Глава VIII. Реализация норм международного права 5 page

--------------------------------

<1> Cavare L. Droit international public positif. T. 1. Paris, 1967. P. 792.

<2> См.: Талалаев А.Н. Право международных договоров: действие и применение договоров. М., 1985. С. 113.

<3> См.: Малинин С.А. Мирное использование атомной энергии: международно-правовые вопросы. М., 1971. С. 47 - 49.

Проведенный нами анализ дает возможность сформулировать некоторые обобщающие выводы.

1. В понятийном контексте гарантии в международном праве характеризуются не только значительной ролью в регулировании проблем обеспечения договоров, но и сложным своим составом, многоликостью. Не будучи тождественны гарантиям, используемым в гражданском праве, они могут проявляться вовне как фактор обеспечения целостности и неприкосновенности государств, заключения государством международного соглашения в обеспечение своего международно-договорного обязательства. Особенностью формы выражения гарантий является их воплощение в правах и свободах субъектов международных договоров, значимость в качестве средств повышения эффективности норм международного права и формы нематериальной ответственности по международному праву.

2. Международно-правовые гарантии образуют свою собственную систему (связанные между собой понятийные компоненты, действия во имя обеспечения или защиты тех или иных норм или поддержания определенного положения вещей). Взаимосвязь гарантий особенно отчетливо проявляется при изучении их видов и форм. В этом случае гарантии существуют как нормативный комплекс, органически вытекающий из общей системы международного права.

3. Трудно переоценить значение международно-правовых гарантий. Они обладают потенциалом, достаточным для возрождения потерянного в известной мере интереса государств к взятым ими обязательствам, гарантии перекрывают значение международного контроля и других мер обеспечения норм международных договоров как более действенный инструмент.

§ 5. Контроль в современном международном праве

5.1. Понятие международного контроля

Вступление мирового сообщества в XXI век характеризуется сложными и глубокими переменами во взаимоотношениях между государствами. С одной стороны, происходящий процесс глобализации требует упорядочения международных экономических отношений, с другой стороны, все более обостряются противоречия по разрешению социальных и экологических проблем. Экономические кризисы, крупномасштабные вооруженные конфликты, растущая нищета во многих государствах, рост транснациональной организованной преступности, распространение инфекционных и неинфекционных заболеваний, нарушение экологического равновесия планеты требуют незамедлительного принятия совместных усилий как государств и международных организаций, так и активного включения в этот процесс неправительственных организаций, общественных учреждений, транснациональных корпораций и гражданского общества <1>. В этих условиях особую актуальность приобретает правовое регулирование международных отношений, и прежде всего путем заключения многосторонних международных соглашений, затем неукоснительного их соблюдения участниками.

--------------------------------

<1> По данным ООН, половина населения мира проживает менее чем на 2 доллара США в день; с момента создания ООН в мире произошло более 100 крупных конфликтов, в которых погибло более 20 млн. человек. Количество внутренне перемещенных лиц составляет около 25 млн. человек, а беженцев в мире - 11 - 12 млн., ежедневно от нищеты умирают более 20 тыс. человек. См.: Доклад Генерального секретаря ООН "При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех". Документ ООН А/59/2005; Доклад о работе Организации за 2008 г.

Добиваться верховенства права в международных отношениях - одна из главнейших задач государств на современном этапе развития международного сообщества.

В Декларации тысячелетия, принятой на Саммите Генеральной Ассамблеей ООН 8 сентября 2000 г., главы государств и правительств вновь единогласно подтвердили свое обязательство поддерживать все усилия, направленные на обеспечение целей и принципов Организации Объединенных Наций, которые доказали свою неподвластность времени и универсальный характер <1>. Одним из таких международных механизмов, имеющих целью обеспечение государствами соблюдения международных обязательств, вытекающих как из Устава ООН, так и из международных договоров, является международный контроль. Только добросовестное соблюдение всеми участниками международных отношений своих обязательств может обеспечить достижение эффективности международно-правовых норм. Однако на практике довольно часто возникают ситуации, когда нарушаются нормы международного права.

