад компенсації екологічної шкоди має спрямовуватися система загальносоціальних гарантій: виважена державна екологічна політика України щодо гармонізації екологічного законодавства по впровадженню Концепції сталого розвитку; оптимальна система органів екологічного управління та удосконалені функціонально-правові повноваження у цій сфері; досконала судова система, яка має перевести у реальне життя реалізацію правових вимог про компенсацію шкоди з метою захисту прав потерпілих осіб, підвищення ефективності механізму відповідальності за екологічну шкоду, тлумачення правових положень у цій сфері; відповідна екологічна ідеологія, яка має перевести на належний рівень стан національної науки, екологічної освіти, культури, виховання з метою формування відповідальної перед собою та нащадками у справі охорони природи особи.

У підрозділі 1.2. “Правові форми компенсації шкоди за екологічним законодавством” проаналізовані своєрідні елементи єдиної системи процесів оплати понесених суспільством втрат від здійснення превентивних природоохоронних заходів та компенсації шкоди, заподіяної від техногенного та природного впливу небезпечних факторів. На засадах проведеного дослідження здійснено наукову класифікацію правових форм компенсації шкоди за екологічним законодавством:

1) у залежності від виду та стану суспільних екологічних правовідносин: а) компенсація шкоди у межах договірних екологічних правовідносин, в тому числі компенсація шкоди у межах регулятивних відносин (реалізація принципу “забруднювач та користувач платить”, відповідальності держави), та б) компенсація шкоди у межах позадоговірних (деліктних) екологічних правовідносин, в тому числі компенсація шкоди у межах охоронювально-відновлювальних (захисних) правовідносин (у межах відносин юридичної відповідальності). У межах першої групи правовідносин може бути забезпечено компенсацію за порушення істотних умов договорів природокористування (оренди природних ресурсів, їх концесії, угод про розподіл продукції, про встановлення земельного, лісового, водного сервітутів тощо), а також компенсацію шкоди у межах еколого-страхових та інших еколого- правових відносин (наприклад, компенсацію шкоди у межах еколого-інформаційних відносин). Крім цього, до цієї групи може входити компенсація екологічної шкоди з метою забезпечення принципів “забруднювач і користувач платить” та відповідальності держави, оскільки впровадження вимог щодо забезпечення превентивних, природоохоронних по своїй суті, заходів її попередження базується на публічно-правовому суспільному договорі, що пройшов об’єктивацію в еколого- правових нормах. У межах другої групи правовідносин може бути забезпечена компенсація шкоди у разі виникнення шкоди внаслідок надзвичайних ситуацій природного чи техногенного характеру;

2) у залежності від об’єктів, що підлягають охороні за допомогою норм екологічного законодавства: а) компенсація шкоди, заподіяної навколишньому природному середовищу; б) компенсація шкоди, заподіяної природним ресурсам та іншим природним об’єктам, що знаходяться у віданні власників та користувачів; в) компенсація шкоди, заподіяної здоров’ю фізичних осіб та майну фізичних і юридичних осіб внаслідок негативного впливу на навколишнє природне середовище;

3) залежно від різновидів екологічної відповідальності: компенсація еколого-економічної шкоди; компенсація майнової екологічної шкоди; компенсація моральної екологічної шкоди;

4) залежно від поведінки осіб, які заподіяли таку шкоду: компенсація шкоди, заподіяної порушенням вимог раціонального використання природних ресурсів; компенсація шкоди, заподіяної порушенням вимог охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки;

компенсація екологічної шкоди, заподіяної правомірними діями; компенсація екологічної шкоди, заподіяної джерелом підвищеної небезпеки.

