Государственный строй. После падения гетманского правительства законодательную и исполнительную власть олицетворяла в себе Директория Украинской Народ­ной Республики

После падения гетманского правительства законодательную и исполнительную власть олицетворяла в себе Директория Украинской Народ­ной Республики.

Название "Директория" было позаимствовано из времен Великой французской революции. Подальше названия и количественного состава украинская Директория не пошла. Во Франции Директория в составе пяти директоров избиралась двумя палатами — "Радой пятисот" и "Радой ста­рейшин" и представляла собой исполнительный орган. Директорию УНР создали украинские политические партии и общественные организации

С момента своего провозглашения Директория должна была опреде­лить свой правовой статус. Однако ни одного документа, устанавливаю­щего компетенцию и полномочия этого органа, который бы распределял обязанности между директорами, принято не было. Фактически Дирек­тория была высшим органом власти, который олицетворял законодатель­ную, исполнительную, а иногда и судебную власть. Используя современ­ную политическую терминологию, ее можно определить как коллегиаль­ную хунту с диктаторскими правомочиями.

Однако события развивались таким образом, что возникла необходи­мость в усовершенствовании системы власти и управления. Нужно было выбирать: или парламентская, или советская республика. В острых дис­куссиях между различными политическими силами был выбран компро­миссный вариант: в центре — парламент, на местах — губернские и уезд­ные Рады.

26 декабря 1918 г. принимается Декларация, в которой Директория объявила себя "верховной властью", установленной "силой и волею тру­дящихся классов Украины". Подтверждая временность власти Директо­рии, Декларация официально объявила о созыве Конгресса трудового на­рода как "революционного представительства организованных трудящих­ся масс".

5 января 1919 г. была утверждена "Инструкция по выборам в Конгресс трудового народа Украины", которая первое его заседание назначила на 22 января 1919 г. В состав Конгресса были избраны представители от рабо­чих, крестьян и трудовой интеллигенции. И хотя общепредставительным этот орган назвать нельзя, все-таки он имеет больше оснований называться парламентом, чем Центральная Рада, поскольку формировался по прин­ципу территориального представительства.

28 января 1919 г. на последнем заседании Конгресса был принят "За­кон о форме власти в Украине", которым вся власть передавалась Директо­рии "до созыва следующей сессии Трудового Конгресса".

Директория получила право принимать законы, которые подлежали утверждению на ближайшей сессии Конгресса. Закон устанавливал сес­сионную работу Конгресса. В межсессионный период должен был работать Президиум Конгресса, функции которого вообще не были определены.

Закон предусматривал создание при Директории из числа делегатов разных комиссий: обороны, земельной, бюджетной, иностранных дел, пищевых дел, культурно-просветительской, конституционно-админис­тративной (для подготовки выборов в парламент). Каждая комиссия долж­на была наблюдать за одним или несколькими министерствами. В Законе отмечалось, что "комиссии образованы исключительно для облегчения законодательной деятельности". 14 февраля 1920 г. правительство одоб­рило новый "Временный закон о государственном строе и порядке законода­тельства в УНР", который предусматривал созыв не позже 1 мая 1920 г. предпарламента под названием Государственная Народная Рада. До созы­ва этого органа Директория должна была осуществлять свои полномочия исключительно через Раду Народных Министров. Но этот закон не был утвержден С. Петлюрой, который тогда был Председателем Директории.

О постепенном переходе от парламентской к президентско-парламент-ской форме правления свидетельствуют законы "О временном верховном управлении и порядке законодательства в УНР" и "О Государственной Народ­ной Раде УНР", которые были утверждены С. Петлюрой 12 ноябре 1920 г. за несколько дней до полного падения УНР.

Законы предусматривали разграничение власти между Директорией, Государственной Народной Радой и Радой Народных Министров.

Директория в то время окончательно отождествлялась с ее Председа­телем. В его компетенцию входило утверждение одобренных Государствен­ной Народной Радой законов и одобренных Радой Народных Министров

279 назначений и увольнений с должностей. Председатель Директории назна­чал Председателя и членов Рады Народных Министров.

