Государственный строй

С первых дней национально-демократической революции в Украи­не проходил процесс формирования республиканской формы правле­ния. Наблюдается историческая связь, определенная преемственность органов государственной власти с теми, которые существовали еще во времена Освободительной войны 1648—1654 гг. Эта связь проявлялась в таких чертах власти, как парламентаризм, демократичность, равнопра­вие. Новая власть ставила перед собой задачу перестройки обществен­ного строя исходя из неотъемлемого права украинского народа на само­определение и возрождение многовековой традиции государственного строительства.

Центральная Рада. После февральских событий в Петрограде центром, вокруг которого объединились национально-патриотические силы Укра­ины, стала Украинская Центральная Рада.

На первом этапе Центральная Рада, по словам М. Грушевского, была "Временным Украинским Правительством" и фактически сосредоточила в себе функции и законодательной, и исполнительной власти. Сначала она формировалась не путем общих выборов, а на основе делегирования в ее состав представителей различных демократических общественных организаций. Планировалось, что Центральная Рада прекратит свое существо­вание после созыва Всеукраинского Учредительного Собрания. Всеукра-инский Национальный Конгресс, который проходил 17—21 апреля в Киеве, санкционировал статус Центральной Рады как высшего территориально­го органа власти в Украине. Конгресс принял решение, согласно которо­му Центральная Рада должна была развиваться как национальный парла­мент. Формой работы Центральной Рады были пленумы. Одним из пер­вых документов, который юридически закреплял статус Центральной Рады, был "Приказ Украинскому Центральному Совету" от 5 мая 1917 г. В приказе говорилось, что работа Центральной Рады должна была прово­диться через ее Общие собрания и Комитет Рады. Общие собрания под­разделялись на обычные (очередные) — созывались раз в месяц и опреде­ляли главные направления деятельности Рады и чрезвычайные — их со­зывали в случае безотлагательной необходимости. Общее собрание рабо­тало сессионно. Комитет Центральной Рады был постоянно действующим органом, в состав которого входили Президиум Совета и комиссии.

Фактически Комитет осуществлял законодательные функции в пери­од между работой Общих собраний.

12 июля Центральная Рада издала постановление, которое более деталь­но регламентировало компетенцию Комитета, или Малого Совета, как его впоследствии называли. Согласно постановлению Комитет определялся как постоянно действующий орган, который созывал очередное Общее со­брание, пополнял состав Генерального Секретариата и вообще решал все "срочные дела". Очередные заседания Малого Совета проходили раз в не­делю, а чрезвычайные — "по потребности". Для принятия законодатель­ного акта необходимо было присутствие не менее двух третей общего ко­личества членов Малого Совета. 25 ноября 1917 г. был принят Закон о со­держании Центральной Рады за государственный счет, а 16 апреля 1918 г.— закон, который гарантировал неприкосновенность членов Центральной Рады. 9 апреля 1918г. Центральная Рада утвердила Закон о праве беспошлинного получения книжек и других изданий библиотекой Центральной Рады.

Свои решения Центральная Рада принимала в виде универсалов, по­становлений, решений, резолюций.

Как уже говорилось, украинское правительство — Генеральный Сек­ретариат — было создано 28 июня 1917 г. В документах этого периода оно характеризовалось как исполнительный комитет Центральной Рады (Дек­ларация Генерального Секретариата от 10 июля 1917 г.), ответственный перед Центральной Радой орган (II Универсал), "правительство" (III Уни­версал). Согласно IV Универсалу Генеральный Секретариат был превра­щен в Раду Народных Министров. Генеральный Секретариат состоял из генеральных секретарств во главе с генеральными секретарями. Количе­ство генеральных секретарств то уменьшалось (до 8), то увеличивалось (до 14). В первый состав Генерального Секретариата входило девять членов:

В. Винниченко — председатель и генеральный секретарь внутренних дел, П. Христюк — генеральный писарь, X. Барановский — генеральный сек­ретарь финансов, С. Ефремов — генеральный секретарь межнациональ­ных дел, С. Петлюра — генеральный секретарь военных дел, Б. Мартос — генеральный секретарь земельных дел, В. Садовский — генеральный сек­ретарь судебных дел, И. Стешенко — генеральный секретарь образования и М. Стасюк — генеральный секретарь пищевых дел. После провозглаше­ния первой декларации Генерального Секретариата его состав расширил­ся за счет новых членов, которыми стали: В. Голубович — генеральный секретарь по вопросам путей, А. Зарубин — генеральный секретарь почт и телеграфов, М. Рафес — генеральный контролер, П. Стебницкий — статс-секретарь в делах Украины при Временном правительстве. Кроме того, остались незанятыми две новые вакансии — генерального секретаря тру­да и генерального секретаря торговли и промышленности.

С созданием Генерального Секретариата было положено начало процесса разграничения законодательной и исполнительной властей.

29 июля 1917 г. Малая Рада утвердила Устав Генерального Секретариа­та, который М. Грушевский назвал "первой Конституцией Украины". Устав определял отношения между Генеральным Секретариатом и Малой Радой, порядок деятельности правительства, законодательную процеду­ру и др. Генеральный Секретариат был подотчетным Малой Раде.