На правову характеристику правових форм компенсації екологічної шкоди певним чином впливають критерії: а) зміни стану навколишнього природного середовища, які можуть вважатися негативними лише у тому випадку, коли вони викликані фізичними, біологічними чи хімічними факторами небезпечного впливу на довкілля, до яких можливо застосувати нормативи. Вирішення питання про те, чи є конкретні зміни негативними, може ґрунтуватися на концепції якості навколишнього природного середовища, згідно з якою така якість знижується, коли це призводить до неможливості надавати певні послуги або отримувати певні корисні властивості природних об’єктів, які мали місце до заподіяння шкоди; б) тяжкості наслідків, яка повинна визначатися за стандартами якості довкілля, визначеними у законі або в технічних нормативах. При будь-якій тяжкості видається нерозумним виключати відповідальність за екологічну шкоду, що за своєю природою не може бути оцінена (непоправна шкода), як це має місце у деяких міжнародних конвенціях, коли це призводить до того, що за найбільш серйозні випадки заподіяння шкоди навколишньому середовищу ніхто не несе відповідальності; в) обсягів відповідальності. Екологічна шкода – це шкода навколишньому природному середовищу, яке утворюють природні ресурси та взаємозв’язки між ними, середовищу, в якому об’єкти приватної і публічної власності, так само як і об’єкти, що не належать нікому, розглядаються у своїй нерозривній сукупності. Тому критерії, що використовуються для визначення обсягу відповідальності у деліктному праві і ґрунтуються на визначенні об’єктів права власності, яким завдана шкода видаються такими, що не цілком можуть бути застосовані. Видається необхідним застосування широкого підходу у питаннях так званої доктрини “публічної довірчої власності”, який би охоплював усі природні ресурси, що знаходяться на території держави та утворюють єдину публічну власність.

У підрозділі 1.3. “Наукові підходи до питань розвитку правового інституту компенсації шкоди за екологічним законодавством” проведено дослідження кількох періодів формування правових засад компенсації екологічної шкоди на теренах України. Встановлено, що в основі формування людини розумної у її відношенні до природи як до середовища свого існування лежать звичаї, релігійні канони, морально-етичні догми, а традиційна поведінка обов’язково включала в себе додержання заборонених віруваннями дій, які могли заподіяти шкоду окремим ресурсам чи їх частинам, викликати негативні природні явища чи заподіяти шкоду самій людині. Однак, такі уявлення зазнали кардинальних змін внаслідок споживацького ставлення до природи та її ресурсів шляхом застосування досягнень науково-технічного прогресу. Моделі поведінки, що були визначальними в традиційному звичаєвому праві, залишилися мало відображеними в нормах формально-визначених джерел права, де перевага віддавалася карним, рідше компенсаційним, санкціям, спрямованим на захист природних ресурсів як об’єктів права власності.

У періоди перебування територій України у складі інших державних утворень, або ж за часів існування Козацької держави в джерелах права вже були закріплені деякі природоохоронні вимоги, однак серед них важко віднайти заходи компенсаційного характеру інакше, ніж у межах заходів захисту права власності на природні ресурси, або у спробах запровадити режим заповідних територій та об’єктів.

Період радянської доби став найбільш визначальним для формування сучасних правових засад компенсації екологічної шкоди, який був обумовлений значним індустріальним розвитком держави, що, з одного боку, сприяло залученню значної частини природних ресурсів у експлуатацію, з іншого, – викликало значні негативні впливи господарської діяльності на їх якість та безпеку, або ще гірше – виробничі аварії та катастрофи екологічного характеру. В цей період формуються правові положення про компенсацію шкоди в межах: а) природоресурсного, природоохоронного законодавства та в законодавстві про екологічну безпеку, що розвивається; б) правових норм про договірні та зобов’язальні (деліктні) засади використання природних ресурсів, охорони довкілля та забезпечення екологічної безпеки; в) заходів планування та здійснення превентивних природоохоронних заходів; г) заходів стимулювання належного їх виконання; ґ) визначень про небезпечні види діяльності як джерела підвищеної екологічної небезпеки; д) створення спеціальних органів та впровадження їх контрольно-наглядових функцій щодо додержання встановлених норм і правил, включаючи прийняття рішень про призупинення, до проведення необхідних заходів, експлуатацію виробничих об’єктів, які порушують такі норми; е) запровадження компенсаційних за характером зборів за забруднення природного середовища, засад утворення фондів охорони природного середовища, екологічного страхування; є) запровадження правових засад витратного, таксового, розрахункового способів компенсації шкоди; ж) організаційно-функціональних та процесуальних засад її стягнення; з) позитивної та ретроспективної відповідальності за екологічним законодавством.

