Институциональные теории

328 В теории города как машины роста, как и в теории городс­ких режимов, правительство — национальное и в особеннос­ти городское — не обладает достаточными ресурсами, чтобы быть сильным, независимым субъектом власти. Есть, однако, группа теорий, в которых отстаивается тезис о том, что в цен­тре городской политики — формальные политические инсти­туты города.

328 У них есть власть, источником легитимности ко­- 329 -торой является суверенность национальных государств.

329 В ос­нове этой группы теорий лежат идеи Макса Вебера о неразрыв­ной связи модерных обществ и административных систем и о власти как о способности личности навязать другим свою волю (личности, изменяющей характер действия в зависимо­сти от типа общества). Традиционное доминирование предпо­лагало установление легитимности правления на основе унас­ледованной позиции в социальной иерархии и апелляции к прошлому.

329 Харизматическое доминирование вытекало из осо­бых качеств и достижений личности.

329 Наконец, рационально-правовое доминирование основывало свою легитимность на бюрократических навыках и рациональных правилах админи­стрирования. Образованные управленцы мыслились Вебером как ключевые деятели общества модерности. Не случайно те английские теоретики, которые именно городское правитель­ство помещают в центр городской политики, называют себя неовеберианцами. Их американские коллеги относят себя к «правительственному» или «городскому» менеджеризму

329 Теорию городского менеджеризма в I960—1970-е годы раз­работал английский городской социолог Рэй Пол. Он понимал город как организованную систему распределения ресурсов, проявляющуюся в идентифицируемых способах организации городского пространства и неизбежно приводящую к система­тическому воспроизводству социального неравенства [см.: РаЫ, 1975]. Ресурсы — земля, разнообразные виды капитала, здания (коммерческие, промышленные, жилые) и социальные ресурсы (инфраструктура, места отдыха, медицина и образо­вание). Пол предположил, что путь к пониманию логики спо­собов организации городского пространства лежит на пути изучения мотивации и идеологии «городских менеджеров» — работников муниципалитетов, планировщиков, застройщиков, инвесторов, банкиров, риелторов, иными словами и государ­ственных служащих, и владельцев частного капитала.

329 Это они решают, что строить и где, это их вкусы находят воплощение в новых проектах, это они дают разрешение на застройку но-330-вых и перестройку старых территорий.

330 Контролируя доступ к часто скудным ресурсам (жилью, образованию), они определя­ют социопространственное распределение населения.

330 Одна­ко Пол посвящает свою книгу демонстрации не их всесилия, а, напротив, того, что эти люди в свою очередь подвержены воз­действию разнообразных факторов или сил, находящихся вне их контроля. Во-первых, это политические факторы (к приме­ру, влияние на решения муниципалитетов национальных пра­вительств, в свою очередь зависящих от международной цир­куляции капитала). Во-вторых, это экономические факторы, так сказать логика рынка, которую не всегда можно учесть и предвидеть в менеджерских решениях. В-третьих, это про­странственные факторы. Три из них особенно интересны. Первый можно назвать «упрямством расстояния». Оно прояв­ляется в том, что если одно место в пространстве занято, то поселиться или расположиться можно только по соседству, и так до бесконечности, что делает неизбежной «тиранию рас­стояния»: пространственное неравенство людей в отношении наиболее привлекательных для жизни мест вытекает из самой логики пространства. Два человека или два коллектива не мо­гут одновременно занимать одно место в пространстве. Вто­рой — «инерция использования»: стихийно сложившийся ва­риант использования данного места или совокупности мест предопределяет то, как они будут использоваться в будущем. Третий — «конформизм соседства»: то, как будет использовать­ся данный участок земли, определяется тем, как уже использу­ется земля вокруг него. Три эти группы «сил» значительно ог­раничивают возможности и амбиции городских игроков, что побудило Пола описывать их деятельность не в терминах ни­чем не ограниченного влияния, но лишь «вмешательства» или «посредничества» в процессах, которые, по большому счету, никто не контролирует (и за которые никто в конечном счете не отвечает).

330 Этот ход мысли независимо от Пола развивают некоторые сегодняшние политические философы, говоря о невозможности беспроблемного приписывания ответствен­- 331 -ности за происходящее какому-то одному правителю или вла­стной инстанции: слишком сложным стал мир, слишком тесно переплетены происходящие в нем процессы.

331 Уже упомянутый в этой главе Мэтью Кренсон рисует, как городское правительство и политические партии сплоченно действуют, чтобы вести политику, не обращаясь к городской общественности и поэтому не принимая в расчет социальные интересы [см.: Crenson, 1971]. Английский исследователь Син­тия Кокберн также показывает, что слабая или разобщенная городская общественность становится главной причиной, по­чему городским властям столь легко преследовать лишь свои собственные политические задачи [см.: Cocburn, 1977].

Эта группа теорий убедительно показывает те моменты раз­ворачивания городской политики, которые особенно ярко проявляются в России. В чем они состоят? Городское прави­тельство совмещает в своей деятельности и экономическую и политическую логику. Экономическая проявляется в том, что правительство является главным «стейкхслдером» в городской экономике, предоставляя рабочие места и потребляя сервис и товары. Политическая проявляется в изобретательном исполь­зовании политических и правовых привилегий. Повсеместно, а не только в России, у правительства их гораздо больше, чем у частного бизнеса. Среди них — право контролировать и ог­раничивать движение городского транспорта, избирательное зонирование городской земли, право экспроприировать час­тную собственность для общественных нужд (это фиксирует­ся в понятии eminent domain в США и compulsory purchase в Англии).

331 В действия городского правительства существенную слож­ность привносит тот факт, что центральное правительство, изымая из крупных городов налоги, перекладывает на них от­ветственность за затраты, в особенности на социальные нуж­ды. Бремя налогового кризиса перекладывается на города, и урбанисты показывают, что самым тяжелым образом оно ска­зывается на бедных городах, где особенно остра нужда в социальных выплатах.

332 Налоговые кризисы, которые время от времени захватыва­ют города, зависят от общего состояния экономики. В главе о глобализации уже упоминался налоговый кризис 1970-х годов в Нью-Йорке. В период с 1930-х по 1970-е годы городское пра­вительство тратило значительные средства на социальные нужды, серьезно вкладываясь в здравоохранение, образование и так далее увеличивая расходы на 4—5 % каждый год начиная с 1945 года. Между тем городская налоговая база за это время сокращалась с переездом большого числа людей в пригороды. Правительство под давлением политиков занимало деньги у банков, чтобы сохранить рабочие места и бизнесы, все увели­чивая долг города, пока Нью-Йорк в 1974—1975 годах пол­ностью не лишился права брать в долг. Управление городски­ми финансами перешло в руки центрального правительства, 40 тыс. рабочих были уволены, и этот период стал поворотным пунктом в политике большинства западных городских прави­тельств. Уже никогда столь значительные средства не будут направлены на социальные нужды. А зависимость городов от банковских кредитов (так как налоговая база продолжает со­кращаться) приводит к тому, что их политика начинает опре­деляться скорее консервативными кредитующими инстанци­ями, нежели нуждами населения.