Государственное и общественное управление. Основные задачи государственного управления

Говоря о государственном управлении, акцентируется его исполнительное значение. В связи с этим возникает вопрос: как совместить управляющее воздействие с исполнительством?

Существо этой проблемы заключено в следующем:

- управление различными сторонами государственной и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата государства;

- в этом процессе активно участвуют также другие субъекты единой государственной власти.

При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не только в принятии соответствующих решений (например, законов), а в их реализации, т.е. строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически-властных требований. А это и есть процесс исполнения. Безусловно, и сам законодательный орган осуществляет те или иные действия, обеспечивающие исполнение принятых им законов. Но он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся в упорядочивающем, т.е. постоянном управляющем воздействии. Вообще недопустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает необходимость в специальном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном варианте. Значит, исполнение - это, в рассматриваемом аспекте, и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, т.е. управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения - законодательный либо исполнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного акта).

Какие же органы в системе государства осуществляют функции государственного управления, являются субъектами последнего?

Здесь следует остановиться более подробно, поскольку в теории этого вопроса существуют различные подходы.

Общие цели и назначение нашего государства сформулированы в ст. 7 Конституции, где сказано, что Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.

В реализации этой политики участвуют все структуры государственного аппарата, исполнительной власти, если говорить в целом. Согласно ст.ст. 10 и 11 Конституции РФ 1993 года, государственная власть осуществляется Президентом, Федеральным Собранием, Правительством РФ и судами на основе разделения ее на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную.

В широком смысле "государственное управление" можно толковать, как "управление государством", так как все структуры ветвей государственной власти участвуют в целенаправленной государственной политике по реализации соответствующих целей, задач, функций и несут управляющее начало. Однако такое расширительное толкование государственного управления не учитывает особенности частного, поглощает их признаки общего.

Если расставлять акценты на основных направлениях деятельности государственных органов, выделять главное звено, основное предназначение, выявляются определенные характерные признаки органов государственного управления.

Основную содержательную нагрузку управленческой деятельности несут структурные элементы исполнительной власти.

То есть налицо исполнительный и распорядительный характер управленческой государственной деятельности.

Соответственно в аппарат государственного управления входят и структуры исполнительной власти. В соответствии с Конституцией РФ и в масштабе Российской Федерации в них входят Правительство РФ, федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Специфическое место в системе исполнительной власти занимают Президент Российской Федерации (как высшее должностное лицо государства, координирующее деятельность всех трех ветвей государственной власти) и органы местного самоуправления (в случае наделения их отдельными государственными полномочиями согласно законодательству государства).

Итак, государственное управление - основанная на законах и осуществляемая во исполнение закона распорядительно-исполнительная деятельность соответствующих органов.

В зависимости от субъектов представляется возможным выделить следующие виды управленческих отношений:

а) между органами государственного управления и гражданами;

б) между вышестоящими и нижестоящими органами государственного управления, т.е. определяемые подчиненностью одних звеньев аппарата управления другим;

в) между различными органами государственного управления, не связанными отношениями подчиненности (например, между двумя федеральными министерствами);

г) между органами государственного управления и подчиненными, а также не подчиненными им предприятиями, организациями и учреждениями;

д) между органами государственного управления и негосударственными объединениями граждан.

Принципиально управленческие отношения складываются и между, например, должностными лицами внутри какого-либо государственного органа (министерства, служба). При этом они могут образовывать систему: субъект-объект управления. Но это будет уровень низшего порядка, в интересах решения частных задач определенной компетенции. Здесь идет речь о внутреннем управлении как подсистеме любой деятельности (например, режиссер управляет сценической деятельность актера или директор завода начальником планового отдела).

По характеру, специфике, направленности деятельности, на которую оказывается управляющее воздействие, государственное управление осуществляется в сфере: экономики; социально-культурного развития; административно-политической деятельности.

В некоторых теоретических разработках указанные сферы именуются отраслями, областями государственного управления, однако, это не является принципиальным противоречием или разногласием по сути.

Государственное управление в сфере экономики можно подразделить на управление в области промышленности и сельского хозяйства.