--------------------------------

<1> См.: Документ ООН A/RES/55/2.

За прошедшие 65 лет после Второй мировой войны международное сообщество осуществило множество мероприятий для поддержания международного правопорядка, в том числе по неукоснительному соблюдению основополагающих норм международного права, и прежде всего императивной нормы - добросовестного выполнения международных обязательств <1>. И тем не менее, несмотря на преюдицию добросовестного соблюдения международно-правовых норм, государства при заключении как многосторонних, так и двусторонних соглашений устанавливают соответствующие средства по обеспечению надлежащего их выполнения, среди которых ведущую роль играет международный контроль.

--------------------------------

<1> Подробнее о принципе добросовестности см.: Каламкарян Р.А. Концепция господства права и требование о соблюдении государствами обязательств (вне зависимости от их возникновения) на основе добросовестности // Государство и право. 1995. N 9. С. 80 - 90.

Во внутригосударственном праве теоретические исследования отечественных ученых, посвященные комплексу проблем контроля, касающихся организационно-правового обеспечения социального управления, ведутся с давних пор <1>. И это понятно. Без контролирующего фактора не может осуществляться нормальная жизнедеятельность любого общественного организма, и прежде всего государства. Фундаментальная разработка общей теории контрольной деятельности как разновидности правовой формы, а также рассмотрение данной проблемы в отдельных отраслях права приобрели важное значение для правоприменительной деятельности Российского государства, его органов, должностных лиц и граждан.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987.

Что касается международного права, то межгосударственная договорная практика в какой-то степени опережает теоретические исследования по данному вопросу. В принятых во второй половине 20-го столетия многосторонних соглашениях значительное место занимают положения о международном контроле по обеспечению соблюдения государствами международных обязательств. В доктрине международного права вопросы международного контроля в основном рассматривались применительно к проблеме разоружения и ограничения вооружений. В последнее время интерес к данной теме стал возрастать, о чем свидетельствуют появившиеся статьи в зарубежных и отечественных журналах. Более того, вопросы международного контроля в отдельных отраслях международного права были рассмотрены в некоторых монографиях по космическому праву, по защите прав человека, по атомному праву, по праву международной безопасности (в работах В.В. Гаврилова, В.А. Карташкина, И.И. Котлярова, С.А. Малинина, А.Н. Талалаева, О.И. Тиунова, Р.М. Тимербаева, Б.Р. Тузмухамедова, О.Н. Хлестова, М.Л. Энтина и др.) <1>. Следует отметить, что институт международного контроля в целостном виде в отечественной теории международного права исследованию не подвергался.

--------------------------------

<1> См.: Малинин С.А. Мирное использование атомной энергии. М., 1971; Котляров И.И. Правовые аспекты использования космической техники для контроля за соблюдением международных обязательств. М., 1978; Талалаев А.Н. Международные договоры в современном мире. М., 1973; Тимербаев Р.М. Контроль за ограничением вооружений и разоружением. М., 1983; Тиунов О.И. СССР и обеспечение международных договоров. Иркутск, 1989; Хлестов О.Н. Становление и перспективы развития контроля за соблюдением международных обязательств государств // Российский ежегодник международного права, 1992. СПб., 1994. С. 146 - 153.

Значение международного контроля как нового института международного права для обеспечения правопорядка и законности стало возрастать во второй половине 20-го столетия. Итоги Второй мировой войны, создание универсальной международной организации - ООН существенно повлияли на развитие современного международного права, закрепление его принципов, а также на поведение государств с точки зрения соблюдения международно-правовых обязательств, что привело к усилению режима международного контроля. Это было обусловлено также расширением сотрудничества государств во всех сферах политической, экономической, социально-культурной жизни, усложнением международных проблем. Роль международного контроля заметно возросла в связи с развитием ядерной энергетики.

Названные выше, а также иные факторы закономерно привели к необходимости разработки и применения государствами все более совершенных форм и методов международного контроля, способствующих достаточно четкой проверке соблюдения государствами международно-правовых обязательств и принятию мер по их выполнению.