Правові положення про компенсаційні заходи формуються у цей період у межах спеціального виду відповідальності – еколого-правової, яка за своїм змістом, заходами регулювання, вже мала два підвиди: позитивну та негативну (юридичну) відповідальність. Еколого-правова література цього періоду схилялася до віднесення юридичної відповідальності за шкоду, заподіянунавколишньому природному середовищу, за її характером, до цивільно-правової (майнової) відповідальності. Водночас, такі правові положення формуються як в нормах матеріального, так і процесуального характеру. Тобто, норми матеріального права вже визначали ознаки екологічних правопорушень і санкцій за їх вчинення, а норми процесуального права – порядок доказування, визначення факту правопорушення і встановлення особи, яка його вчинила, призначення заходу державного примусу, в межах санкцій порушеної норми. А в юридичній літературі прийнято вважати, що єдність норм матеріального та процесуального права формують нормативні конструкції, які лежать в основі будь-якого виду відповідальності.

Нарешті, в радянський період судова практика сприяє застосуванню природоохоронного законодавства та відповідним чином вплинула на формування законодавчих засад компенсації екологічної шкоди та еколого-правової відповідальності. Тому доцільно говорити, що вже на початок 90-их років минулого століття були сформовані засади правового інституту компенсації шкоди за екологічним законодавством.

“Правове забезпечення компенсації шкоди за лісовим законодавством та законодавством про рослинний світ” проведено дослідження правового регулювання компенсації шкоди за лісовим законодавством та законодавством про рослинний світ, яке дозволило встановити, що в ньому, як і в більшості галузей екологічного законодавства існуючий механізм регулювання компенсації шкоди не повною мірою враховує превентивну спрямованість цього інституту, зважаючи, що такі об’єкти природи виконують важливі природоохоронні функції та здатні через свої властивості відновлювати порушений антропогенним впливом стан довкілля. Основна увага тут має приділятися заходам природного та штучного відновлення (відтворення) лісів і рослинного світу, збільшення лісистості території України, реалізації збору за погіршення їх якості. За загальними положеннями в такому законодавстві компенсація шкоди визначається як до правомірної, так і до протиправної поведінки суб’єктів відповідних правовідносин, реалізується як у межах правосуб’єктності користувачів лісу, їх власників, посадових осіб спеціально уповноважених державних органів у цій сфері, так і у заходах по стимулюванню раціонального використання, відтворення та охорони лісів і рослинного світу та відповідальності за порушення вимог відповідного законодавства, забезпечується витратним, таксовим, нормативним способами.

В лісовому законодавстві окреслюються витратний, таксовий, розрахунковий, нормативний методи (способи) компенсації екологічної шкоди, які, на відміну від натурального способу можутьзастосовуватися комплексно, що дозволяє фактично пов’язати їх з грошовими стягненнями, що запроваджуються державними органами для обчислення розмірів економіко-екологічної шкоди.

Пріоритетним серед них слід визнати витратний метод, який тут виступає способом компенсації суспільних витрат на здійснення лісоохоронних заходів з метою забезпечення безпечного для життя та здоров’я довкілля, що реалізується у межах регулятивних правовідносин шляхом здійснення зобов’язань особами, які задовольняють свої господарські потреби у лісових та рослинних ресурсах порушенням паритету приватних та публічних інтересів на ці ресурси, які мають суспільне значення, а також компенсації шкоди, що виникає при вчиненні відповідних правопорушень у цій галузі. Правові засади такої компенсації містяться в чисельних нормативно-правових актах цієї галузі законодавства, що потребує їх систематизації та включення в окремий розділ проекту Закону України про компенсацію шкоди за екологічним законодавством. При цьому враховуватимуться заходи адаптації лісового законодавства до Директиви ЄП і РЄ № 2004/35/СЕ про екологічну відповідальність за попередження та ліквідацію наслідків завданої навколишньому середовищу шкоди, зважаючи, що об’єктами її захисту є ліси та рослинний світ як елементи біологічних ресурсів.

Шкода, завдана охоронюваним біологічним видам та природним їх ареалам може бути визначена як будь-яка шкода, що має значний негативний вплив на сприятливий стан збереження таких ареалів і видів. Розмір такої шкоди повинен оцінюватись, виходячи з кількості об’єктів рослинного світу та лісу, їх густоти або охопленої поверхні, ролі по відношенню до збереження їх видів або ареалів, рідкості, можливості до розповсюдження, розмноження тощо.

