Участие прокурора в гражданском процессе. Правовое положение прокурора в гражданском процессе регламентируется ст

Правовое положение прокурора в гражданском процессе регламентируется ст. 45 ГПК и ст. 1, 21, 22, 23, 26, 27, 28, 35-39 ФЗ "О прокуратуре РФ" (с изменениями от 5 октября 2002 г.). Согласно п. 1 ст. 1 Закона "О прокуратуре РФ" прокуратура РФ - это единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.
В соответствии с п. 2 той же статьи в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура РФ осуществляет:
надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;
надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;
надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
надзор за исполнением законов судебными приставами;
надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ;
координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью.
Таким образом, надзора за деятельностью судов, в том числе судов общей юрисдикции и мировых судей, рассматривающих дела в порядке гражданского судопроизводства, органы прокуратуры не осуществляют. Данное положение связано с закреплением в ст. 10 Конституции РФ принципа разделения властей и самостоятельности судебной власти. Тем не менее, прокурор принимает участие в процессе рассмотрения и разрешения гражданских дел.
Основными элементами процессуального положения прокурора является следующее:
- прокурор не осуществляет надзора в сфере гражданского судопроизводства;
- прокурор не принимает никаких решений по делу;
- согласно ст. 34 ГПК прокурор относится к категории лиц, участвующих в деле, и обладает всеми процессуальными правами, предоставленными ст. 35 ГПК лицам, участвующим в деле; - вместе с тем, процессуальное положение прокурора отличается от процессуального положения сторон и третьих лиц, что обусловлено тем, что прокурор участвует в процессе в целях охраны государственных или общественных интересов или прав и законных интересов отдельных граждан. В виду этого, он обладает некоторыми специфическими правами и обязанностями:
- он может возбуждать гражданские дела в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (п. 1 ст. 45 ГПК);
- он может вступать в дело в случаях, предусмотренных федеральным законом с целью дачи заключения по делу (ст. 45);
- прокурор вправе давать правовую оценку любому из вопросов, возникающих в ходе рассмотрения дела;
- прокурор, участвующий в деле, вправе вносить представления о пересмотре решений в кассационном (ст. 336), апелляционном порядке (ст. 320), а генеральный прокурор, его заместители и прокуроры субъектов РФ - о пересмотре решений в порядке надзора (ст. 320);
Основная цель участия прокурора в гражданском процессе - это защита государственных и общественных интересов, прав и охраняемых законом интересов граждан. При участии в процессе прокурор выступает самостоятельно, независимо от остальных участников процесса. Его заинтересованность в процессе носит процессуально-правовой характер - он выступает от своего имени, но в защиту чужих интересов.
Действующее законодательство предусматривает две формы участия прокурора в процессе - возбуждение производства по делу и вступление в уже начатый по инициативе других лиц процесс с целью дачи заключения по делу. Непосредственно порядок вступления прокурора в процесс и объем его процессуальных прав зависит от того, в какой стадии процесса прокурор вступает в дело и от формы его участия в деле.
Участие прокурора в суде первой инстанции осуществляется практически районными (городскими) прокурорами, их помощниками и заместителями в форме возбуждения процесса или в форме вступления в уже начатый процесс с целью дачи заключения по делу. Однако вне зависимости от формы участия прокурор является самостоятельным субъектом процесса, выступающим от своего имени.
1. Возбуждение процесса по иску прокурора в суде первой инстанции возможно в двух случаях:
- когда прокурор в рамках выполнения своих обязанностей по надзору за соответствием действующему законодательству РФ нормативно-правовых актов обращается в суд с требованием о признании противоречащих закону правовых актов недействительными. Такое право предоставлено прокурору ст. 22, 23 ФЗ "О прокуратуре РФ".
- когда прокурор в рамках выполнения своих обязанностей по надзору за соблюдение прав и свобод человека и гражданина предъявляет иск в защиту прав и интересов конкретного лица, неопределенного круга лиц, интересов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.
Необходимо отметить, что согласно п. 1 ст. 45 ГПК заявление в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина может быть подано прокурором только в случае, когда гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд
В случае возбуждения дела путем предъявления иска прокурор не занимает положение стороны в процессе. Прокурор, обратившийся в суд с заявлением в порядке ст.45, стороной по делу не является: обращаясь в суд с заявлением в защиту прав и охраняемых законом интересов других лиц, прокурор в такой форме осуществляет свое участие в гражданском процессе. Лицо же, в защиту которого предъявлен иск прокурором, занимает положение истца, или как его еще называют - материального истца, а лицо, против которого предъявлен иск прокурором, занимает положение ответчика. Лицо, в интересах которого возбуждено дело (материальный истец), во всяком случае извещается судом о возникшем процессе и допускается к участию в нем именно в качестве истца.
