Глава II. Международное право окружающей среды

§ 1. Сущность международного права окружающей среды

Окружающая среда для человечества является основой материальных и духовных благ, которая охватывает живые и неживые ресурсы, такие как воздух, вода, почва, фауна и флора и т.д., а также взаимодействие между ними <1>. В литературе часто понятие "окружающая среда" отождествляется с понятием "экология". Как известно, экология - это отрасль биологии, изучающая взаимодействие животных, растений, микроорганизмов между собой и с окружающей средой, в то время как окружающая среда включает в себя:

--------------------------------

<1> Наиболее широкое понимание окружающей среды дает Европейская конвенция о гражданской ответственности за ущерб, причиненной опасной для окружающей среды деятельностью, 1993 г.

- компоненты природной среды - землю, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающее в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле;

- природный объект - естественную экологическую систему, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства;

- природно-антропогенный объект - природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, или объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение;

- антропогенный объект - объект, созданный человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающий свойствами природных объектов.

Эти объекты и компоненты составляют систему окружающей среды. Таким образом, термин "международное право окружающей среды" является более точным, чем термин "международное экологическое право".

Истощение озонового слоя, уничтожение лесов, загрязнение вод, испытания ядерного оружия, войны, аварии на атомных электростанциях причиняют огромный вред окружающей среде и здоровью человека. В связи с этим в современном мире защита окружающей среды является одной из важнейших задач любого государства. Особенно остро проблема обозначилась во второй половине XX в. в связи с научно-технической революцией, бурным развитием новых технологий, появлением и распространением новых видов вооружений, способных повлечь масштабные вредные последствия или даже уничтожить все живое на Земле.

В настоящее время угроза для окружающей среды сохраняется, и прежде всего от самого человека. Загрязнение вод Мирового океана наносит ущерб здоровью человека и рыбным запасам. Межрегиональные проекты по строительству дамб, плотин, каналов, осушению болот приводят к деградации мировых сельхозугодий, засухе и эрозии почв во многих странах мира. Загрязнение воздуха наносит все более ощутимый ущерб здоровью людей на нашей планете. Массовое уничтожение лесов отрицательно сказывается на климате планеты и сокращает биоразнообразие, генофонд. Серьезной угрозой здоровью является истощение озонового слоя, защищающего от вредных излучений Солнца. К катастрофическим изменениям в климате Земли ведет парниковый эффект, т.е. глобальное потепление в результате растущих выбросов углекислого газа в атмосферу. Нерациональное использование минеральных и живых ресурсов ведет к их истощению, что опять-таки ставит проблему выживания человечества. Наконец, аварии на предприятиях, связанные с выбросами радиоактивных и ядовитых веществ в атмосферу, не говоря уже об испытаниях ядерного оружия, причиняют огромный ущерб здоровью людей и природе. Большой ущерб окружающей среде приносят вооруженные конфликты, о чем свидетельствует опыт войн во Вьетнаме, Кампучии, Югославии, Персидском заливе, Ираке и т.д.

Согласно данным Международной стратегии ООН по уменьшению опасности бедствий в 2008 г. в результате стихийных бедствий миллионы жителей планеты погибли, получили травмы, были вынуждены покинуть свои дома или испытали на себе другие последствия землетрясений, тайфунов, штормов, наводнений, ураганов и засух, а экономические убытки от стихийных бедствий составили 181 млрд. долларов США. В 2008 г. было зафиксировано 255 наводнений и штормов. Больше всего от природных катастроф пострадали страны Азии. Так, в Китае в 2008 г. их было 26, на Филиппинах - 20, в Индонезии - 16, в Индии - 10.

