Формирование и управление муниципальной собственностью….23

2 ХАРАКТЕРИСТИКА ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ ГОРОДСКОЙ ОКРУГ ГОРОД ВЯТСКИЕ ПОЛЯНЫ……...….27

2.1Организационно-правовая характеристика муниципального образования городской округ город Вятские Поляны……………………………………………27

2.2 Система управления администрации МО городской округ город Вятские Поляны………………………..………………………………….……………………31

2.3 Социально-экономическая характеристика г. Вятские Поляны………..37

2.4 Анализ управления муниципальной собственностью………………….43

3 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ ……………………………………..50

ЗАКЛЮЧЕНИЕ……………………………………………………………….59

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК……………………………………….62

ВВЕДЕНИЕ

Собственность – это общественное отношение. Без отношения других лиц к принадлежащей собственнику вещи как к чужой не было бы и отношения к ней самого собственника как к своей. Содержание собственности как общественного отношения раскрывается при посредстве тех связей и отношений, в которые собственник необходимо вступает с другими лицами в процессе производства, распределения, обмена и потребления материальных благ. Собственность есть отношения между людьми по поводу пользования материальными и духовными благами и условиями их производства.

Собственность как отношение присвоения материальных благ составляет часть всех производственных отношений, их статику и именно эту часть экономических отношений в российском правоведении традиционно считают предметом правового регулирования. Для правового регулирования волевой стороны этих экономических отношений выделяется особый правовой институт – право собственности. Соответственно муниципальная собственность регулируется институтом муниципального права – право муниципальной собственности. Объекты государственной собственности, независимо от того, на чьем балансе они находятся, передаются в муниципальную собственность городов (кроме городов районного подчинения) и районов (кроме районов в городах). Имущественный комплекс муниципальных образований является одной из составляющих экономической основы местного самоуправления и представляет собой важный фактор устойчивого социально-экономического развития территории.

Управление имуществом – одно из приоритетных направлений государственной политики. На федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации выработаны общие требования к данной политике. Они закреплены в Государственной программе РФ «Управление федеральным имуществом», реализация которой начата в январе 2015 г. и рассчитана до 2018 года. На уровне муниципалитетов в данном направлении никаких концептуальных документов не разработано.

Актуальность выпускной квалификационной работы на тему «Совершенствование управления муниципальной собственностью» обусловлена тем, что формирующаяся в процессе трансформации экономики современная рыночная система хозяйствования качественно изменила имущественные отношения и вызвала необходимость анализа процессов функционирования имущества с позиций его эффективной эксплуатации и управления в каждом муниципальном образовании.

Основным требованием к использованию муниципальной собственности при таком подходе является максимально сбалансированное сочетание принципов правовой и экономической эффективности, а также социальной ответственности органов местного самоуправления за обеспечение жизнедеятельности муниципальных образований, социально-экономических интересов населения.

Так, с позиции обеспечения социально-экономического развития города важны такие функции муниципальной собственности, как:

- обеспечение деятельности муниципального сектора экономики города, всего народно-хозяйственного комплекса муниципальногообразования;

- обеспечение доходов местного бюджета, включая трансферты и дотации, осуществление гибкой налоговой политики, а также от использования муниципальной собственности, деятельности муниципальных организаций, приватизации имущества и др.;

- обеспечение развития социальной инфраструктуры города, социальная поддержка и обеспечение занятости; обеспечение деятельности учреждений здравоохранения, культуры, образования, физкультуры и спорта;

- обеспечение развития и содержания инженерной инфраструктуры города (транспорта, инженерных коммуникаций и сооружений, связи, информационной), экологической инфраструктуры;

- обеспечение развития рыночной инфраструктуры, создание условий для развития малого и среднего бизнеса.

В связи с этим размер и структура муниципальной собственности должны соответствовать перечисленным функциям, каждая из которых имеет свое содержание и раскрывается в процессе жизнедеятельности муниципального образования.

Цель выпускной квалификационной работы – проанализировать теоретические основы управления муниципальной собственностью и разработать рекомендации по совершенствованию данного процесса.

Для раскрытия темы работы поставлены следующие задачи:

- рассмотреть теоретические основы управления муниципальной собственностью;

- провести анализ деятельности муниципального образования городской округ город Вятские Поляны;

- разработать рекомендации по совершенствованию управления муниципальной собственностью муниципального образования городской округ город Вятские Поляны.