Государственная Народная Рада планировалась как орган законодатель­ной власти и осуществляла контроль за деятельностью Рады Народных Министров, составляла государственный бюджет и осуществляла контроль за его выполнением, рассматривала и утверждала международные согла­шения, объявляла состояние войны и др.

Следует отметить, что вновь не получила четкого определения компе­тенция Рады Народных Министров, которая была подотчетна в своей де­ятельности Государственной Народной Раде. В законах ничего не говори­лось о полномочиях и месте правительства в системе органов исполни­тельной власти.

В день объявления Декларации Директория своим Приказом утверди­ла Раду Народных Министров в составе 18 членов, которой поручалось "немедленное проведение в жизнь великих задач", обозначенных Декла­рацией. Распределения компетенции между Директорией и Радой Народ­ных Министров проведено не было.

Статус Рады Народных Министров как исполнительного органа за­крепил "Закон о форме власти в Украине". Рада Народных Министров утверждалась Директорией и была ответственна перед ней. Никакие дру­гие полномочия этого органа регламентированы не были, что свидетель­ствовало о неопределенности отношения Директории к принципу разде­ления властей. Конгресс дал поручение Раде Народных Министров под­готовить выборы будущего Сейма Украины, органа, полномочия которо­го определены не были.

14 февраля 1919 г. Директория утвердила временный Закон "О порядке внесения и утверждения законов в Украинской Народной Республике", в ко­тором еще раз была сделана попытка разделить правовой статус Директо­рии и Правительства.

Конгресс Трудового народа был последней попыткой Директории за­ложить основы государственного строительства в Украине. На этом путь к парламентаризму, который был заложен еще Центральной Радой, закан­чивается. Политические условия не дали возможности Директории во­плотить в жизнь даже то, что было основано Конгрессом.

Без изменений была оставлена система центрального управления. Раз­деление министерств на отделы и департаменты, введенное Центральной Радой, сохранилось.

Местное управление. В формировании местного управления был поза­имствован опыт Центральной Рады. Власть на местах представляли воло­стные, уездные, губернские комиссары и отаманы, которых назначала Директория. В их руках была сосредоточена вся реальная власть в провин­ции. В некоторых губерниях была восстановлена деятельность дореволю­ционных органов городского и земского самоуправления — земские собрания и земские управы, а также городские думы и городские управы. Практически повсеместно действовали революционные советы рабочих и крестьянских депутатов.

24 июня 1919 г. Министерство внутренних дел утвердило инструкцию "О временной организации власти на местах". Согласно Инструкции воло­стной комиссар назначался на должность уездным, уездный — губернским и утверждался Министерством внутренних дел. Губернского комиссара назначал Министр внутренних дел и утверждала Директория. Исполни­тельными органами на уровне уезда были комиссариаты, а на уровне гу­бернии — управления. Последние подразделялись на пять отделов: общий, административный, паспортный, инспекции милиции, бухгалтерско-счетный.

Более широкими по сравнению с временами Центральной Рады были полномочия комиссаров, которые наблюдали за исполнением распоря­жений центральной власти, осуществляли мобилизационную работу и руководство милицией, информировали население о деятельности пра­вительства. Кроме того, губернский комиссар наделялся правом выдавать обязательные постановления относительно охраны общественного поряд­ка, спокойствия и республиканского строя и осуществлял общее руковод­ство органами самоуправления в городах — городскими думами и управа­ми, а также в земствах — земскими собраниями и земскими управами. Предусматривалось, что Инструкция будет сохранять свое действие до принятия Закона "О системе управления на местах", принятие которого было запланировано на ближайшее время.

Таким образом, Директория по отношению к органам местного управ­ления и самоуправления повторила те же ошибки, которые в свое время допустила Центральная Рада и гетманское правительство. Как система этих органов, так и их полномочия не получили четкой правовой основы.