Прокурор же в случае предъявления им иска в защиту чужих интересов занимает положение процессуального истца. Поэтому он в полной мере пользуется всеми процессуальными правами и обязанностями истца. Однако его процессуальное положение характеризуется рядом особенностей.
Так, прокурору может быть отказано в принятии искового заявления, если лицо, в интересах которого он возбудил гражданское дело, не обладает правом на предъявление иска (ст. 134). Прокурор не несет судебных расходов (см. ст.5, п.2, п.18, Федерального закона от 13 января 1996 г. "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О государственной пошлине"). Исковое заявление, подаваемое прокурором, должно отвечать всем требованиям ст.131. Однако в исковом заявлении, предъявляемом прокурором в защиту РФ, субъектов РФ, муниципальных образований или в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц должно быть указано, в чем конкретно заключаются их интересы, какое право нарушено, а также должно содержаться ссылка на закон или иной нормативный правовой акт, предусматривающие способы защиты этих интересов. В случае обращения прокурора в защиту законных интересов гражданина в заявлении должно содержаться обоснование невозможности предъявления иска самим гражданином.
В связи с тем, что прокурор не является субъектом спорного материального правоотношения, то он и не может совершать действий по распоряжению спорным субъективным материальным правом. В частности, прокурор не может заключить мировое соглашение. К прокурору не может быть предъявлен встречный иск. Однако прокурор в праве отказаться от иска, изменить его предмет и основания. Но данные действия являются лишь распоряжением судьбой процесса, процессуальным правом прокурора, которые ограничены волеизъявлением материального истца. Так, отказ прокурора от иска не лишает истца права требовать рассмотрения дела по существу. В случае отказа прокурора от иска суд может прекратить производство по делу только при наличии согласия истца. И, наоборот, отказ истца от иска, в случае его принятия судом, независимо от занятой прокурором позиции влечет за собой прекращение производства по делу.
Определенное исключение представляют собой случаи возбуждения прокурором дела в защиту прав неопределенного круга лиц. В этом случае в процессе нет материального истца. В связи с этим отказ прокурора от иска рассматривается судом по общим правилам и принимается им, если он не противоречит закону и не нарушает прав как лиц, в защиту прав которых предъявлен иск, так и других лиц.
Прокурор, возбудивший производство в защиту интересов конкретного лица, является самостоятельной процессуальной фигурой и не связан позицией истца. Прокурор самостоятельно должен доказать те обстоятельства, на которые он ссылается в обоснование своих требований (ст. 56). Прокурор дает объяснения и участвует в прениях первым (ст. 190). Истец выступает после прокурора.
2. Второй формой участия прокурора в деле является вступление его в уже начатый по инициативе других лиц процесс с целью дачи заключения по делу. Прокурор вправе вступить в процесс с целью дачи заключения в случаях, прямо предусмотренных ГПК и другими федеральными законами. Так, прокурор может участвовать в процессе с целью дачи заключения по делам о выселении, о восстановлении на работе, о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью (ч. 3 ст. 45). Кроме того, в некоторых случаях по отдельным категориям дел участие прокурора является обязательным. Так, участие прокурора в процессе с целью дачи заключения по делу обязательно по делам о признании гражданина безвестно отсутствующим или об объявлении гражданина умершим (ст. 278), дела о признании гражданина ограниченно дееспособным и недееспособным (284), дела об установлении усыновления (273), а также дела об ограничении, лишении и восстановлении родительских прав ст. 70 СК и т.д.
При вступлении в дело, возбужденное по иску других лиц, прокурор должен ознакомиться со всеми материалами дела и обязан активно участвовать в судебном заседании. Он обладает всеми процессуальными правами лица, участвующего в деле, закрепленными в ст. 35 ГПК. При этом он дает заключение по делу как в целом, так и в ходе процесса в зависимости от конкретной ситуации, которая складывается при рассмотрении дела по существу. Заключение прокурора является правовой оценкой того, как все дело в целом или отдельный вопрос необходимо разрешить с точки зрения действующего законодательства. Однако оно не имеет обязательного значения для суда. Таким образом прокурор в гражданском процессе выполняет свои функции. Заключение прокурора дается после исследования всех доказательств по делу до судебных прений (ст. 189).
Участие прокурора в суде второй инстанции также осуществляется в форме возбуждения производства в суде второй инстанции. Согласно ст. ст. 320, 336 ГПК прокурор, участвующий в деле, вправе принести апелляционное (кассационное) представление на решение суда первой инстанции. В этом случае независимо от формы участия в суде первой инстанции прокурор, принесший представление, дает объяснения и выступает в прениях первым.