Объект исследования – муниципальное образование городской округ город Вятские Поляны. Предмет исследования – управление муниципальной собственностью городского округа.

В процессе работы применялась научная, учебная, нормативная и методическая литература.

Использованы методы: монографический, экономико-статистический, аналитический и метод организационного проектирования.

1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

1.1 Понятие, состав и субъект муниципальной собственности

Понятие «муниципальная собственность» является предметом правовых, экономических, социальных исследований. Особую актуальность изучение данной категории приобрело с переходом на местное самоуправление. В процессе социально-рыночной трансформации в России наиболее динамичными являются изменения в собственности как основы производственной системы, что определяет необходимость изменения представления о муниципальной собственности. Понятие собственности в науке понимается разнообразно: от совокупности отношений и формы присвоения до высказываний, что собственность многогранна и проявляется по-разному в различных аспектах. Исследование проблем собственности сводится к четырем подходам:

1) классическому, основу которого заложили А. Смит и Д. Рикардо;

2) утопического социализма, основанного Ш. Фурье, Р. Оуэном, С. Сисмонди;

3) марксистко-ленинскому, реализованному в СССР;

4) этико-философскому и религиозному, отраженному в работах Н. Бердяева, В. Розанова, П. Струве и их последователей [15, с. 17].

Отчасти все перечисленные подходы нашли свое отражение и в определении муниципальной собственности. Категория «муниципальная собственность» рассматривается как совокупность общественных отношений, возникающих между членами местного сообщества по поводу присвоения и отчуждения муниципальных общественных благ. Традиционно применяемые определения муниципальной собственности сосредоточиваются на раскрытии ее правовой составляющей. Правовая интерпретация муниципальной собственности акцентирует внимание на правах собственности, которые возникают при существовании данного вида собственности. Однако этот подход не раскрывает социальной и экономической сущности муниципальной собственности. Характеристика прав собственности представлена в таблице 1.

Таблица 1 – Характеристика прав собственности

В юридической литературе под муниципальной собственностью понимается принадлежность средств и продуктов производства населению муниципального образования в определенных исторических условиях, отражающих конкретный тип отношений собственности. Одновременно социальный аспект отражает лишь отношения между классами владельцев собственности и не собственности, в то время как экономические отношения являются основой общественных отношений, соответственно, их необходимо рассматривать в основе общей совокупности отношений собственности, что позволяет выделить экономический смысл категории “собственность” [15, с. 18].

С экономической точки зрения собственность представляет собой отношение между субъектами по поводу объектов собственности, благодаря которым одни субъекты относятся к объектам собственности как к своим, а другие субъекты как к чужим. Изучение представленных теоретических подходов к определению муниципальной собственности показало необходимость их обобщения. В научной литературе не уделено достаточно внимания различным формам экономических отношений, сам факт которых указывает на необходимость уточнения муниципальной собственности как категории, отражающей всё многообразие экономических отношений.

По поводу муниципальной собственности возникают три вида экономических отношений. К первому виду относятся социально-экономические отношения, которые обусловливают как необходимость, так и возможность использования муниципальной собственности в целях удовлетворения жизненно важных потребностей населения не только в экономических, но и в социальных и экологических благах. За этими отношениями скрываются правовые отношения между людьми, обладающими различными правами собственности, характеризующие процесс формирования и совершенствования взаимосвязей между субъектами данного вида собственности. Они определяют содержание и характер второго вида отношений – организационно-экономических, возникающих между функциональными субъектами муниципальной экономики, как владельцами муниципальной собственности, так и ее управляющими [17, с.79].

Конституция закрепила наличие муниципальной собственности и ее равноправие с другими формами собственности, а также наделила органы местного самоуправления правом на самостоятельное управление этой собственностью. Правовое регулирование муниципальной собственности в РФ осуществляется целым рядом нормативных актов: Федеральный закон «Об общих принципах организации местного управления в РФ» (ст. 29) [2], Гражданский кодекс РФ (ст. 125, 215), Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» [3], а также нормативные акты субъектов РФ.

Согласно ст. 215 ГК РФ под муниципальной собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям [2]. Все законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении закрепили нормы о муниципальной собственности. В большинстве из них определено понятие муниципальной собственности, ее состав, порядок формирования и управления. Например, Закон Рязанской области (ст. 36) установил, что имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. Далее определяется состав муниципальной собственности, порядок ее формирования и распоряжения.

