Обращение в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц

1. В случаях, предусмотренных законом, органы государственной вла­сти, органы местного самоуправления, организации (далее - органы

¹ ВВС РФ. 2003. № 3. С. 4-5.

4-1588

I

Раздел I. Общие положения

Глава 4. Лица, участвующие в деле

и лица) или граждане вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц - граждан и неопределенного круга лиц. Обращение в суд в интересах граждан возможно лишь по их просьбе.

Перечисленные органы и лица не имеют субъективного материально-правового интереса в деле, когда обращаются в суд за защитой прав, сво­бод и законных интересов других лиц.

При обращении в суд в интересах неопределенного круга лиц возмож­но сочетание личного интереса с интересами большой группы лиц, чис­ленный состав которой установить затруднительно или нельзя установить

вообще.

Органы и лица не имеют материально-правового интереса в исходе дела. Целью их участия в деле от своего имени является защита общест­венных и государственных интересов, субъективных прав и охраняемых законом интересов других лиц — граждан и организаций. Их интерес опре­деляется обязанностями, возложенными на соответствующие органы, ор­ганизации и граждан в определенной сфере деятельности.

ГПК включил органы государственной власти, органы местного само­управления, организации и граждан, осуществляющих защиту прав и ин­тересов других лиц, в состав участвующих в деле лиц (ст. 34), наделив их всеми правами таких лиц (ст. 35). Наряду с этим права указанных органов и лиц закреплены в ст. 46. Данная статья предоставляет названным в ней субъектам право предъявить иск в защиту прав, свобод и охраняемых зако­ном интересов при наличии двух условий:

1) это должно быть предусмотрено законом;

2) необходимо наличие просьбы лица (гражданина), в защиту прав ко­торого возбуждается гражданское дело.

Второе условие в ГПК 1964г. было внесено Федеральным законом от 7 августа 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР»¹. Оно отражает расширение принципа диспозитивности в гражданском процессе, связывая возможность возбуж­дения дела с волей заинтересованного лица. Однако требование в защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом инте­ресов недееспособного гражданина может быть предъявлено независимо от просьбы его законного представителя или иного заинтересованного лица, например, в делах о признании гражданина недееспособным, о ли­шении родительских прав, об отобрании ребенка при непосредственной угрозе его жизни или здоровью (ч. 1 и 2 ст. 281 ГПК, ст. 70, 77 СК и др.).

В связи с этой новеллой возникает вопрос о том, в какой форме долж­но быть выражено согласие истца (заявителя) на обращение в суд уполно­моченными на то органами и лицами. Можно предвидеть, что в практике как органов, так и судов возникнут этот и другие связанные с ним вопро­сы: когда должно выясняться наличие упомянутого согласия, каковы по­следствия его отсутствия и условия их наступления до и после возбужде­ния дела и др. Ответа на эти вопросы в ГПК нет.

Представляется, что согласие истца должен выяснить судья при подго­товке дела к судебному разбирательству, а в заявлении уполномоченных законом органов и лиц должно быть указано, на каком основании предъ-

¹ РГ. 2000 15 авг.

является иск. Если истец не даст согласия на возбуждение дела в его инте­ресах, то заявление следует возвратить.

Но главный вопрос: насколько правомерно введение этого условия? Не приведет ли оно к фактическому устранению данного института: по су­ществу, возбуждение дела поставлено в зависимость от воли заинтересо­ванного лица. А уполномоченные органы и лица превращаются в своеоб­разных представителей.

2. Согласно ч. 2 ст. 46 ГПК лица, подавшие заявление в защиту за­конных интересов других лиц, пользуются всеми процессуальными права­ми и несут процессуальные обязанности истца, за исключением-ирава на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных рас­ходов¹. Эти исключения связаны с тем, что они не являются субъектами спорного правоотношения, поэтому к ним не может быть предъявлен встречный иск. Следовательно, как и прокурор, названные в ст. 46 ГПК ор­ганы и лица занимают в деле положение истца только в процессуальном смысле.