Изменения в системе с негативными процессами во всех сферах окружающей человека среды побудили государства осознать проблему охраны окружающей среды как глобальную проблему современности, от решения которой зависит дальнейшее существование человечества. Природа не признает государственных и административных границ, соответственно, усилия одного или нескольких государств не могут решить экологические проблемы и дать ощутимых результатов в данной области, где неизбежно требуется международное сотрудничество, совместные согласованные действия государств и международных организаций на локальном, региональном и мировом уровнях. В Резолюции 2994 (XXVII) от 15 декабря 1972 г. Генеральная Ассамблея объявила 5 июня Всемирным днем окружающей среды, который проводится в целях углубления осознания общественностью необходимости сохранять и улучшать окружающую среду. Выбор этой даты обоснован тем, что в этот день открылась Конференция ООН по проблемам окружающей человека среды (Стокгольм, 1972 г.).

Причины международного сотрудничества в области охраны окружающей среды таковы.

Во-первых, необходимость межгосударственного исследования вопросов, связанных с механизмом воздействия человека на природу и способами решения возникающих при этом проблем. Современная наука пока не способна ответить на многие вопросы, связанные с механизмом воздействия человека на природу и способами решения возникающих при этом проблем. Требуются обширные и дорогостоящие исследования, успех которых в немалой степени зависит от наличия постоянно действующих глобальных и региональных систем обмена научной информацией и экологического мониторинга. Примером глобального экологического мониторинга является изучение и обобщение экологической информации ЮНЕП (Программа ООН по окружающей среде) в докладах о состоянии окружающей среды. Такие сборники и доклады, как UNEP YEAR BOOK (Ежегодник ЮНЕП) или Global Environment Outlook 2000 - 2004 ("Глобальные экологические перспективы за 2000 - 2004 гг."), в том числе привели к осознанию в мире возникающих экологических проблем.

Во-вторых, необходимость в правовом регулировании отношений, связанных с использованием и исследованием, а также охраной окружающей среды. Институциональное и договорное сотрудничество является в настоящее время одной из основных эффективных форм реакции международного сообщества государств на возникающие экологические проблемы, способной адекватно реагировать на стремительные изменения в состоянии окружающей среды и уровне научных знаний о природе.

В-третьих, экологические проблемы связаны с проблемами экономического развития и должны разрешаться с учетом социальных, демографических и экономических факторов. Народы заинтересованы в справедливом обмене экономическими средствами жизни, базирующимися в большинстве случаев на охране окружающей среды и использовании природных ресурсов.

Главной целью охраны окружающей среды является в конечном счете установление гармонии между развитием человечества и благоприятным состоянием окружающей среды.

В становлении международного права окружающей среды как отрасли международного права выделяются следующие этапы (классификация носит условный характер) <1>.

--------------------------------

<1> Например, проф. К.А. Бекяшев выделяет три этапа становления и развития международного экологического права: 1839 - 1948 гг.; 1948 - 1972 гг.; 1972 г. - по настоящее время. Первый этап увязывается с первыми попытками цивилизованных государств разрешить региональные и локальные проблемы экологии, второй этап - с началом деятельности ООН, третий этап знаменует проведение глобальных международных конференций по данному вопросу.

Первый этап - до начала 50-х гг. XX в. - охватывает период формирования специфического круга общественных природоохранных отношений и специфических норм, содержащихся в международных договорах. Одними из первых были Конвенция о ловле устриц и рыболовстве у берегов Великобритании и Франции 1839 г., Конвенция о судоходстве на Рейне 1868 г., Конвенция о защите птиц, полезных для сельского хозяйства 1902 г., Конвенция о сохранении фауны и флоры в естественном состоянии 1933 г. Первым крупным многосторонним мероприятием считается Конференция по международной охране природы, которая состоялась 17 - 19 ноября 1913 г. в Берне (Швейцария) и в которой приняла участие Россия.

Второй этап (1950 - 1970) - это период зарождения международного права окружающей среды путем придания международным сообществом государств (как на универсальном, так и на региональном уровнях) значимости проблемам в сфере окружающей среды и заинтересованности в выделении новой отрасли международного права.

В данный период проблема охраны окружающей среды превращается из научно-технической в крупную политическую и, соответственно, происходит перемещение центра тяжести с международных неправительственных на межгосударственные программы и на деятельность международных межправительственных организаций по их обеспечению и реализации.