В соответствии со ст. 29 Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в состав муниципальной собственности входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество [3]. Как видно закон дает довольно широкий состав элементов муниципальной собственности. Реальное наличие такого перечня собственности создает все условия органам местного самоуправления для обретения настоящей власти.

В большинстве субъектов Российской Федерации предусмотрен примерно такой же состав муниципальной собственности, что и в ст. 29 вышеуказанного Федерального закона. Но в законах многих субъектов РФ состав муниципальной собственности дополняется такими, например, объектами, как унитарные предприятия, в том числе транспорта, торговли, общественного питания, бытового обслуживания, ремонтно-строительные, жилищно-эксплуатационные, по оказанию ритуальных услуг и содержанию мест захоронения, по утилизации и переработке мусора; ценные бумаги (Московская область); пакеты акций в хозяйственных обществах (Иркутская, Пермская области); объекты инженерной инфраструктуры (Республика Дагестан, Псковская, Костромская области); имущество, приобретенное в результате предпринимательской деятельности предприятиями и организациями, входящими в состав муниципальной собственности (Белгородская, Вологодская, Псковская области). Более детально состав муниципальной собственности определен в уставах муниципальных образований.

Сложность и неоднозначность отношений муниципальной собственности определило различные подходы к характеристике субъектов муниципальной собственности. Так, А. Широков разделяет понятия «субъект муниципальной собственности» и «субъект права муниципальной собственности». Под термином «субъект муниципальной собственности» автором понимаются все лица, участвующие или способные участвовать в правоотношениях по поводу господства муниципальных образований над имуществом, а под термином «субъект права муниципальной собственности» – обладателей господства над имуществом, обладателей субъективного права муниципальной собственности [42, с. 64].

Собственником муниципального имущества, то есть обладателем субъективного права муниципальной собственности, являются муниципальные образования. Правомочия собственника в отношении муниципального имущества осуществляют органы местного самоуправления. При этом Федеральный закон предусматривает также возможность осуществления указанных правомочий населением непосредственно в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований. Таким образом, субъектом права муниципальной собственности является муниципальное образование, а органы местного самоуправления и население муниципальных образований – субъектами муниципальной собственности.

От имени муниципального образования, согласно указанному Федеральному закону, самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом органы местного самоуправления (ч. 1 ст. 51). Они вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки, в соответствии с федеральным законодательством, создавать муниципальные предприятия и учреждения.

Население муниципальных образований, согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, не является субъектом права муниципальной собственности. Такое положение, на наш взгляд, является следствием того, что именно на конституционном уровне муниципальная собственность не определена как экономическая основа власти населения. И хотя профессор А.С. Автономов утверждает, что «... с юридической точки зрения муниципальное имущество отнюдь не принадлежит муниципальным чиновникам или выборным должностным лицам. Вновь подчеркнем, основным субъектом права муниципальной собственности выступает население муниципального образования», думается, что для этого необходима соответствующая норма федерального закона. Как справедливо отмечает А. Р. Еремин, наличие у граждан способности решать местные дела предполагает обладание соответствующими правами и возможностями, без их законодательного закрепления самоуправление превращается в фикцию [14, с.32].

Гражданский кодекс РФ в ст. 215 определяет муниципальную собственность как имущество, принадлежащие на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям. То есть с гражданско-правовой позиции основным признаком муниципальной собственности является ее вещное содержание и принадлежность муниципальному образованию. В связи с этим Т. П. Георгиева делает вывод о том, что «Гражданский кодекс РФ, вступая в противоречие с Конституцией РФ, не ставил целью дать определение сущностных характеристик муниципальной собственности, а закрепленный подход использовал для удобства вовлечения муниципальной собственности в гражданско-правовые отношения» [13, с.17]. Следовательно, отступление от текста Конституции РФ было допущено, по ее мнению, для адаптации статуса субъекта права муниципальной собственности к общим правилам участия в гражданском обороте.

Е. И. Колюшин, анализируя статью 215 Гражданского кодекса РФ, обращает внимание на то, что от имени муниципального образования право собственности осуществляют органы местного самоуправления, а также, по специальному поручению муниципальных образований, государственные органы, юридические лица и граждане. В связи с этим он выделяет следующую проблему. Если предположить, что граждане – это и есть большая часть населения муниципального образования, то получается, что население для участия в правоотношениях муниципальной собственности должно получить специальное поручение муниципального образования.