Проблема осуществления международного контроля приобретает особое значение в XXI в. в условиях глобализации мировой экономики и в связи с этим расширения многостороннего сотрудничества как государств, так и международных организаций. Одним из главных приоритетов наступившего века является обеспечение господства права в международных делах.

Как отметил бывший Генеральный секретарь ООН Кофи Аннан, третья цель, провозглашенная в преамбуле к Уставу ООН, заключается в том, чтобы "создать условия, при которых могут соблюдаться справедливость и уважение к обязательствам, вытекающим из договоров и других источников международного права". Одной из самых главных задач является активизация применения норм, содержащихся в этих договорах, и содействие сохранению и укреплению ценностей, лежащих в их основе <1>.

--------------------------------

<1> По состоянию на август 2000 г. Генеральный секретарь ООН является депозитарием 517 многосторонних договоров, предназначенных для регулирования жизненно важных проблем мирового сообщества, многие из которых еще не вступили в силу. См.: Аннан К.А. Общая судьба - новая решимость. Нью-Йорк, 2000. С. 275.

Как известно, институт международного контроля связан со всеми отраслями современного международного права, и в первую очередь с правом международных договоров, хотя в Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г. отсутствуют какие-либо положения, предусматривающие способы обеспечения выполнения международных договоров, кроме ст. 26, закрепившей принцип pacta sunt servanda.

Международный контроль выступает в качестве самостоятельного института международного права, который наряду с международными гарантиями и другими мерами направлен на обеспечение выполнения государствами международных обязательств. Вместе с тем нельзя рассматривать международные гарантии и международный контроль в отрыве друг от друга. Свидетельство тому - система гарантий и система контроля МАГАТЭ.

Во многих случаях гарантии и контроль в международных отношениях тесно переплетены и взаимно обусловлены. Международные гарантии и международный контроль существуют в единой системе международных отношений.

В последнее время в юридической литературе вполне справедливо ставится вопрос о соотношении международного контроля не только с международными гарантиями, но и с мерами укрепления доверия в праве международной безопасности, поскольку отдельные методы института контроля встречаются и в институте мер доверия.

Эти институты следует различать по их предназначению и отличительным особенностям, а также по их реализации. По мнению Л.А. Лазутина, мера укрепления доверия как институт права международной безопасности представляет собой совокупность согласованных норм, регламентирующих военную деятельность посредством установления мер информационного и контрольного характера с целью достижения взаимопонимания, предотвращения внезапного нападения или несанкционированного конфликта, а также обеспечения процесса разоружения. Одна из основных особенностей мер укрепления доверия, отличающая их от мер контроля, заключается в практической реализации принципа неприменения силы или угрозы силой в результате принятия конкретных, целенаправленных и поддающихся проверке мер <1>.

--------------------------------

<1> См.: Лазутин Л.А. Соотношение контроля и мер укрепления доверия в праве международной безопасности // Российский юридический журнал. 1995. N 1. С. 85.

Международный контроль представляет собой основанную на общепризнанных принципах и нормах современного международного права деятельность субъектов международного права или созданных ими органов, заключающуюся в проверке соблюдения государствами международно-правовых обязательств и принятии мер по их выполнению.

По мере расширения и углубления сотрудничества государств и научно-технического прогресса роль международного контроля как самостоятельного института международного права, приобретающего новые формы и методы, будет возрастать. Формы международного контроля и объем контрольных функций должны быть четко очерчены в соответствующих международно-правовых актах.

5.2. Принципы международного контроля.

Стадии, формы и методы его осуществления

Будучи важнейшим институтом международного права, международный контроль выступает как одно из действенных средств достижения эффективности международно-правовых норм, которое связано с их способностью регулировать те отношения, к реализации которых стремятся субъекты международного права. Эффективность международно-правовых норм определяется не только наступлением желаемых результатов, но и повышением качества регулирования международных отношений, их своевременностью и полным соответствием основным принципам современного международного права.

Как и все институты и отрасли международного права, международный контроль должен функционировать в строгом соответствии с общепризнанными принципами современного международного права.

