Правонаступництво у міжнародному праві

У зв'язку з появою нових держав, які замінюють у міжнародних відносинах колишні, виникають питання правонаступництва між цими державами та їх попередниками.

Відносини правонаступництва врегульовані двома конвенціями: Віденською конвенцією про правонаступництво держав щодо договорів 1978 р. і Віденською конвенцією про правонаступництво держав щодо державної власності, державних архівів і державних боргів 1983 р. Україна бере участь в обох конвенціях, хоча Конвенція 1983 р. ще не набула чинності.

Обидві конвенції визначають поняття "правонаступництво держав" як "зміну однієї держави іншою в несенні відповідальності за міжнародні відносини будь-якої території" (ст. 2). У цій статті дається також визначення понять "держава-попередниця", "держава-наступниця", "момент правонаступництва держави" та ін.

Слід зазначити, що проблеми правонаступництва часто супроводжуються гострими політичними розбіжностями між державою-наступницею і державою-попередницею, що ускладнює їх вирішення. Віденські конвенції про правонаступництво держав покликані забезпечити юридичну стабільність у цьому складному процесі.

Відповідно до Віденської конвенції 1978 р. об'єктом правонаступництва є міжнародні угоди, що відіграють величезну роль у зміцненні миру, безпеки і розвитку плідної співпраці між державами. Положення Конвенції 1978 р. поширюються на такі випадки правонаступництва: 1) поява нових незалежних держав; 2) об'єднання держав; 3) відокремлення частин держави. Ця конвенція не вважає соціальні революції правовою підставою появи нових суб'єктів міжнародного права і не пов'язує з ними стан правонаступництва. Тобто уряд, що прийшов до влади революційним шляхом, повинен сумлінно виконувати зобов'язання попереднього уряду, зафіксовані в міжнародних договорах.

Щодо нових держав, які з'явилися під час національно-визвольної боротьби, Конвенція 1978 р. виходить із принципу tabula rasa ("чистої дошки"). Це означає, що такі держави не пов'язані договорами, укладеними від їх імені державами-метрополіями і чинними на момент правонаступництва (ст. 16). Проте ця конвенція наділяла нові незалежні держави правом визначати свій статус як учасника будь-якого багатостороннього договору, що діяв у момент правонаступництва держав і чинного щодо території нової держави, лише шляхом повідомлення про правонаступництво.

Щодо правонаступництва за міжнародними договорами при поділі держав або відокремленні частини держави принцип tabula rasa не діє, а застосовується правило виконання зобов'язань державою-наступницею за міжнародними договорами, що діяли стосовно території цієї держави у момент правонаступництва, якщо держава-наступниця та інша держава-учасниця не домовилися про інше і якщо докорінна зміна обставин не призвела до неможливості виконання раніше взятих зобов'язань (ст. 31).

Конвенція 1978 р. закріпила важливе положення, що правонаступництво держав не зачіпає державні кордони, встановлені договором, а також зобов'язань і прав, встановлених договором, щодо режиму кордону (ст. 11).

У1991 р. Верховна Рада України прийняла Закон "Про правонаступництво України". Стаття 7 цього Закону встановила таке: "Україна є правонаступником прав і обов'язків за міжнародними договорами Союзу PCP, які не суперечать Конституції України та інтересам республіки"1. Таким чином, Україна реалізувала положення Віденської конвенції про правонаступництво держав щодо договорів 1978 р. шляхом ухвалення внутрішньодержавного законодавчого акта.

Уст. 12 Угоди про створення СНД від 8 грудня 1991 р. зафіксовано, що договірні сторони (Білорусь, Росія й Україна) гарантують виконання міжнародних зобов'язань, що витікають для них із договорів і угод колишнього Союзу PCP. 6 липня 1992 р. був підписаний Меморандум про взаєморозуміння з питання правонаступництва щодо договорів колишнього Союзу PCP, які становлять взаємний інтерес. У ньому йдеться, що питання про участь у багатосторонніх договорах колишнього СРСР розв'язується відповідно до принципів і норм міжнародного права кожною державою - учасницею Співдружності самостійно залежно від специфіки конкретного випадку, характеру і змісту того або іншого договору. Щодо двосторонніх договорів, які зачіпають інтереси всіх держав - учасниць Співдружності (наприклад, угода про кордони і його режим), то ці угоди залишаються в силі, але брати участь у них можуть ті держави, які мають суміжний кордон з державами, які не є членами Співдружності. У таких випадках важливо, щоб зацікавлені держави підтвердили свою участь у цих договорах.

Є багатосторонні договори (з невеликою кількістю учасників) і двосторонні угоди у сфері обмеження озброєнь та роззброєння, які стосуються деяких, але не всіх держав СНД. Ці угоди через свою особливість вимагали ухвалення спеціальних рішень за ними зі сторони зацікавлених держав. Так, до Договору про скорочення й обмеження стратегічних наступальних озброєнь (СНО-1) між СРСР та США 1991 p., держави СНД (Білорусь, Казахстан, Росія й Україна), на території яких ці озброєння дислокувалися, підписали зі Сполученими Штатами 23 травня 1992 р. Лісабонський протокол. У Протоколі визначено, що вказані чотири держави СНД як держави - наступниці Союзу PCP приймають на себе його зобов'язання за Договором і виконуватимуть їх стосовно своїх національних територій. Для мети цього Договору зафіксована в ньому назва "Союз Радянських Соціалістичних Республік" надалі означатиме Республіку Білорусь, Республіку Казахстан, Російську Федерацію й Україну.