Далее Е. И. Колюшин отмечает: «... подобная гражданско-правовая конструкция обоснования правосубъектности населения в отношениях муниципальной собственности противоречит публично-правовой природе местного самоуправления вообще и муниципальной собственности, в особенности» [15, с.80]. По нашему мнению, нельзя отождествлять граждан как субъектов гражданско-правовых отношений с населением муниципального образования. Гражданский кодекс РФ не обосновывает правосубъектность населения муниципального образования. Это предмет конституционно-правовых норм.

Таким образом, субъектом права муниципальной собственности внутри сферы муниципальной собственности является население муниципального образования. Это вытекает из нормативного определения местного самоуправления как деятельности населения по решению вопросов местного значения. На то, что основным субъектом местного самоуправления является население муниципальных образований, обращают внимание многие авторы. Однако представляется, что статус собственника муниципальной собственности по отношению к населению муниципальных образований необходимо закрепить на уровне Федерального закона от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», поскольку данный федеральный закон призван регулировать не гражданско-правовые отношения, а именно муниципально-правовые. Однако Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, в качестве собственника определяют муниципальные образования. В этом случае можно говорить о противоречии федерального закона Конституции РФ.

В качестве форм реализации населением права муниципальной собственности могутбыть использованы следующие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления: местный референдум; сход граждан; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; собрания граждан или конференция граждан (собрание делегатов); опрос граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления.

Вместе с тем, необходимо учитывать, что не все указанные выше формы осуществления местного самоуправления могут повсеместно и часто использоваться для решения вопросов местного значения, в том числе для решения вопросов управления муниципальной собственности [14, с. 147].

Как отмечает В. Д. Мазаев, право населения муниципальных образований на муниципальную собственность может выражаться, прежде всего: в обеспечении воли собственника по формированию и распоряжению муниципальной собственностью; в формировании основных целей и задач управления муниципальной собственностью; установлении пределов распоряжения муниципальной собственностью в контроле за использованием муниципальной собственности [11, с. 63].

А. Широков и С. Юркова [42, с.39] в самом общем виде к полномочиям органов местного самоуправления в отношении муниципального имущества (не охватывая муниципальные финансы) относят: пользование; предоставление в хозяйственное ведение муниципальным предприятиям; предоставление в оперативное управление муниципальным казенным предприятиям и учреждениям; предоставление в аренду; передачу в концессию; передачу в доверительное управление; отчуждение.

Однако роль и место каждого органа местного самоуправления в реализации функции местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью определяются разграничением компетенции между ними. В свою очередь разграничение компетенции между органами местного самоуправления обусловлено функциональным назначением каждого органа. Представительные органы местного самоуправления представляют интересы населения и принимают от его имени решения. Исполнительно-распорядительный орган осуществляет исполнение решений, принятых непосредственно населением, а также представительным органом. Контрольный орган осуществляет контрольные функции представительного органа [24, с.171].

Таким образом, муниципальная собственность – это совокупность всех видов отношений по поводу владения, пользования, распоряжения и присвоения муниципальных общественных благ, созданных в результате управления муниципальным имущественным комплексом. Субъектами муниципальной собственностью являются население муниципальных образований и органы местного самоуправления. При этом субъективным правом муниципальной собственности обладает население муниципальных образований. Органы местного самоуправленияот имени населения муниципальных образований управляют муниципальной собственностью, то есть, являются субъектами управления. Посредством их деятельности население проявляет свою самоуправленческую активность.

1.2 Полномочия органов местного самоуправления по распоряжению муниципальной собственностью

Полномочия органов местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью закрепляются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъектов федерации, нормативными актами муниципальных образований. Их анализ позволил сформулировать ведущие принципы управления муниципальной собственностью:

а) принцип номинального владения означает, что органы местного самоуправления не являются собственниками муниципального имущества, а лишь управляют им от лица и в интересах жителей муниципального образования;

б) принцип доходности: муниципальная собственность должна приносить доход, особенно имущество, находящееся в хозяйственном управлении (муниципальные предприятия ЖКХ, транспорта, связи и т. п.);

в) принцип оптимизации расходов или сокращения затрат;

г) принцип адаптивности, т. е. приспособления к внешним и внутренним факторам;

д) принцип контроля и отчетности (перед государственными органами);

е) принцип публичности.