На глобальном уровне ответственность в сфере охраны окружающей среды взяла на себя Организация Объединенных Наций, превратившись со временем во "всемирный форум по организации международной деятельности в области окружающей среды". Первая экологическая акция ООН датируется 1949 г., когда в Лейк-Саксессе (США) была проведена Международная научно-техническая конференция по охране природы. В 60-е гг. в ООН наметилась тенденция перехода от разрозненных, бессистемных мероприятий, связанных с отдельными аспектами природопользования, к более комплексной деятельности, поставленной уже на постоянную основу. В этот период экологические проблемы заняли свое место в повестке дня многих специализированных учреждений ООН. Так, например, Всемирная организация здравоохранения начала заниматься вопросами воздействия загрязняющих веществ на здоровье человека, Всемирная метеорологическая организация - влиянием загрязнения атмосферы на климат, Организация по вопросам продовольствия и сельского хозяйства занялась изучением влияния экологической деградации на производство продовольствия и проблемами чрезмерной эксплуатации рыбных ресурсов, а ЮНЕСКО взяла на себя ответственность за развитие научных знаний об окружающей среде. На региональном уровне в 1968 г. Совет Европы принял два основополагающих акта о контроле за загрязнением воды и атмосферы. ОАЕ приняла Африканскую конвенцию об охране природы и природных ресурсов.

Третий этап (1970 - 1990) заложил основы сбалансированного и комплексного подхода к решению на глобальном уровне всего спектра экологических проблем. Международное право окружающей среды оказывает влияние на внутреннюю политику государств, в национальных приоритетах которых прежде отсутствовали вопросы охраны окружающей среды. Начали разрабатываться государственные экологические программы, а также стали создаваться механизмы для их реализации.

В данный период произошел удивительный рост числа и разнообразия инструментов международного экологического права. В большей мере этот процесс происходил благодаря Стокгольмской конференции 1972 г. В Декларации Конференции ООН об окружающей человека среде 1972 г. не только были заложены определенные принципы, большинство из которых были de lege ferenda, т.е. провозглашали, каким должно стать право, а не констатировали его современное состояние, но и были разработаны План мероприятий по охране окружающей среды из 109 пунктов, а также Резолюция, рекомендовавшая ООН организационное и финансовое исполнение этого плана.

Четвертый этап (1990 г. - до настоящего времени) связан с принятием и развитием концепции устойчивого развития и экологической безопасности в МПОС. В качестве стратегии развития международного права окружающей среды на Конференции ООН по окружающей среде и развитию, состоявшейся в Рио-де-Жанейро в 1992 г., принята Концепция устойчивого развития. Через десять лет в 2002 г. на Всемирном саммите по устойчивому развитию (Йоханнесбург, ЮАР), на котором подводились итоги выполнения решений конференции в Рио-де-Жанейро, участники саммита Земли вновь подтвердили приверженность целям и задачам устойчивого развития, одобренным на экологическом форуме в Рио-де-Жанейро. На современном этапе проходит совершенствование и расширение международно-правового регулирования отношений в области охраны окружающей среды и предпринимаются попытки кодификации норм в МПОС.

§ 2. Понятие и предмет международного права окружающей среды

Международное право окружающей среды (МПОС) - это совокупность международно-правовых принципов и норм, регулирующих отношения между государствами и другими субъектами международного права в сфере охраны окружающей среды, ее рационального использования и воспроизводства в целях обеспечения экологической безопасности и устойчивого развития.

Предметом МПОС являются межгосударственные и иные международные отношения в сфере охраны и рационального использования всех компонентов окружающей среды, которые находятся во взаимосвязи и взаимозависимости и представляют единую систему. К ним прежде всего относятся материковые экосистемы, растительный и животный мир, недра, атмосферный воздух, Мировой океан, околоземное космическое пространство и т.д. Указанные компоненты содержат основные природные ресурсы, необходимые для человека.