У підрозділі 2.3. “Особливості компенсації шкоди за законодавством про надра” проаналізовано, що у цій галузі така компенсація має переважати у межах правомірної поведінки суб’єктів шляхом виконання покладених обов’язків та додежання встановлених щодо надр вимог превентивного характеру, зважаючи, що надро-добувна галузь є одним з найбільших забруднювачів довкілля. Водночас компенсація шкоди у межах протиправної поведінки зводиться до загальних цивільно-правових засад.

З метою диференціації спеціально-правових методів у проекті Закону про компенсацію шкоди за екологічним законодавством пропонується: а) закріпити положення, що додержання вимог законодавства про надра стимулюється державою, в тому числі фінансуванням природоохоронних, сировинно зберігаючих заходів, встановленням прозорих та вигідних для суспільства інвестиційних щодо розробки родовищ корисних копалин проектів, страхуванням ризику виникнення шкоди для довкілля при використанні надр; б) з метою забезпечення режиму використання та охорони надр встановити нормативи зборів за спеціальне використання корисних копалин, які стануть основою

компенсації шкоди при самовільному використанні надр; в) встановити вимогу про заборону використання піску та гравію у руслах річок. У випадку порушення такої вимоги винні особи несуть кримінальну відповідальність та зобов’язані компенсувати шкоду відповідно до встановлених методик і такс.

У підрозділі 2.4. “Правові засади компенсації шкоди за водним законодавством” встановлено, що такі засади базуються на положеннях про реалізацію позитивної та негативної відповідальності в цій галузі. Більшість з них побудовані на доцільності здійснення попереджувальних до виникнення шкоди для водних об’єктів заходів, оскільки якість вод є елементом реалізації права на безпечне для життя і здоров’я довкілля. Такі заходи є водоохоронними по своїй суті, включаються у щорічне їх фінансування з державного та інших бюджетів, а також з інших надходжень, що в цілому стимулює водокористувачів до раціонального, ефективного використання водних ресурсів, додержання вимог щодо їх охорони.

Правові норми, які встановлюють юридичну відповідальність у цій галузі, передбачають різні способи компенсації шкоди, завданої водним об’єктам: таксовий, розрахунковий, компенсаціюшкоди у повному обсязі. Такі норми визначають порядки обчислення такої шкоди; систему органів,уповноважених застосовувати такі стягнення, в тому числі приймати рішення про обмеження(зупинення) та припинення небезпечної для водних об’єктів діяльності.

З метою удосконалення існуючого механізму компенсації шкоди за водним законодавством пропонується здійснити кодифікацію таких норм у спеціальному розділі пропонованого проекту Закону України про компенсацію шкоди за екологічним законодавством. Зокрема, встановити, що з метою попередження виникнення шкоди водам запроваджується стимулювання заходів щодо охорони та відтворення водних об’єктів, страхування ризику виникнення небезпеки для них, сплати збору за погіршення їх якості. У разі забруднення вод небезпечними речовинами та матеріалами винні особи зобов’язані компенсувати шкоду у повному обсязі без урахування зборів за спеціальне використання вод та зборів за їх забруднення.

У підрозділі 2.5. “Проблеми компенсації шкоди за законодавством про тваринний світ” встановлено, що Україна, як учасниця більшості міжнародних угод, врахувала в національному законодавстві про тваринний світ міжнародно-правові вимоги. Проведене дослідження підтверджує державну спрямованість на впровадження превентивних заходів щодо збереження, раціональне використання, охорону та відтворення тваринного світу, фінансування цих заходів за рахунок державного бюджету, а також стягнення коштів при відшкодуванні збитків, завданих тваринному світу, формування на їх засадах фондів охорони навколишнього природного середовища, здатних компенсувати, наскільки це можливо, виникаючу втрату біоресурсів. Водночас, безсистемність у питаннях правового механізму компенсації шкоди за законодавством про тваринний світ породжує

значну кількість нормативно-правових актів. Такі акти, з одного боку, доволі побічно торкаються проблем забезпечення превентивних заходів у межах позитивної відповідальності, з іншого, - характеризуються застосуванням різних за характером методів (способів) розрахунку розмірів протиправної шкоди (розрахункового, таксового, нормативного), торкаються діяльності різних контрольних державних органів.

