Статья 131

1. Часть 1 комментируемой статьи определяет основополагающие принципы территориальной организации местного самоуправления. Она предусматривает, прежде всего, организацию местного самоуправления с учетом "поселенческого принципа", то есть, признавая отдельные населенные пункты (городские и сельские поселения) в качестве территориальной основы местного самоуправления. Именно поселение представляет собой естественную основу для формирования самоуправляющегося территориального коллектива, объединенного общими интересами. Вместе с тем комментируемая статья предусматривает и другой принцип организации местного самоуправления - "территориальный", то есть местное самоуправление осуществление не только в границах отдельных поселений, но и на других территориях. Что следует понимать под "другими территориями" определяет Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". В соответствии с ним это может быть и сельский округ (волость, территория сельсовета), который объединяет несколько сельских населенных пунктов, и район (уезд), объединяющий в своих границах городские и сельские поселения. Возможна организация местного самоуправления и на части поселения (например, на внутригородских территориях городов федерального значения). Таким образом, Конституция Российской Федерации не "привязывает" жестко территориальную организацию местного самоуправления к административно-территориальному устройству субъектов Российской Федерации, хотя и не исключает возможности организации местного самоуправления в соответствующих административно-территориальных единицах. Вопрос этот решается с учетом исторических и иных местных традиций.

В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" населенные территориальные единицы, в границах которых осуществляется местное самоуправление и имеется муниципальная собственность, местные бюджет и выборные органы местного самоуправления, получают статус муниципального образования в порядке, устанавливаемом законом. В настоящее время практика территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации весьма разнообразна. Одни субъекты Федерации пошли по пути формирования крупных муниципальных образований - районных и городских (образуемых в крупных городах, как правило, республиканского, краевого, областного, окружного значения). Такова территориальная организация местного самоуправления в Вологодской, Новгородской областях и др. Вместе с тем в других субъектах Федерации муниципальные образования формируются как в крупных территориальных единицах (районах, больших городах), так и в границах небольших городских поселений, поселков, сельских округов (Владимирская область и др.). Свою специфику имеет территориальная организация местного самоуправления в городах федерального значения (муниципальные образования создаются на внутригородских территориях этих субъектов Федерации, например, в Москве - в границах 125 районов, на которые подразделяется территория Москвы). Особенности территориальной организации местного самоуправления имеют также муниципальные образования, создаваемые в закрытых административно-территориальных образованиях. Территория данных образований определяется с учетом особого режима безопасного функционирования предприятий и объектов, расположенных в их границах. Территориальная организация местного самоуправления исключает возможность подчинения одного муниципального образования другому, включая и случаи, когда одно муниципальное образование (например, поселковое) расположено в границах другого муниципального образования (например, районного муниципального образования). Проект нового Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления предполагает унификацию территориальной организации местного самоуправления, предусматривая образование во всех субъектах Российской Федерации двух основных видов муниципальных образований: а) районных и городских (в крупных городах) муниципальных образований, б) городских (в небольших города), поселковых и сельских муниципальных образований.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Ограничение права на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях допускается федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Часть 1 комментируемой статьи закрепляет право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления своего муниципального образования, что является важнейшей гарантией организационной самостоятельности местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления определяется населением муниципального образования с учетом законодательства о местном самоуправлении, а также имеющихся финансовых и иных ресурсов, размеров муниципального образования, численности населения и иных факторов. Данная структура определяется уставом муниципального образования, который принимается либо населением непосредственно (на референдуме, собрании или сходе граждан), либо представительным органом местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления включает конкретный перечень выборных и других (то есть невыборных) органов местного самоуправления, образуемых в муниципальном образовании. Это понятие характеризует также внутреннее строение органов местного самоуправления, принципы и характер их взаимоотношений. При этом наличие выборных органов является обязательным. Основываясь на положениях статей 32 и 131 Конституции Российской Федерации таким обязательным выборным органом согласно федеральному законодательству о местном самоуправлении является представительный орган местного самоуправления (при этом допускается возможность замены представительного органа местного самоуправления собранием, сходом граждан в небольших поселениях). Устав муниципального образования может предусмотреть в структуре органов местного самоуправления другие выборные органы, а также возможность избрания населением должностных лиц местного самоуправления (например, главу муниципального образования). Структура органов местного самоуправления включает, как показывает муниципальная практика, администрацию муниципального образования, осуществляющую исполнительно-распорядительную деятельность. Администрация муниципального образования может возглавляться главой муниципального образования (избираемым непосредственно населением или представительным органом из своего состава) либо главой администрации (с которым заключатся трудовой договор). Действующее федеральное законодательство о местном самоуправлении допускает возможность соединение в руках главы муниципального образования полномочий главы местной администрации и председателя представительного органа местного самоуправления. Статья 10 Конституции Российской Федерации закрепляет принцип разделения властей применительно только к системе органов государственной власти. Проект нового федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления такое совмещение полномочий в руках одного должностного лица уже не допускает.

2. Часть вторая комментируемой статьи обязывает выявлять и учитывать мнение населения при решении вопроса об изменении границ муниципальных образований. В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" вопрос об установлении и изменении границ муниципальных образований относится к ведению субъектов Российской Федерации. В особом порядке устанавливаются и изменяются границы закрытого административного образования, на территории которого осуществляется местное самоуправление. Они устанавливаются Президентом Российской Федерации, который принимает решение о создании закрытого административно-территориального образования. Изменение границ муниципального образования осуществляется как по инициативе его населения, так и по инициативе органов местного самоуправления, органов государственной власти. Субъекты Российской Федерации до принятия решения об изменении границ муниципального образования обязаны обеспечить во всех этих случаях выявление и учет мнения населения муниципального образования, выраженного путем голосования на собраниях (сходах) граждан, на местном референдуме или выраженного иным способом, предусмотренном в законе.

Проект нового федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления с учетом сложившейся практики решения вопросов об изменении границ муниципальных образований устанавливает в развитие конституционных положений следующее. Если изменение границ влечет за собой отнесение территории населенных пунктов (входящей в состав муниципального образования) к территории другого муниципального образования, то это осуществляется с согласия жителей данной территории. Изменения же границ муниципального образования, которые не влекут отнесение территорий отдельных населенных пунктов (входящих в состав муниципального образования) к территории другого муниципального образования, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом соответствующего муниципального образования.