Полномочия органов МСУ по управлению муниципальной собственностью включают полномочия в области приватизации имущества, организации торгов и аукционов, создания унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения и оперативного управления. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» даже вводит обязательность рассмотрения некоторых экономических вопросов (например, принятие программ экономического развития муниципального образования и отчетов об их исполнении) на публичных слушаниях. Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать имущество и совершать иные сделки. Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе и межмуниципальных [3]. Правовые режимы муниципального имущества представлены на рисунке 1.

Рисунок 1 – Правовые режимы муниципального имущества (по Широкову А. Н.)

Рассмотрим полномочия, связанные с приватизацией муниципального имущества. В частности, Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (с послед, изм.) учреждает порядок, способы приватизации муниципального имущества, а также особенности приватизации отдельных видов имущества. В законе даётся определение приватизации. Приватизация – это возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, в собственность физических и юридических лиц. Закон 2001 г. (ст. 13) закрепляет следующие способы приватизации муниципального имущества:

1) продажа муниципального имущества на аукционе, в том числе продажа акций, созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ, на специализированном аукционе;

2) продажа муниципального имущества на коммерческом конкурсе с инвестиционными и (или) социальными условиями;

3) продажа акций, созданных в процессе приватизации открытых обществ, их работникам;

4) выкуп арендованного муниципального имущества;

5) преобразование муниципальных унитарных предприятий в открытые акционерные общества, 100 % акций которых находятся в муниципальной собственности;

6) внесение муниципального имущества в качестве вклада в уставные капиталы хозяйственных обществ;

7) отчуждение находящихся в муниципальной собственности акций, созданных в процессе приватизации открытых акционерных обществ, владельцам муниципальных ценных бумаг, удостоверяющих право приобретения таких акций, и т. п.

Приватизация муниципального имущества основывается на признании равенства покупателей муниципального имущества и открытости деятельности органов местного самоуправления. Муниципальное имущество отчуждается в собственность физических и юридических лиц только на возмездной основе или посредством передачи в муниципальную собственность акций открытых акционерных обществ, в уставный капитал которых вносится муниципальное имущество.

Важнейшим документом в области приватизации муниципального имущества является местная программа приватизации. В законе Московской области «Об общих принципах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Московской области» (ст. 8) закрепляется, что местные программы приватизации могут вводить дополнительные условия. Например, ограничения на приватизацию отдельных объектов муниципальной собственности; критерии выбора способа приватизации объектов муниципальной собственности; обоснование выбора объектов муниципальной собственности для приватизации; дополнительные льготы при приватизации муниципального имущества, предоставляемые определенным социальным группам; прогноз поступления средств от приватизации; направления использования денежных средств, поступивших от приватизации, а также иные положения.

Другая группа полномочий связана с созданием муниципальных предприятий и учреждений. Вопросы создания и деятельности муниципальных предприятий регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» 2002 г. (с послед, изм.), в соответствии с которыми возможно создание муниципальных унитарных предприятий на праве хозяйственного ведения и на праве оперативного управления [42, с. 158].

Федеральный закон № 131 устанавливает право органов местного самоуправления создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Виды унитарных предприятий: унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения (муниципальное предприятие) и унитарные предприятия, основанные на праве оперативного управления (муниципальное казенное предприятие).

Муниципальное унитарное предприятие, имущество которого принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом (ст. 294 Гражданского кодекса Российской Федерации) [2]. Муниципальные предприятия и учреждения управляют закрепленным за ними имуществом в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества.

Муниципальное унитарное предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия органов местного самоуправления, осуществляющих от имени муниципального образования право собственника муниципального имущества. Остальным имуществом, принадлежащим муниципальному предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами.

Согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации муниципальные учреждения в отношении закрепленного за ними имущества на праве оперативного управления осуществляют права владения, пользования и распоряжения им в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника (от его имени выступают органы местного самоуправления) и назначением имущества. Органы местного самоуправления, осуществляющие от имени муниципального образования права собственника, вправе изъять излишки, неиспользуемое либо используемое не по назначению имущество и распорядиться ими по своему усмотрению. Учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. В том случае, когда собственником учреждению предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе, но могут использоваться только на цели, предусмотренные уставом учреждения.