Как было подчеркнуто, международный контроль за выполнением государствами международных обязательств осуществляется как самими государствами, так и созданными для этой цели международными органами, международными организациями, контрольными миссиями, учреждаемыми в рамках ООН, а также в других формах. При этом контрольная деятельность может проводиться как вне территории государств - участников международных соглашений, так и внутри территории путем направления специальных лиц для проведения проверки хода выполнения международных обязательств (для наблюдения, инспектирования, проверки документов и т.д.). В то же время соблюдение общепризнанных принципов при осуществлении международного контроля имеет свои особенности.

В этой связи возникает вопрос о допустимости деятельности международных контрольных органов на территории государств - участников международных соглашений и пределах этой допустимости. Ответ, очевидно, должен быть однозначным: контрольная деятельность должна осуществляться в пределах, установленных в соглашениях сторон, поскольку только в этих пределах государства ограничивают свой суверенитет. Выход за эти пределы означает нарушение принципа невмешательства во внутренние дела.

Так, в соответствии с Договором о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний от 24 сентября 1996 г. каждое государство-участник разрешает Организации, учрежденной для достижения объекта и цели Договора, провести инспекцию на месте на его территории или в местах, находящихся под его юрисдикцией или контролем. Инспекторам дозволено получать только ту информацию и те данные, которые необходимы для цели данной инспекции, а вмешательство в нормативные операции инспектируемого государства-участника должно быть сведено к минимуму <1>.

--------------------------------

<1> См.: Действующее международное право: В 3 т. / Сост. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. Т. 2. С. 338 - 398.

Принципы суверенного равенства государств, неприменения силы и угрозы силой, добросовестного выполнения международных обязательств непосредственно затрагивают международную контрольную деятельность.

Институт международного контроля в большой степени относится к отрасли права международных договоров, поскольку своим предназначением имеет осуществление субъектами международного права своих обязательств, вытекающих из международных договоров, и прежде всего из принципа "договоры должны соблюдаться". Однако международно-правовые обязательства субъектов международного права возникают не только из международных договоров, но и из международно-правовых обычаев, решений межправительственных организаций и т.д., которые должны добросовестно выполняться в соответствии с общепризнанным принципом современного международного права. По существу, институт международного контроля, являясь частью отрасли права международных договоров, тем не менее функционирует и в других отраслях международного права, т.е. там, где возникают международно-правовые обязательства субъектов международного права и необходимость в установлении контрольного механизма их соблюдения.

Можно утверждать, что такие принципы права международных договоров, как принципы универсальности, добровольности и согласованности волеизъявления, равноправия участников соглашения и т.д., имеют непосредственное отношение и к институту международного контроля. Кроме того, для института международного контроля характерны свои специальные принципы: универсальности; добровольности и согласованности; конфиденциальности; адекватности-соразмерности; полноты и достоверности полученной информации; профессионализма; эффективности; открытости; взаимодействия международного и внутригосударственного контроля; многогранности применяемых форм и методов контроля; недопущения злоупотреблений и дискриминации в процессе международного контроля <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Валеев Р.М. Теоретические проблемы международного контроля. Казань, 1999. С. 47 - 60; Тиунов О.И. Указ. соч. С. 83; Тузмухамедов Б.Р. Проверка соблюдения соглашений о контроле над вооружениями и права, присущие суверенитету государств // Международное право и международная безопасность. М., 1991. С. 242 - 252. О принципах контроля, одобренных Генеральной Ассамблеей ООН в Резолюции 47/81 от 7 декабря 1988 г., см.: Документ ООН A/9-15/3, XV - специальной сессии. Дополнение N 3.

Следует отметить, что приведенный перечень принципов международного контроля не является исчерпывающим, а носит условный характер, поскольку в процессе осуществления международного контроля могут быть выявлены и иные принципы, которые будут свидетельствовать о необходимости разрешения сложных проблем, возникающих в международном сообществе по реализации международно-правовых норм.