Власний підхід до розуміння таксового способу за законодавством про тваринний світ, дозволяє вважати, що він залишається важливим засобом охорони об’єктів природи, однак назріло питання уніфікації правових норм, які його передбачають, з метою удосконалення існуючого механізму компенсації шкоди, ліквідації прогалин у механізмі правового регулювання, таких як запровадження державно-правових таксових стягнень за знищення рибних ресурсів електровудками.

З метою адаптації до Директиви ЄП та Ради Європи 2004/35/ЄС від 21 квітня 2004 року про екологічну відповідальність за попередження та ліквідацію наслідків завданої навколишньому середовищу шкоди, а також кодифікації правових норм про компенсацію шкоди за законодавством про тваринний світ слід включити їх до окремого розділу проекту Закону України про компенсацію шкоди за екологічним законодавством. Зокрема, встановити, що з метою збереження, раціонального використання, охорони та відтворення тваринного світу: 1) компетентні органи держави проводять в межах планів і програм відповідні заходи; 2) здійснюється фінансування таких заходів за рахунок

державного бюджету та фондів охорони навколишнього природного середовища; 3) встановлюється зобов’язання винних у заподіянні шкоди понести витрати від неможливості отримання природної сировини – м’яса, хутра, рибної продукції тощо, а також витрати на відновлення порушеної екологічної рівноваги з урахуванням екологічного значення тварин, яким заподіяна шкода та їх поширення в даному регіоні.

У підрозділі 2.6. “Правові аспекти компенсації шкоди за законодавством про охорону і використання атмосферного повітря” встановлено, що заходами попередження виникнення шкоди атмосферному повітрю є впровадження новітніх технологій при відведенні шкідливих речовин.

Найбільш виваженим при сучасному визначенні обсягів шкоди, заподіяної забрудненням атмосферного повітря є розрахунковий метод обчислення екологічної шкоди, який застосовується в цьому законодавстві, однак значна частина спеціальних методик розрахунку шкоди викликає складність процесу обчислення всіх елементів збитків, неможливість визначити одразу характер та об’єм усіх наслідків заподіяної шкоди, особливо життю і здоров’ю громадян, тому застосування методик на практиці не завжди забезпечує реалізацію принципу повної компенсації шкоди, оскільки вартість робіт по відновленню порушеного стану цього природного ресурсу може значно перевищити розмір стягнень, що за ними обчислюються.

На відміну від останнього, нормативний метод обчислення шкоди, заподіяної атмосферному повітрю в цій сфері не достатньо обґрунтований та досконалий, тому на перспективу пропонується кратність перевищення нормативів зборів за забруднення атмосферного повітря та зборів за погіршення його якості покласти в основу адміністративно-правового порядку стягнення штрафів за вчинення екологічних правопорушень, збільшивши такі штрафи у десятки, можливо в сотні разів та застосовувати їх до юридичних осіб - великих підприємств та їх об’єднань.

У більшості своїй такі методики спрямовані на обчислення шкоди державі, яка за рахунок коштів від компенсації збитків від забруднення формує відповідні фонди для фінансування заходів з охорони навколишнього природного середовища. Проте, такі методики не врегульовують питання компенсації шкоди пересувними джерелами забруднення, які є фактично найбільшими забруднювачами атмосферного повітря, а також компенсації шкоди іншим, ніж держава, особам.

Зважаючи, що атмосферне повітря є унікальним об’єктом природи, який належать усьому людству, та який виключений з господарського обороту, не приносить диференційної ренти, щодо нього не може бути встановлено економічної оцінки, тому, при заподіянні йому шкоди протиправними діями її слід розраховувати за загальними вимогами Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища”, тобто у повному обсязі, у відповідності з фактичними затратами на відновлення здоров’я, майна громадян і довкілля за рахунок коштів фізичних і юридичних осіб, винних у забрудненні атмосферного повітря. Такі положення бажано кодифікувати та включити до спеціального розділу проекту Закону України про компенсацію шкоди за екологічним законодавством України, зокрема, закріпити положення про обов’язковий характер превентивних заходів з фінансування робіт по впровадженню атмосфероочисних, атмосферозберігаючих та інших засобів, технологій та устаткування, страхування ризику виникнення небезпеки щодо його забруднення.