После компромиссных решений Центральной Рады на переговорном процессе с Временным правительством России в августе 1917г. действие Устава было заменено на Инструкцию Временного правительства Гене­ральному Секретариату от 4 августа 1917г. Инструкция ограничивала дея­тельность украинского правительства как территориально (его юрисдик­ция распространялась только на пять губернии — Волынскую, Киевскую, Подольскую, Полтавскую и Черниговскую), так и функционально — ко­личество генеральных секретарств было сокращено с 14 до 9.

За время своего существования Генеральный Секретариат провел более 30 заседаний, на которых было рассмотрено около 100 вопросов внутрен­ней и внешней политики. Чаще всего заслушивался вопрос финансовой политики. Генеральный Секретариат подготовил проекты постановлений Пленума Центральной Рады о введении украинского прогрессивно-по­доходного налогообложения в размере 25% общероссийского подоходного налога, поземельного налога по 10 коп. с десятины и одновременного нало­гообложения рабочих и служащих в размере 25% однодневного заработка.

На заседаниях Генерального Секретариата рассматривались вопросы судоустройства, военного строительства и пр. Большое внимание уделя­лось вопросам внешней политики.

Значительных усилий правительства требовали и организационные вопросы, которые рассматривались почти на каждом его заседании. Об­ращался Генеральный Секретариат также к вопросам дисциплины. Когда

247 опоздания на его заседания стали хроническим явлением, правительство 15 сентября 1917 г. приняло постановление, которым устанавливались штрафы: по одному рублю за каждую минуту опоздания.

12 октября 1917 г. Генеральный Секретариат разработал и утвердил Де-кларацию, которая расширила его полномочия, ограниченные Инструк­цией Временного правительства. Уточнялась компетенция секретарств и Генерального Секретариата в целом.

Свои решения Генеральный Секретариат принимал в форме деклара­ций, постановлений, инструкций.

Официальным органом правительства был "Вестник Генерального Сек­ретариата".

Местная власть и местное самоуправление. II Универсал сохранил су­ществующую систему органов местной власти. Как известно, большеви­ки были сторонниками слома предшествующей государственной систе­мы. Центральная Рада, наоборот, старалась приспособить ее к потребнос­тям национально-государственного строительства. Перестройка этих ор­ганов, по замыслу руководителей Центральной Рады, должна была про­йти несколько этапов.

Первый этап ставил целью украинизацию местных органов и их пере­ориентацию на новую власть. В работе "Возрождение нации" В. Винни-ченко писал: "Каждое село, каждая волость, каждая управа уездная или земская, которая стоит за интересы украинского народа, должна иметь самые тесные организационные отношения с Центральной Радой".

На втором этапе предусматривалась перестройка местной и общей краевой административной власти в направлении, укрепления связи с Центральной Радой.К третьему этапу относилось задание развития местного самоуправ­ления и расширение компетенции его органов.

Руководство всей системой органов самоуправления осуществляло Ге­неральное секретарство внутренних дел (с апреля 1918 г. — департамент местного самоуправления Министерства внутренних дел), что сводило на нет саму идею самоуправления, поскольку централизация и местное са­моуправление — несовместимые явления.

IV Универсал к существующим органам местной власти добавил сове­ты рабоче-крестьянских и солдатских депутатов, что еще больше запутало систему органов самоуправления. Попытку урегулирования отношений между этими многочисленными органами предпринял Земельный закон, который был принят 27 января 1918 г. В соответствии со ст. 4 Закона рас­поряжение землями местного пользования принадлежало органам город­ского самоуправления, а другими — сельским общинам, волостным, уезд­ным и губернским земельным комитетам в пределах их компетенции.

6 марта 1918 г. Центральная Рада утвердила Закон "О разделении Украины на земли". Вся территория страны была разделена на тридцать две земли.

В соответствии с новым административно-территориальным делением должна была строиться система органов местной власти, которые были определены ст, 5 Конституции УНР от 28 апреля 1918 г. Эту систему со­ставляли земли, волости и общины. Им предоставлялись права широкого самоуправления. Согласно ст, 26 советам и управам общин, волостей и земель "принадлежала единая непосредственная местная власть". Но этой системе не суждено было воплотиться в жизнь.

К основным причинам фактического бездействия органов местной влас­ти можно отнести следующие:

1) нерешительность Центральной Рады по реформированию системы местного самоуправления;

2) отсутствие правовой базы, которая бы регламентировала полномо­чия и деятельность органов самоуправления;

3) структурная неопределенность системы самоуправления;

4) отсутствие государственного финансирования для поддержки орга­нов самоуправления;

5) отсутствие реального влияния органов самоуправления на местную жизнь.

Таким образом, идея М. Грушевского, что "не может быть другой вла­сти, только из выбора народного", так и не была претворена в жизнь. Это стало одной из существенных ошибок Центральной Рады, поскольку ли­шило ее поддержки на местах.