В международном праве отсутствуют правовые нормы, устанавливающие определенные стадии осуществления международного контроля. Что касается теоретических разработок проблемы, то в них весьма поверхностно и неполно освещается данный вопрос.

Обзор теоретических разработок и международно-правовой практики проведения контроля с использованием соответствующих форм и методов проверки соблюдения государствами своих обязательств позволяет выделить следующие стадии международного контроля.

1. Организационно-подготовительная, которая включает определение субъекта контрольной деятельности, подконтрольного объекта и его международно-правовых обязательств, форм и методов проведения контроля.

2. Сбор в соответствии с общепризнанными принципами международного права и специальными принципами, относящимися к международному контролю, информации о соблюдении подконтрольным объектом своих обязательств, вытекающих из международно-правовых норм.

3. Подведение итогов и оценка поведения подконтрольного объекта путем сопоставления собранных фактических данных и его обязательств, установленных в международных соглашениях и других международно-правовых актах, констатация и оценка отклонений от правовой нормы.

4. Принятие соответствующими организациями и органами международного контроля, а также специально учрежденными для этой цели другими субъектами контроля решений, рекомендаций, предписаний по достижению соблюдения подконтрольным объектом своих международно-правовых обязательств.

5. Принятие субъектами международного контроля коллективных мер в отношении государства-правонарушителя в соответствии с нормами международного права вплоть до передачи материалов об этом Генеральной Ассамблее и Совету Безопасности ООН <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Лукашук И.И. Международное право: Общая часть: Учебник. М., 1996. С. 175; Валеев Р.М. Указ. соч. С. 60 - 72; Моравецкий В. Функции международной организации. М., 1976. С. 177 - 178; Суворова В.Я. Роль обмена информацией в обеспечении реализации норм международного права // Проблемы реализации норм международного права. Свердловск, 1989. С. 25 - 40.

Определенный интерес представляют вопросы взаимодействия международного и национального контроля в процессе соблюдения государствами международных обязательств. Не рассматривая место международных договоров в национальной правовой системе, отметим лишь, что в контрольном процессе по проверке выполнения обязательств, вытекающих из норм международного права, функционирующих во взаимодействии с нормами российского права, в частности, принимает участие вся система внутригосударственного контроля. Поскольку контроль представляет правовую форму деятельности, он осуществляется исключительно уполномоченными на то органами государства, должностными лицами и другими субъектами. Конкретный состав, объем полномочий участников контрольной деятельности четко фиксируются в соответствующих законодательных актах, в которых указывается, кто может быть субъектом этой деятельности, что он должен делать и каким образом осуществлять свои служебные функции.

По существу, государство само определяет наиболее эффективные способы осуществления контроля за выполнением своих международных обязательств. В зависимости от сферы управленческой деятельности и компетенции государственных органов формы и методы внутригосударственного контроля могут быть установлены как законодательными, так и исполнительными органами государственной власти.

Так, в соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" к числу общих задач правительства относятся обеспечение единства системы исполнительной власти Российской Федерации, направление и осуществление контроля за деятельностью ее органов, а в сфере внешней политики и международных отношений - обеспечение выполнения обязательств Российской Федерации по международным договорам, а также наблюдение за выполнением другими участниками обязательств, указанных в договорах (ст. ст. 13, 21). Положение о Министерстве иностранных дел РФ от 14 марта 1995 г. возлагает на него осуществление наблюдения за выполнением международных договоров Российской Федерации и контроля за соответствием законодательства РФ и проектов международных договоров Российской Федерации международно-правовым нормам.

Отдельные межгосударственные соглашения в целях обеспечения уверенности в соблюдении их положений предусматривают как независимое осуществление внутригосударственного контроля, так и создание механизма международного контроля. Но тем не менее выводы по использованию национальных средств контроля могут быть предметом обсуждения международного контрольного органа, сформированного в соответствии с условиями соглашения. Таковы, например, договоры СССР и США об ограничении систем противоракетной обороны, стратегических наступательных вооружений и др. <1>. По существу, в этом просматривается взаимосогласованность, взаимодополняемость международно-правового и внутригосударственного контроля за выполнением государствами международных обязательств, что, естественно, вполне согласуется с основополагающим принципом международного права - принципом добросовестного выполнения международных обязательств.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Действующее международное право: В 3 т. / Сост. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. Т. 2. С. 528 - 573.