Участие прокурора в суде надзорной инстанции осуществляется в форме внесения представлений в суд надзорной инстанции о пересмотре вступивших в законную силу судебных актов. Этим правом обладают Генеральный прокурор РФ и его заместители, а также прокуроры субъектов РФ, но только в том случае, если прокурор участвовал в деле (ст. 376, 377).
Прокурор также вправе возбудить дело в стадии пересмотра по вновь открывшимся обстоятельствам, если он участвовал в рассмотрении данного дела (ст.394).

29. Участие в гражданском процессе государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан в защиту прав и интересов других лиц.

Правовое регулирование участия в процессе государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан, защищающих нарушенные или оспариваемые права, свободы и охраняемые законом интересы других лиц, закреплено в ст. 46 ГПК.
Государственные органы, органы местного самоуправления, организации, граждане относятся к той группе лиц, участвующих в деле, которые имеют только процессуально-правовую заинтересованность в исходе дела, участвуют в процессе от своего имени, но в защиту чужих интересов. Участие государственных органов и органов местного самоуправления в порядке ст. 46, 47 ГПК необходимо отличать от случаев их участия в процессе в защиту своих интересов, когда они являются субъектами спорного материального правоотношения, о защите их прав и интересов идет речь в процессе. Однако чаще всего они участвуют в процессе в силу возложенной на них законом служебной компетенции, и тогда их участие в процессе обусловлено тем, что они защищают чужие интересы. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ N 7 от 29 сентября 1994 г. "О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей" в редакции от 10 октября 2001 г., указывается, что в качестве органов, предъявляющих иски и участвующих в процессе в защиту чужих интересов, могут выступать такие органы, как антимонопольные органы, Госстандарт России, Госкомсанэпидемнадзор России, Минприроды России и другие органы государственного управления, осуществляющие контроль за безопасностью работ, услуг, товаров, а также органы опеки и попечительства, финансовые, жилищные органы, органы социального обеспечения и др.
Государственные органы и органы местного самоуправления, как и прокурор, участвуют в гражданском процессе в двух формах: возбуждение гражданского дела и вступление в процесс с целью дачи заключения по делу.
1. Первой формой участия в процессе государственных органов или органов местного самоуправления является возбуждение гражданского дела в защиту интересов других лиц. Ч. 1 ст. 46 ГПК, предоставляет им право предъявлять иски в защиту интересов других лиц при наличии двух обязательных условий:
1) если данному государственному органу, органу местного самоуправления, организации и отдельному гражданину такое право непосредственно предоставлено законом.
2) если имеется просьба этого лица, в защиту прав и интересов которого возбуждается гражданское дело.
Исключение составляет только предъявление иска в защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов недееспособного или несовершеннолетнего гражданина, который может быть предъявлен государственным органом, органом местного самоуправления, организацией или гражданином независимо от просьбы законного представителя недееспособного лица или иного заинтересованного лица, если такое право соответствующему государственному органу, органу местного самоуправления, организации или гражданину предоставлено законом. Такое право, в частности, предоставлено органам опеки и попечительства.
В части 2 ст. 46 ГПК детально закреплен процессуально - правовой статус государственных органов, органов местного самоуправления, организаций и граждан, возбуждающие дела в защиту интересов других лиц. Лица, предъявившие иск в защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц, пользуются всеми процессуальными правами и исполняют все процессуальные обязанности истца, за исключением права на заключение мирового соглашения и обязанности по уплате судебных расходов. Заинтересованное лицо, в чьих интересах участвует в процессе орган государственного управления, извещается о слушании дела, именно на него распространяется законная сила судебного решения. Государственные органы, органы местного самоуправления, организации и граждане не являются стороной по делу при предъявлении им иска в защиту чужих интересов. Иными словами они являются процессуальным истцом по делу, который пользуется всеми правами и обязанностями истца. Поэтому они должны обосновывать и поддерживать в судебном заседании требования, с которыми они обратились в суд, совершать все действия и в таком же порядке, как и истец в материальном смысле. Процессуальный истец имеет право отказаться от иска. Но в случае отказа государственных органов, органов местного самоуправления, организаций или граждан поддерживать требование, заявленное ими в интересах другого лица, рассмотрение дела по существу продолжается, если лицо, в чьих интересах заявлено требование, или его законный представитель не заявят об отказе от иска. И только при отказе истца от иска, заявленного в защиту его нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов, суд прекращает производство по делу.