В государственном управлении в сфере социально-культурного развития можно выделить управление в сфере: социального развития (образование, здравоохранение, социальное обеспечение); культурного развития (музыка, театр, физическая культура и спорт).

В свою очередь государственное управление в сфере административно-политической деятельности можно дифференцировать по более конкретным, узким сферам (областям), в частности, управление в сфере обороны, безопасности и внутренних дел, управление в сфере внешних сношений и т.д.

Как уже отмечалось, в 80‑е годы вместо термина “государственное управление” стал употребляться термин " исполнительная власть ". Тем самым в механизме государственной власти был осуществлен переход от "разделения труда" к "разделению властей". Что изменилось в связи с этим?

Государственная власть всегда едина в своих основных проявлениях: законодательство, исполнительство, правосудие. Тем не менее, разделение властей ранее игнорировалось. Торжествовал тезис о соединении законодательства и управления, законодательной власти и исполнительной. Все это внедрялось в науку и практику под прямым воздействием окончательно развенчавшего себя лозунга "Вся власть Советам", никогда не бывшего реальным. Разделение властей официально признавалось чисто "западным" явлением, неприемлемым для наших условий, якобы подрывающим единство государственной власти.

Изложенное выше вызывает вопрос: не тождественны ли в таком случае "разделение труда" и "разделение властей"?

Имеются достаточные основания для положительного ответа на данный вопрос, так как "ветвь" власти и "вид труда" по ее осуществлению связываются с практической деятельностью государственных органов, функционально и компетенционно отличающихся друг от друга. Кроме того, государственная власть рассматривается в обоих случаях как единый механизм с чисто внутренним распределением функций между его элементами (частями, ветвями, видами работ и т.д.). Наконец, в обоих случаях главный акцент делается на соотношение ветвей власти или "видов работ". Налицо, следовательно, отсутствие сущностных различий между "разделением труда" и "разделением властей". Что же в такой ситуации характерно для исполнительной власти?

1. Исполнительная власть представляет собой относительно самостоятельную ветвь единой государственной власти Российской Федерации, тесно взаимодействующую с законодательной и исполнительной ее ветвями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, доводя дело до признания полной независимости каждой ветви.

2. Функции исполнительной власти связаны с практической реализацией законов в общественном масштабе, для чего используется определенная часть государственно-властных полномочий. Другая часть таких полномочий приходится на долю законодательной и судебной властей. Следовательно, исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках системы единой государственной власти или же ее механизма.

3. Исполнительная власть - непременный атрибут государственно-властного механизма, построенного на началах разделения властей. Она всегда существует наряду с законодательной и судебной властями. До принятия Конституции Российской Федерации 1993 года законодательная власть осуществлялась только на федеральном и республиканском уровнях. Разделение властей в буквальном смысле имело известные формальные ограничения. Сейчас таковые отсутствуют, так как все субъекты федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов (ст. 76 Конституции РФ). Естественно, что на указанных уровнях осуществляется и судебная власть. Там же, где отсутствуют три ветви государственной власти, исполнительная власть в ее государственно-правовом значении не функционирует. Например, ее нет на уровне отдельных государственных предприятий и учреждений, негосударственных формирований.

4. Исполнительная власть, как и любое другое проявление властных полномочий, есть способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение субъектов; право и возможность подчинить других своей воле. Ее отличительным признаком является то, что власть реализуется в отношении различных (коллективных или индивидуальных) элементов государственно-организационного общества. Данное качество исполнительной власти наиболее существенно, так как раскрывает ее особую государственно-правовую природу.

5. Исполнительная власть, являясь ветвью единой государственной власти, не может отождествляться с видом государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности - не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Следовательно, исполнительная власть не тождественна исполнительной деятельности. Власть - сущностное выражение такой деятельности, ее функциональной направленности и компетенционной определенности, то есть категория базового характера. В силу этого исполнительная власть не тождественна и государственному управлению, которое всегда характеризовалось как определенный вид государственно-властной деятельности.

6. Исполнительная власть имеет определенное субъективное выражение. Это значит, что она олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. Таково одно из непременных требований разделения властей. Соответственно исполнительная власть представлена в государственно-властном механизме органами исполнительной власти. Естественно, что ими не могут быть ни законодательные, ни судебные органы государственной власти.