У жовтні 1992 р. Вірменія, Білорусь, Казахстан. Киргизстан, Молдова, Росія, Туркменістан, Узбекистан і Україна схвалили рішення про своє правонаступництво у виконанні двох безстрокових угод - Договору про обмеження систем протиракетної оборони між СРСР і США 1972 р. та Договору про ліквідацію ракет середньої і меншої дальності між СРСР і США 1987 р. стосовно своїх державних територій.

Віденська конвенція 1983 р. про правонаступництво держав щодо державної власності, державних архівів і державних боргів виходить із загального принципу регулювання таких відносин між державою-наступницею і державою-попередницею угодою між ними. Якщо такої угоди немає, конвенція встановлює, що нерухома і рухома державна власність, яка знаходиться на території держави-наступниці, переходить їй (ст. 14). Якщо зацікавлені держави не домовились про інше, перехід державних архівів держави-попередниці до держави-наступниці здійснюється без компенсації (ст. 23). Правонаступництво щодо державних боргів має здійснюватися на основі угоди між державою-попередницею і державою-наступницею. Якщо такої угоди немає, державний борг держави-попередниці переходить до держави-наступниці у справедливій частці (ст. 37).

Положення Віденської конвенції 1983 р. поширюються на ті самі випадки правонаступництва, що і положення Віденської конвенції про правонаступництво держав щодо договорів 1978 р.

У разі виникнення суперечки між учасниками Конвенції 1983 р. щодо її тлумачення і застосування, в ній передбачені процедури примирення. Якщо ці процедури не приведуть до розв'язання суперечки, то вона може бути передана на розгляд Міжнародного Суду ООН або міжнародного арбітражу при взаємній згоді сторін (ст. 44).

Практика України щодо правонаступництва власності і боргів колишнього СРСР має складний характер. Так, у Декларації про державний суверенітет України від 16 липня 1990 р. проголошено: "...весь економічний і науково-технічний потенціал, створений на території України, є власністю її народу...

Українська PCP має право на свою частку в загальносоюзному багатстві, зокрема в загальносоюзних алмазному і валютних фондах та золотому запасі, які створені завдяки зусиллям народу Республіки.

Рішення питань загальносоюзної власності (спільної власності всіх союзних республік) здійснюється на договірній основі між республіками - суб'єктами цієї власності". Як видно, положення Декларації відповідають положенням Віденської конвенції 1983 р.

У рамках СНД у 1992 р. була підписана Угода про розподіл всієї власності колишнього Союзу PCP за кордоном і Угода про правонаступництво щодо державних архівів колишнього Союзу PCP. Відповідно до Угоди про власність колишнього Союзу PCP за кордоном держави - учасниці СНД взаємно визнали, що кожна з них має право на відповідну фіксовану справедливу частку у власності колишнього Союзу PCP за кордоном, і вони сприятимуть реалізації цього права. Практична позиція, зайнята Росією в цьому питанні, явно дисонувала такому положенню Угоди.

Була визначена шкала боргу кожної держави у відсотках: Азербайджан - 1,64; Вірменія - 0,80; Білорусь - 4,13; Казахстан - 9,86; Киргизстан - 0,45; Молдова -1,29; Росія - 61,34; Таджикистан - 0,83; Туркменістан - 0,70; Узбекистан - 3,27; Україна - 16,37. Сукупна частка Грузії, Латвії, Литви і Естонії - 4,77 % угодою не зачіпалася. При цьому сторони виходили із взаємозалежності, що існувала між зобов'язаннями брати участь у погашенні і здійсненні витрат з обслуговування державного зовнішнього боргу колишнього СРСР в частках, визначених шкалою, і можливістю реалізації права власності кожної зі сторін на частину, що належить їй, у власності колишнього Союзу PCP за кордоном.

Росія запропонувала державам СНД підписати з нею спеціальні угоди про нульовий варіант, згідно з яким ці держави відмовляються від прав на свою частку в зарубіжній власності й активах колишнього Союзу PCP, але при цьому вони не нестимуть відповідальності щодо погашення та обслуговування своєї частини в державному зовнішньому боргу СРСР. Всі держави СНД, крім України, підписали такі угоди з Росією.

9 грудня 1994 р. Україна після тривалих і важких переговорів уклала з Росією Угоду про врегулювання питань правонаступництва із зовнішнього державного боргу і активів колишнього СРСР, яка ще не набула чинності. Фактично ця угода базується на вказаному нульовому варіанті.

Держави СНД також домовилися про поділ активів і пасивів колишнього Держбанку СРСР між центральними банками держав - учасниць СНД (Договір про правонаступництво щодо зовнішнього державного боргу і активів Союзу PCP 1991 p. і Угода про доповнення до Договору 1991 р. від 13 березня 1992 p.).

За Угодою про правонаступництво щодо державних архівів колишнього СРСР 1992 р. держави-учасниці домовилися про відсутність претензій на право володіння комплексом документальних матеріалів, що були створені в результаті діяльності вищих державних структур Російської імперії і колишнього Союзу PCP і які зберігаються за межами їх територій.