3. Для возбуждения дела в защиту прав других лиц необходимо не только наличие права на обращение в суд у заинтересованного лица (права на предъявление иска у истца), но и особой предпосылки - предоставле­ния законодательством (законом, положением, уставом) такого права ор­гану или лицу, обращающемуся в суд, что нашло отражение во втором предложении п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК.

Поэтому органам и лицам должно быть отказано в принятии заявле­ния на основании ч. 2 ст. 4 и п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК, если закон не наделяет их правом возбуждения гражданского дела в защиту прав других лиц. В принятии заявления должно быть отказано и во всех других случаях от­сутствия права на обращение в суд у лица, в интересах которого возбуждается дело, на основании пп. 2 и 3 ч. 1 ст. 134 ГПК.

Указанные органы и лица обязаны также соблюдать порядок обращения в суд (порядок предъявления иска), если законом не установлено исключе­ний или если эти исключения прямо не следуют из смысла закона. При несоблюдении этих требований заявление должно быть возвращено либо оставлено без движения (пп. 2, 4, 5, 6 ч. 1 ст. 135; ч. 1 ст. 136 ГПК).

4. Из приведенных положений следует, что, принимая заявление от субъектов, обращающихся в суд от своего имени в защиту прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц, судья должен проверить, предоставлено ли им законом право возбуждения гражданского дела в чу­жих интересах и согласно ли заинтересованное лицо (гражданин) на предъявление иска.

Представляется, что органы и лица, обращающиеся за защитой прав Других лиц, не должны соблюдать порядок внесудебного разрешения спора и это не может быть основанием возвращения заявления (п. 1 ч. 1 ст. 135 ГПК), поскольку они не являются субъектами заявленного требования. Заявление не может быть возвращено и на основании п. 4 ч. 1 ст. 135, так

¹ Президиум Верховного Суда РФ в одном из своих постановлений указал, что в Законе о госпошлине (подп 13 п 2 ст 5) не указано, в качестве какой сто­роны, участвующей в процессе, госорганы освобождаются от пошлины Из этого сделан вывод, что они освобождаются от пошлины в случае участия в процессе ^в защиту государственных интересов в качестве как истца, так и ответчика (ВВС РФ 2000 № 1 С. 15).

Раздел I. Общие положения

Глава 4. Лица, участвующие в деле

как в нем идет речь о случаях подачи заявления от имени истца без полно­мочий на ведение дела, а указанные лица обращаются в суд за защитой прав другого лица (истца) от своего имени. Однако поскольку названные органы и лица действуют в процессе через своих представителей, послед­ние должны иметь полномочия на ведение дела. Отсутствие таких полно­мочий может быть основанием как для возвращения заявления, так и для оставления заявления без рассмотрения (абз. 4 ст. 222 ГПК), поскольку речь идет об отсутствии полномочий у представителя лица, возбуждающе­го дело от своего имени.

Возможность возбуждения отдельных категорий дел в защиту чужих прав и интересов прямо предусмотрена в некоторых нормах ГПК (ч. 1 ст. 251, ч. 1 ст. 254, ст. 273, ч. 1 и 2 ст. 281) и в ряде других законодатель­ных актов (см., например, ст. 28, 70, 73, 77 СК), которые должны приме­няться с учетом изменений, внесенных в ч. 1 ст. 46 ГПК.

5. Лица, возбудившие дело в защиту чужих прав или интересов, впра­ве отказаться от предъявленного иска, однако этот отказ не лишает лицо, в интересах которого предъявлен иск, права требовать рассмотрения дела по существу, поскольку отказ является актом распоряжения только про­цессуальным правом, но не влечет за собой прекращения производства по делу, если заинтересованное лицо или его законный представитель требу­ют рассмотрения дела по существу. Этот вопрос должен быть решен в том же процессе, поскольку заинтересованное лицо должно быть извещено о предъявлении и£ка, всегда участвует в нем в качестве истца (ч. 2 ст. 38 ГПК) и на него распространяется законная сила судебного постановления, вынесенного по иску органов, организаций и граждан в его интересах. По­этому дело может быть прекращено только при отказе от иска истца, если это не противоречит закону (ч. 2 ст. 39 ГПК). Данная ситуация объясняет­ся тем, что стороны только в процессуальном смысле не являются субъек­тами спорного правоотношения. В этом их отличие от сторон и третьих лиц, заявляющих самостоятельные требования. От третьих лиц, не заяв­ляющих самостоятельных требований, они отличаются тем, что решение суда гражданско-правовых последствий для них вызвать не может. Они не связаны спорным правоотношением ни с истцом, ни с ответчиком, по­этому к ним не может быть предъявлен регрессный иск.

