Анализ положений Федерального закона «О порядке

рассмотрения обращений граждан РФ»

Попытка принять новый закон была предпринята Государственной Думой ещё в 1996 году, но проект не был подписан Президентом РФ. И вплоть до 2006 года ни один из нескольких инициированных проектов федерального закона не был даже обсуждён из-за несовершенства и низкого качества. А 21 апреля 2006 года Государственная Дума приняла, наконец, Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», который был подписан Президентом РФ 2 мая того же года. И хотя проблема правового регулирования общественных отношений, связанных с реализацией права на обращение, являлась не новой как для юридической науки, так и для законодательной практики, а проекты закона, посвященного правовой регламентации права на обращение, разрабатывались достаточно долго, следует признать, что принятый 2 мая 2006 г. Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» далек от совершенства[60].

Данный закон урегулировал рассмотрение обращений граждан во внесудебном (административном) порядке, за исключением тех, которые подлежат рассмотрению в особом порядке, установленном, например, Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека» от 26 февраля 1997года. Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» предусматривает право граждан РФ на личные, индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы, органы местного самоуправления и к должностным лицам. Законом установлена обязанность этих субъектов своевременно, объективно и всесторонне рассмотреть обращение, принять меры, направленные на восстановление нарушенных прав, свобод и законных интересов гражданина и дать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов. В законе прописаны права гражданина при рассмотрении обращения, гарантии его безопасности в связи с подачей обращения, указаны требования к обращению, а также порядок рассмотрения отдельных обращений (предложений, заявлений, жалоб). Однако несмотря на безусловные достоинства закона более чем пятилетняя практика его применения выявила и ряд существенных недостатков.

В названии Федерального закона от 2 мая 2006 г. говорится о порядке рассмотрения обращений только граждан Российской Федерации, что соответствует дословному тексту ст. 33 Конституции РФ. Между тем в ч. 3 ст. 1 этого Федерального закона сказано, что «установленный настоящим Федеральным законом по- рядок рассмотрения обращений граждан распространяется и на правоотношения, связанные с рассмотрением обращений иностранных граждан и лиц без гражданства, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом». Таким образом, из тек- ста этой нормы явствует, что содержание Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» шире, полнее его наименования.

Правда, в оправдание наименования данного Федерального закона можно сослаться на ст. 33 Конституции, в которой речь идет о праве на обращение именно граждан России. Но, как совершенно резонно заметил видный ученый в области административного права профессор Д.Н. Бахрах, «к сожалению, редакцию ст. 33 Конституции трудно признать удачной. Уже первые ее слова: «Граждане Российской Федерации имеют право…» вызывают вопрос, признается ли такое право за иностранцами и апатридами. В ст. 22, 23, 30 и др. говорится: «Каждый имеет право …». Такая формулировка представляется более удачной»[61]. И мы полностью разделяем это мнение.

Кроме того, судя по названию анализируемого Федерального закона, в нем закреплены исключительно процессуальные нормы, регламентирующие лишь порядок рассмотрения обращений граждан. Но это не так. Наряду с процессуальными нормами Федеральный закон содержит и целый ряд материальных норм, закрепляющих права граждан, например: представлять дополнительные документы и материалы, знакомиться с документами и материалами, касающимися рассмотрения их обращения; получать письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов, обращаться с жалобой на принятое по об- ращению решение и т.д.

Материальные нормы права закрепляют за органами государства, а также местного самоуправления, которым адресованы обращения граждан, право запрашивать документы, необходимые для рассмотрения обращения, принимать меры, направленные на восстановление нарушенных прав, давать письменные ответы по существу поставленных в обращении вопросов и т.д.

Следовательно, Федеральный закон регулирует не только порядок рассмотрения обращений граждан, но и другие отношения, связанные с обращениями.

Как справедливо отмечают Л.А Нудненко и Н.Ю. Хаманева, в законе не закреплены принципы рассмотрения и разрешения обращений граждан: защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина; обязательность, своевременность и объективность рассмотрения обращений граждан; гласность, устранение причин, порождающих жалобы; контроль за своевременностью и качеством рассмотрения и разрешения обращений граждан[62]. Закрепление их в законе сделало бы нормы, регулирующие общественные отношения в этой сфере, более устойчивыми.