Следовательно, исполнительная власть приобретает динамические качества через деятельность таких государственных органов, которые могут характеризоваться в качестве субъектов исполнительной власти. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов федерации образуют единую систему власти в Российской Федерации (ст. 77 Конституции РФ).

Таковы четко определенные конституционные границы, необходимые для понимания субъективной характеристики исполнительной власти.

В силу этого определенные сомнения вызывает ст. 110 Конституции Российской Федерации, содержание которой по существу сводит всю исполнительную власть исключительно к деятельности Правительства Российской Федерации.

7. Исполнительная власть в соответствии с Конституцией Российской Федерации организуется и осуществляется на началах федерализма. Это означает, что конституционным или законодательным путем проводится разграничение предметов ведения и полномочий (т.е. компетенции) между федеральными исполнительными органами и аналогичными органами субъектов федерации. Важная роль при этом принадлежит Федеральному договору и иным договорам о разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 11 Конституции РФ). Подобное разграничение проводится суммарно, т.е. применительно к законодательным и исполнительным органам государственной власти (ст. 71 Конституции РФ). Конкретизация этого разграничения между соответствующими субъектами исполнительной власти осуществляется при оформлении организационно-правового статуса тех или иных субъектов. Так, по отношению к Правительству Российской Федерации данная проблема решается прежде всего в ст.ст. 110-115 Конституции РФ, а также в федеральном законе о нем.

Изложенные положения дают необходимую основу для решения вопроса о соотношении исполнительной власти и государственного управления. Ранее подобный вопрос не возникал, так как государственное управление безоговорочно отождествлялось с исполнительно-распорядительной деятельностью. Сейчас он актуален в силу того, что термин "исполнительно-распорядительная деятельность" утратил свое универсальное значение, исчез из языка нормативных правовых актов различной юридической силы (равно как и термин "государственное управление").

Тем не менее сохранилась единая корневая основа - исполнение. Она (эта основа) в равной мере характеризует как исполнительно-распорядительную деятельность (т.е. государственное управление в его "старом" понимании), так и деятельность по реализации исполнительной власти. При этом надо учитывать, что исполнительная власть в значительной степени - категория политико-правовая, в то время как государственное управление - организационно-правовая.

Право на жизнь, однако, имеют обе эти государственно-правовые категории, несмотря на то, что в Конституции Российской Федерации нет упоминаний о государственном управлении. Тем не менее государственное управление - реальность, без которой не может работать государственно-властный механизм. Но Конституция и действующее законодательство Российской Федерации не предложили синонима государственному управлению, ибо в них ничего не говориться, например, об исполнительной деятельности; субъекты этой деятельности налицо, а характер ее не определен. Между тем система разделения властей исходит из того, что каждая ветвь единой государственной власти реализуется в деятельности их субъектов. Поэтому государственное управление по своему назначению и представляет собой не что иное, как вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.

Следовательно, государственное управление практически осуществляется и в рамках системы государственной власти, базирующейся на началах разделения властей. Исполнительная власть как проявление единой государственной власти приобретает реальный характер в деятельности особых звеньев государственного аппарата, в настоящее время именуемых исполнительными органами, а по существу являющихся органами государственного управления. В подобном смысле государственное управление, понимаемое как исполнительно-распорядительная деятельность, не противопоставляется реализации исполнительной власти, понимаемой как деятельность субъектов этой ветви власти.

Следует, однако, иметь в виду, что понятие "государственное управление" - более широкое по сравнению с исполнительной властью. Так как исполнительная власть в известном смысле производна от государственного управления, она призвана определить объем и характер государственно-властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности.

Исполнительная власть по существу составляет содержание деятельности по государственному управлению, выражая прежде всего ее функциональную (исполнительную) направленность.

Соответственно все субъекты исполнительной власти одновременно являются звеньями системы государственного управления. Однако далеко не все такого рода звенья могут быть субъектами исполнительной власти. В противном случае придется признать в качестве таковых, например, администрацию государственного предприятия или учреждения, либо концерна и т.п., таких звеньев системы государственного управления, которые находятся за пределами действия принципа разделения властей.