В отдельных случаях закон допускает участие в деле и ответчиков толь­ко в процессуальном смысле.

Так, в тех случаях, когда родителям неизвестно, кто усыновитель их ре­бенка, требование об отмене усыновления предъявляется к органу опеки и попечительства по месту вынесения решения об усыновлении. Орган опеки и попечительства может быть процессуальным ответчиком также по искам о восстановлении в родительских правах, о возврате ребенка (ст. 72 СК).

6. В ч. 1 ст. 46 ГПК закреплен также уже сложившийся в современном российском законодательстве и судебной практике институт предъявления исков в защиту неопределенного круга лиц. Такие иски могут быть предъяв­лены в случаях, предусмотренных законом, государственными органами, органами местного самоуправления, организациями или гражданами в за­щиту порушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов значительного круга лиц.

Круг лиц, в интересах которых возбуждается дело, заранее неизвестен, как правило, его вообще невозможно или трудно определить. Поэтому для возбуждения подобного дела необходимо лишь одно условие: данное пол-

номочие соответствующего органа или организации (гражданина) должно быть предусмотрено законом. Предварительного согласия (просьбы) заин­тересованных лиц на предъявление подобного иска не требуется, посколь­ку их круг заранее определить весьма затруднительно.

Так, согласно ст. 5 Федерального закона от 10 января 2002 г. «Об охра­не окружающей среды»¹ органы государственной власти РФ вправе предъ­явить иск в суд о возмещении вреда окружающей среде, причиненного в результате нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. Аналогичное право предоставлено органам государственной власти субъектов РФ (ст. 6 данного Закона), гражданам (ст. 11), общественным и иным некоммерческим объединениям (ст. 12). """

Статьей 46 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих прин­ципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»² предусмотрено, что граждане, проживающие на территории муниципаль­ного образования, вправе наряду с органами местного самоуправления и их должностными лицами предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и их должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений, нарушающих права местного самоуправле­ния.

Право государственных органов, органов местного самоуправления, общественных и иных организаций, граждан обращаться в суд в целях за­щиты чужих интересов традиционно рассматривалось в нашей учебной и научной литературе как одно из дополнительных средств реализации прав конкретных субъектов, граждан или юридических лиц, которые должны участвовать в деле как истцы (ч. 2 ст. 38 ГПК). В этом институте общественные интересы сочетаются с личными, но превалируют послед­ние³.

Между тем, как видно из приведенных и других законов РФ, принятых в последние годы, в нашей правовой действительности возникло новое яв­ление — иски в защиту прав и интересов неопределенного круга граждан, народного хозяйства, окружающей среды, преследующие государственные, общественные, групповые интересы. Их цель - защита публичных интере­сов. Это правовой институт, существенно отличающийся от ранее извест­ного, природа которого активно исследуется.

Эти иски, безусловно, имеют определенные особенности, которые, к сожалению, не отражены в новом ГПК, кроме указания в ст. 45 и 47 о возможности их предъявления. Представляется, что по таким делам не­допустим отказ от иска, поскольку конкретный субъект спорного права или охраняемого законом интереса не определен.

¹ РГ. 2002. 12 янв.

² СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 3506.

³ См.: Бернэм У., Решетникова И. В., Яркое В. В. Судебная реформа: проблемы гражданского процесса. Екатеринбург, 1996. С. 73-91, 130-138; Батаева Н. С. Су­дебная защита прав и интересов неопределенного круга лиц: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М, 1999; Носенко М. С Оспаривание нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции: Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 2001; Лболонин Г. О. Групповые иски. М., 2001.

Раздел I. Общие положения

Глава 4. Лица, участвующие в деле

В судебной практике количество дел о защите неопределенного круга лиц за последние 2—3 года значительно увеличилось¹.