Вопросы создания и функционирования муниципальных учреждений также регулируются Гражданским кодексом Российской Федерации (ст. 120) и Федеральным законом «О некоммерческих организациях» 1996 г. (с послед, изм.), в соответствии с которыми учреждением признается организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных и иных функций некоммерческого характера. В соответствии с уставом муниципального образования органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности.

Средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования [2, ст.215]. Такое разделение муниципального имущества важно, прежде всего, для обоснования раздельной имущественной ответственности муниципального образования и созданных им предприятий и учреждений по их долгам.

Ещё одно полномочие органов местного самоуправления связано с организацией торгов. Торги объектами муниципальной собственности ведутся на конкурсной основе. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты и используются на решение вопросов местного значения: на целевые программы, поддержку здравоохранения, образования, ремонт дорог, развитие коммунальных предприятий и т. п.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [3], регулируя отношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, устанавливает, что органы местного самоуправления:

- определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций;

- осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги);

- утверждают их уставы;

- назначают и увольняют руководителей данных предприятии, учреждений и организаций и строят взаимоотношения с ними на контрактной основе в соответствии с трудовым законодательством;

- заслушивают отчеты руководителей муниципальных предприятий, учреждений и организаций.

Органы местного самоуправления как собственники имеют право на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении предприятия. Соответственно органы местного самоуправления также отвечают по обязательствам муниципальных учреждений. Доходы от использования муниципального имущества поступают в местный бюджет. Для эффективного использования, имущество, находящееся в собственности муниципального образования, за муниципальными предприятиями и учреждениями закрепляется на самостоятельных, хотя и ограниченных, вещных правах хозяйственного ведения (ст. 294 ГК РФ) или оперативного управления (ст. 296 ГК РФ), а за предприятиями и учреждениями других форм собственности – на праве аренды или безвозмездного пользования.

Органы МСУ не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом [2, Ст. 66, 142]. Поэтому муниципальное имущество не может быть передано указанным обществам и товариществам, кроме специально оговоренных законом случаев. Но учреждения могут быть участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах с разрешения собственника, если иное не установлено законом. То есть муниципальные учреждения с разрешения органов местного самоуправления вправе вносить в качестве вклада находящееся в оперативном управлении муниципальное имущество, если закон прямо не запрещает этого. Часть прибыли муниципальных предприятий, учреждений и организаций зачисляется в доходы местных бюджетов.

Гражданский кодекс РФ наряду с полномочиями по созданию и управлению муниципальным имуществом определяет ответственность по обязательствам муниципальных образований и устанавливает некоторые отношения по поводу муниципальной собственности между муниципальными образованиями и созданными ими юридическими лицами при наступлении ответственности [2, Ст. 126]. Муниципальные образования отвечают по своим обязательствам только тем имуществом, которое не закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также не отвечают по обязательствам созданных юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом. В свою очередь, юридические лица, созданные муниципальными образованиями, не отвечают по их обязательствам.

В соответствии с российским законодательством органы местного самоуправления вправе передавать объекты муниципальной собственности во временное пользование физическим и юридическим лицам, определяя в договорах и соглашениях условия использования этих объектов. Кроме того, органы местного самоуправления вправе сдавать объекты муниципальной собственности в аренду, а также совершать с муниципальным имуществом иные сделки в соответствии с законом. Органы местного самоуправления также участвуют в других мероприятиях по вопросам управления муниципальной собственностью: в определении порядка передачи и продажи муниципального жилья в собственность граждан и организаций, сдачи муниципального жилья в аренду правил пользования земельными ресурсами; правил пользования сооружениями, предназначенными для удовлетворения нужд населения. В соответствии с положениями законов органы местного самоуправления имеют следующие полномочия в отношении муниципальной собственности:

1. Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

2. Органы МСУ вправе передавать муниципальное имущество во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами.

3. Порядок и условия приватизации муниципального имущества определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты.

4. Органы местного самоуправления могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственные обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения [42, с. 163].

Таким образом, Конституция Российской Федерации и другие нормативные правовые акты закрепляют за органами местного самоуправления все права собственника: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, гарантируют их самостоятельность в управлении муниципальной собственностью. Анализ законодательных актов муниципального образования в сфере приватизации показывает, что приватизация как процесс основан на федеральных законах и является неотъемлемой частью местной политики в области управления муниципальным имуществом. Приватизация должна осуществляться с целью извлечения выгоды (для города) из реализации муниципальной собственности.