Кроме того, в ч. 1 ст. 46 ГПК нашел свое законодательное закрепление уже сложившийся в современной судебной практике институт предъявления исков в защиту неопределенного круга лиц, когда государственные органы или органы местного самоуправления предъявляют иск не в защиту интересов конкретного лица, а в защиту прав и интересов неопределенного, заранее неизвестного круга лиц. В случаях, предусмотренных законом, государственные органы, органы местного самоуправления, организации или граждане вправе обратиться в суд с иском в защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов неопределенного круга лиц. Поскольку круг лиц, в интересах которых возбуждается дело, заранее не известен, более того, как правило, его вообще невозможно определить, то для возбуждения подобного дела необходимо только одно условие - чтобы данное полномочие соответствующего органа или организации было предусмотрено законом. В частности, право на предъявление подобного иска в защиту интересов неопределенного круга лиц предоставлено органам по защите прав потребителей и общественным организациям потребителей ст. 43-44 Закона "О защите прав потребителей". Предварительного согласия заинтересованных лиц на предъявление подобного иска не требуется. Предъявление иска в интересах неопределенного круга лиц является частным случаем участия в процессе государственных органов в форме возбуждения гражданского дела. В связи с этим все изложенного ранее о процессуальном статусе государственных органов и органов местного самоуправления, возбуждающих дела в защиту конкретных лиц, применимо и в данном случае. В этих случаях государственный орган также является процессуальным истцом и наделен всеми правами и обязанностями истца, за исключением права на заключение мирового соглашения. Однако определенные особенности имеет разрешение судом вопроса о принятии отказа от иска государственного орган, возбудившего дело в защиту интересов неопределенного круга лиц. Правило о получении предварительного согласия на прекращение производства по делу от материального истца в данном случае не может быть применено, поскольку последних определить невозможно, и они не привлекаются и не участвуют в процессе. Суд рассматривает заявленный отказ от иска и принимает его, если он противоречит закону и не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе и лиц, в защиту прав которых было возбуждено данное дело. Так, например, орган по охране окружающей среды предъявил иск о прекращении деятельности, которая наносит ущерб экологии. И данный орган может отказаться от иска, при условии, если такая деятельность прекращена. Если же деятельность продолжается, то суд не должен принимать соответствующий отказ от иска, поскольку это и противоречит закону об охране окружающей природной среды, и прав граждан, проживающих в зоне загрязнения.
2. Второй формой участия государственных органов и органов местного самоуправления является их вступление в уже начатый процесс с целью дачи заключения по делу. Статья 47 ГПК закрепляет процессуальный порядок этой формы участия государственных органов и органов местного самоуправления в гражданском процессе. В случаях, предусмотренных федеральным законом, соответствующие государственные органы и органы местного самоуправления до вынесения решения судом первой инстанции вправе вступить в дело по своей инициативе или по инициативе лиц, участвующих в деле, для дачи заключения по делу в целях осуществления возложенных на них обязанностей и защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов других лиц, государственных или общественных интересов. В случаях, предусмотренных федеральным законом, и в иных необходимых случаях суд по своей инициативе может привлечь к участию в деле соответствующий государственный орган или орган местного самоуправления. Государственные органы и органы местного самоуправления вправе вступить в процесс с целью дачи заключения по делу до момента вынесения решения, а точнее до момента удаления суда в совещательную комнату.
Таким образом, ст. 47 ГПК не предусматривает обязанности суда привлекать государственные органы и органы местного самоуправления к участию в процессе с целью дачи заключения в случаях, когда их участие прямо предусмотрено законом. Представляется, что такой подход законодателя, когда он предоставляет суду право привлекать указанных лиц к участию в процессе в случае необходимости, не совсем верен. Участие в процессе государственных органов и органов местного самоуправления по конкретным категориям гражданских дел прямо предусмотрено законом. Так, в силу ст.78 СК РФ по всем спорам, связанным с правом на воспитание детей, должны участвовать органы государственного управления (органы опеки и попечительства). Отсутствие их представителей при рассмотрении этих дел служит основанием к пересмотру судебного решения. Ряд дел особого производства должен рассматриваться с обязательным участием органов государственного управления - о признании гражданина ограниченно дееспособным (ст. 284), установление усыновления (ст.273) и т.д. Представляется, что в тех случаях, когда законом предусмотрено обязательное участие государственных органов в процессе, суд в любом случае должен привлекать их к участию в деле.
Процессуально- правовое положение государственных органов и органов местного самоуправления, принимающих участие в процессе с целью дачи заключения по делу, определяется тем, что они являются лицами, участвующими в деле, и наделены всеми правами и обязанностями лиц, участвующих в деле (ст. 35 ГПК). Порядок участия государственных органов в судебном заседании определен ст. 174, 189, 190 ГПК. Заключение государственного органа предоставляется в письменном виде и оглашается его полномочным представителем после объяснений сторон и исследования доказательств по делу. Стороны и другие лица, участвующие в деле, вправе задавать представителю государственного органа вопросы. Заключение государственного органа оценивается судом и не имеет для суда обязательного значения, между тем несогласие суда с заключением государственного органа должно быть мотивировано.