Ключевым элементом международного права окружающей среды является концепция "устойчивого развития" <1>. Понятие "устойчивое развитие" было выработано с позиций экосистемного подхода, основу которого составляет императив выживания человечества, помещающий экологическую проблематику в общем и концепцию "устойчивого развития", в частности, на уровень глобальных проблем. Как отметил К. Аннан, "вся идея устойчивого развития... заключается в том, что окружающая среда и развитие неразрывно связаны между собой" <2>.

--------------------------------

<1> Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН "Всемирная встреча на высшем уровне по устойчивому развитию" (по докладу Второго комитета (A/57/532/Add.1)). ООН А/RES/57/253.

<2> Аннан К. О всемирной встрече на высшем уровне по устойчивому развитию в Йоханнесбурге // http:// summit.priroda.ru/ index.php?9+&txt= K.Annen.html - 18.11.2004.

В 1986 г. в Оттаве на Международной конференции по охране природы и развитию были разработаны принципы по обеспечению устойчивого развития:

- сочетание сохранения природы и развития общества;

- удовлетворение основных потребностей человека;

- достижение равенства и социальной справедливости;

- обеспечение социального самоопределения и культурного разнообразия;

- поддержание целостности экосистем.

Конференция ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро в 1992 г. провозгласила устойчивое развитие стратегическим принципом общества, а фундаментальные принципы и программу действий для достижения устойчивого развития закрепила в Повестке дня на XXI век, которая предусматривает проведение согласованных действий для сочетания экономической, социальной и экологической составных развития <1>. После конференции в Рио-де-Жанейро началось активное распространение концепции устойчивого развития на международном (универсальном и региональном) и внутригосударственном уровнях.

--------------------------------

<1> Доклад Конференции ООН по окружающей среде и развитию. Рио-де-Жанейро, 3 - 14 июня 1992 г. Т. 1. Нью-Йорк, 1993. С. 11.

Концепция экологической безопасности объединяет нормы международного права, направленные на обеспечение экологической безопасности как основы международной безопасности, что признано международным сообществом в соответствующих Резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН от 5 декабря 1986 г. и 7 декабря 1987 г. Причем защита и улучшение окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов тесно связаны с обеспечением международной безопасности во всех ее аспектах.

Экологическая безопасность - это состояние защищенности человеческого общества, а также государства от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на окружающую среду. В экологическую безопасность входит система регулирования и управления, позволяющая прогнозировать, не допускать, а в случае возникновения - ликвидировать развитие чрезвычайных ситуаций.

Существует два основных подхода к экологической безопасности.

1. Изменения в окружающей среде (ее деградация, истощение природных ресурсов) прямо влияют на безопасность государства, так как могут стать источником социальных конфликтов в результате недостатка возобновляемых ресурсов, массовых перемещений населения. Глобальные проблемы (потепление климата, истощение озонового слоя, уменьшение лесного покрова, деградация сельскохозяйственных угодий) могут вызвать экономический упадок, политическую нестабильность, социальные трения.

2. Другая интерпретация экологической безопасности связана с безопасностью индивида, а не государства, так как экологические проблемы не имеют национальных границ. Охрана окружающей среды сохраняет здоровье человечества.

§ 3. Принципы международного права окружающей среды

Проблема уяснения принципов имеет существенное значение. Особенность принципов:

- принципы (основные начала) предопределяют характер отрасли международного права;

- выявление принципов дает возможность ясно представить, на каких общих началах строится данная сфера международно-правового регулирования;

- понимание принципов МПОС позволяет четко уяснить характер и взаимодействие других природоохранных норм, определить основные направления эволюции их совокупности;

- выявление основополагающих принципов МПОС будет одновременно определять те институты, которые складываются в системе международного права.

Международное право окружающей среды, являясь совокупностью норм, регулирующих специфическую область отношений, представляет собой часть общей системы международно-правового регулирования. Основываясь на этом критерии, основные принципы, применимые к международно-правовой охране окружающей среды, можно разделить на две категории:

- общепризнанные принципы международного права;

- специальные принципы международного права окружающей среды.