“Особливості компенсації шкоди за законодавством про екологічну мережу” встановлено, що положення законодавства про екологічну мережу України базуються на положеннях шести програм екологічних дій ЄС, на низці міжнародний конвенцій, в основі яких визначено охороняти переважно біоресурси, екологічні системи, ґрунти, інші природні ресурси передусім як природні комплекси, які можна співвіднести до поняття ландшафтів.

Однак, чинне національне екологічне законодавство дещо нівелює ідеї міжнародного та європейського законодавства та пропонує в поняття екологічної мережі включати всю природоохоронну систему об’єктів та територій. Відтак, залишилося не визначеним питання розробки оптимальних методик економічної оцінки шкоди, заподіяної екологічній мережі, особливо якщо така шкода є невідновлюваною. У тих випадках, коли відновлення можливе, то оцінка шкоди повинна включати в себе вартість відновлювальних робіт, в тому числі й роботи по самій оцінці шкоди (на нашу думку, це вартість проведених експертиз, інших аналітичних робіт), вартість замінивтраченого природного компонента на його еквівалент (наприклад, розведення птахів того ж виду, що і загиблі), тобто відновлення того екологічного стану, який був до заподіяння шкоди. Тому в національному законодавстві бажано чітко сформулювати такі засади компенсації шкоди за порушення законодавства про екологічну мережу.

З метою удосконалення чинного законодавства, положення законодавства про екологічну мережу доцільно включити у кодифікований правовий акт природоохоронного характеру типу Ладшафтного кодексу України, а в ньому виділити розділ, який визначатиме особливості компенсації шкоди у зазначеній сфері.

У підрозділі 3.3. “Проблеми компенсації шкоди за рекреаційним та лікувально-оздоровчим законодавством”, як показало дослідження, в лікувально-оздоровчому та рекреаційному законодавстві мають місце заходи як превентивного (встановлення округів санітарної охорони та функціональних зон у межах відповідних територій; заборони щодо здійснення діяльності, яка суперечить цільовому призначенню, або може негативно впливати на якість і санітарний стан цих територій; зберігання, раціональне використання і відтворення цінних природних лікувальних ресурсів; переорієнтація охорони здоров'я на профілактику захворювань, медичну реабілітацію та відновлювальне лікування; санітарне очищення курортів; здійснення протиерозійних і протизсувних заходів та інженерного захисту морського узбережжя курортів; екологічне страхування, в тому числі страхування ризиків; залучення інвестицій тощо), так і запобіжного (встановлення майнової відповідальності; можливість застосування методів нематеріальної оцінки екологічної шкоди таким об’єктам; застосування такс та методик, передбачених в лісовому, водному законодавстві, в законодавстві про екологічну безпеку тощо) характеру.

З метою удосконалення правових засад компенсації шкоди за лікувально-оздоровчим та рекреаційним законодавством в роботі пропонується: 1) розробити механізми страхування відповідальності курортно-лікувальних та рекреаційних закладів за шкоду, яка може бути спричинена життю і здоров’ю громадян, заподіяну наданням послуг від небезпечних, неякісних природних лікувальних чи рекреаційних ресурсів; 2) передбачити, що у випадках заподіяння шкоди знищенням чи пошкодженням ресурсів лікувально-оздоровчих та рекреаційних зон порушенням екологічного законодавства, така шкода має компенсуватися у повному обсязі, а розміри майнових та інших санкцій підлягають збільшенню у порядку, визначеному законодавством. На підставі порівняльного аналізу законодавства для оцінки нематеріальної частини екологічної шкоди підтримано пропозицію використовувати побічні методи: метод формування вартості шкоди на основі складу витрат на запобігання шкоди навколишньому середовищу; метод врахування транспортних витрат; спосіб гедоністичного формування ціни; метод опитування населення про природний об’єкт і його значення для суспільства і людини; 3) включити зазначені положення у відповідний розділ проекту Закону про компенсацію шкоди за екологічним законодавством.