Всякая контрольно-процессуальная деятельность в международном праве осуществляется в соответствующей правовой форме, которая выражается в деятельности субъектов контроля по осуществлению проверки соблюдения принятых сторонами обязательств. Международно-правовая форма должна осуществляться в строгом соответствии с нормами международного права. Это означает, что в международных соглашениях должны быть установлены субъекты контроля, объекты и методы проверки, объем и характерные особенности данной деятельности, соответствующие основополагающим принципам современного международного права.

В международном праве в отличие от внутригосударственного для осуществления контрольной деятельности используется такая международно-правовая форма контроля, которая устанавливается государствами в соответствующих международных соглашениях, в учредительных актах международных организаций, в специальных международных документах, в актах высших должностных лиц межгосударственных организаций.

Принимая за основу организационную структуру и состав субъектов контрольно-процессуальной деятельности, следует выделить следующие формы международного контроля.

1. Международный контроль, осуществляемый государствами индивидуально или коллективно.

2. Международный контроль, осуществляемый международными организациями (МАГАТЭ, МОТ, ЮНЕСКО и др.).

3. Международный контроль, осуществляемый специально учрежденными международными органами (Комитет по правам человека, Комитет по наркотикам, Международный орган по морскому дну и др.).

4. Международный контроль, осуществляемый специальными миссиями, учрежденными государствами и международными организациями (Специальная комиссия, созданная Резолюцией 687 (1991) Совета Безопасности ООН по Ираку).

5. Международный контроль, осуществляемый специальными представителями (посланниками) высших должностных лиц универсальных и региональных международных организаций (Генеральным секретарем ООН и др.).

6. Международный контроль, осуществляемый неправительственными международными организациями (МККК, Гринпис и др.).

Наиболее значительным в международно-правовой практике является контрольный механизм международных организаций, в особенности Организации Объединенных Наций.

Кроме международных организаций контрольными функциями наделяются специальные органы, образованные государствами для проверки выполнения обязательств по многосторонним конвенциям и двусторонним договорам.

Так, создание специального органа, наделенного контрольными функциями, предусмотрено в Конвенции о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении 1993 г. Для обеспечения осуществления ее положений государства-участники учреждают Организацию по запрещению химического оружия, а внутри страны каждое государство обязуется установить национальный орган для выполнения своих обязательств, который выступает также в качестве национального координационного центра для эффективной связи с Организацией и другими государствами.

Разумеется, по мере развития международных отношений и сложности решаемых проблем формы международного контроля будут совершенствоваться, приобретут многогранный и комплексный характер. Кроме форм международного контроля в практике и в теории международного права особую актуальность приобретают методы его осуществления.

Применительно к институту международного контроля под методами понимаются совокупность приемов и способов осуществления международной контрольной деятельности. Международно-правовая практика выработала определенные методы проверки соблюдения государствами и другими субъектами международного права своих обязательств, вытекающих из международных соглашений и других международно-правовых актов. Как зарубежные, так и отечественные представители науки международного права по существу не расходятся относительно перечня методов осуществления контрольной деятельности. К числу таковых они относят обмен информацией, доклады, отчеты, консультации, наблюдение, инспектирование, расследование, арбитражный и судебный контроль <1>.

--------------------------------

<1> Подробнее см.: Валеев Р.М. Теоретические проблемы международного контроля. М., 1999. С. 85 - 125; Котляров И.И. Международный контроль с использованием космических средств. М., 1981. С. 10 - 23; Моравецкий В. Указ. соч. С. 177 - 178; Броунли Я. Международное право: В 2 кн. Кн. 2. М., 1977. С. 437 - 445; Карташкин В.А. Международная защита прав человека. М., 1976. С. 140 - 144; Суворова В.Я. Указ. соч. С. 25 - 40.; Тиунов О.И. Указ. соч. С. 87.