У підрозділі 3.4. “Перспективи кодифікації природоохоронного законодавства щодо компенсації шкоди” зауважується про доцільність підтримання концепції В. І. Андрейцева про те, що така система правових норм все ж має називатися середовищеохоронним (ландшафтноохоронним) законодавством, зважаючи, що основним об’єктом цієї галузі виступає навколишнє природне середовище як інтегрована та комплексна категорія, як сукупність природних і природно-соціальних умов і процесів, до яких можна віднести території та об’єкти природно-заповідного фонду, курортні, лікувально-оздоровчі, рекреаційні та інші території, виключну (морську) економічну зону та континентальний шельф, якісні властивості яких забезпечують цілу низку галузевих екологічних прав громадян, таких як здійснення права загального природокористування, права на відпочинок на природі, право на оздоровлення природними лікувальними та рекреаційними ресурсами тощо.

У межах формування природоохоронного законодавства України питання про компенсацію шкоди мають відповідати правовим документам європейського та міжнародного екологічного законодавства. Превентивними заходами в природоохорооному законодавстві Україні слід визнати фінансування за кошти державного та іншого бюджету природоохоронних заходів в цій сфері, які можна назвати компенсійними у межах реалізації державою та іншими особами позитивної відповідальності, а також заходи страхування відповідальності за ризик заподіяння шкоди унікальним природним об’єктам небезпечною діяльністю.

Запобіжними заходами компенсації шкоди за природоохоронним законодавством слід визначити майнову відповідальність винних у порушенні його вимог осіб шляхом компенсації такої шкоди у повному обсязі. Керуючись положеннями згадуваної Директиви ЄП і РЄ № 2004/35/СЕ, іншими міжнародними та європейськими правовими актами, доцільно розробити і прийняти відповідний розділ у проекті Ландшафтного кодексу України, в якому, можливо за аналогією до Закону України “Про виключну (морську) економічну зону України”, передбачити норми прямої дії щодо застосування до винних осіб у порушенні його вимог заходів адміністративної та майнової відповідальності, а основні позиції щодо компенсації шкоди за природоохоронним законодавством включити у проект спеціального закону про компенсацію шкоди за екологічним законодавством.

Саме правові норми ландшафтного законодавства найбільшою мірою є нормами публічно- правового характеру. При цьому, уявляється достатньо ускладненим включення норм про компенсацію екологічної шкоди за цим законодавством у традиційне деліктне право, оскільки чітко проявляється протистояння між індивідуальним, антропоцентричним підходом деліктного права і колективним, екологічним, або, як іноді говорять, “екоцентричним” підходом, що має місце у випадку заподіяння екологічної шкоди та що врегульовується виключно екологічним правом і законодавством.

У Висновках акцентовано, що правові засади компенсації екологічної шкоди в сучасному національному екологічному законодавстві базуються на конституційних положеннях про гарантування непорушності права власності на природні ресурси, права на безпечне для життя та здоров’я довкілля, на відшкодування збитків при порушенні цих та інших прав екологічного характеру. За результатами здійсненого дослідження викладені найбільш важливі положення, зокрема: визначення коменсації шкоди за екологічним законодавством України як комплексної правової категорії; особливості компенсації шкоди за екологічним законодавством як методу правового регулювання та функції екологічного права; особливості поняття та юридичних ознак екологічної шкоди та її вплив на формування режимів відповідальності за екологічним законодавством, а також критеріїв, які значною мірою впливають на регулювання відносин компенсації шкоди; необхідність врахування нематеріальної складової екологічної шкоди, що дозволяє говорити про неможливість врегулювати її компенсацію нормами деліктного права;

наявність великого масиву нормативно-правового регулювання способів (розрахункового, таксового, витратного, нормативного) компенсації шкоди за екологічним законодавством, порядків такої компенсації, які на відміну від натурального способу компенсації шкоди, здатні ефективніше визначати обсяги такої шкоди - збитки, втрати, неодержані доходи тощо; обов’язковість врахування на практиці принципу повного відшкодування екологічної шкоди, а також презумпцій покладання обов’язку причинного зв’язку на винну особу та на державу, у випадках, коли на підставі реалізації державного рішення впроваджується завідомо небезпечна для довкілля, життя і здоров’я громадян господарська діяльність; визначення в законодавстві відсутності строку позовної давності для справ про компенсацію екологічної шкоди.