Закон установил право на обращение только для граждан РФ, хотя из ч. 3 ст. 62 Конституции РФ следует, что таким правом обладают наряду с гражданами РФ иностранные граждане и лица без гражданства. Это соответствует предписаниям ст. 48 Конституции РФ, закрепляющей право каждого на получение квалифицированной юридической помощи (в том числе и в написании обращения). Полномочия представителя, выступающего с обращением от имени гражданина, подтверждаются надлежащим образом оформленной доверенностью. Данную норму следует, на наш взгляд, более чётко сформулировать в законе об обращениях, назвав в качестве субъектов этого права также иностранцев и апатридов.

Остаются без ответа и многие другие вопросы. Например, имеют ли право на обращения общественные объединения и, в частности, такие общественные организации, как политические партии, профсоюзы, творческие объединения, их региональные и местные отделения, в защиту своих прав, а также прав, свобод, интересов своих членов или прав и интересов других физических и юридических лиц?

И еще. Могут ли быть субъектами таких обращений учреждения, организации, предприятия различных форм собственности? И, наконец, есть ли такое право на обращения у самих государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц? Поставленные вопросы – не праздные. Возникая в реальной жизни довольно часто, требую своего логического решения.

И в ст. 33 Конституции РФ, и в Федеральном законе от 2 мая 2006г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» говорится, что обращения граждан могут быть адресованы государственным органам и органам местного самоуправления, и только.

По сравнению с прежним Указом такое установление существенно ограничивает право граждан на обращение. Такое решение имеет свою историю. Дело в том, что Государственная Дума РФ еще 25 декабря 1997 г. приняла Федеральный закон «Об обращениях граждан». Но Президент России Б.Н. Ельцин отклонил этот Закон, так как в статьях 1, 2 и последующих статьях Федерального закона «Об обращениях граждан» в круг субъектов, рассматривающих обращения граждан, включены общественные объединения, предприятия, учреждения и организации независимо от форм собственности, что противоречит ст. 33 Конституции Российской Федерации, согласно которой граждане Российской Федерации имеют право обращаться только в государственные органы и органы местного самоуправления, а указанные организации к таковым не относятся. Они не могут наделяться государственными полномочиями, на них также не могут возлагаться обязанности, не свойственные их правовому положению»[63].

Однако по смыслу ст.19 Конституции РФ гражданин вправе обращаться в любые организации, предприятия, учреждения, независимо от формы собственности, что существенно ограничивает право на подачу жалобы. Рассматривая этот факт как правовой казус, Д.Н. Бахрах пишет: «Можно ли из текста ст. 33 Конституции сделать вывод, что обращаться граждане могут только в государственные и муниципальные органы? В ст. 33 такого слова нет.

Прежде всего, Конституция регулирует отношения граждан с публичной властью. Возможно, поэтому в ней речь идет об обращениях в органы публичной власти. Но это не является основанием для вывода о том, что нельзя в законе закреплять право граждан обращаться и к администрации государственных предприятий, учреждений, в общественные организации, к руководителям коммерческих структур. Известно, что в суд можно обжаловать незаконные действия любых субъектов власти»[64].

В результате принятый 2 мая 2006 г. Федеральный закон, вопреки ранее действовавшему Указу Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в редакции от 4 марта 1980 г.) и сложившейся многолетней практике, ограничил круг субъектов, рассматривающих обращения граждан, только государственными органами и органами местного самоуправления и их должностными лицами.

В Федеральном законе от 2 мая 2006 г. использован обобщающий термин – «обращение». Но обращения содержат не одинаковую информацию, не совпадают они и по своей общественной направленности – цели. Различаются они и по своему юридическому содержанию, влекут за собой разные правовые последствия. Поэтому, употребив собирательный термин «обращение», Закон раскрывает его суть путем определения таких основных терминов (а точнее, видов обращений), как предложение, заявление, жалоба. Но наряду с «основными», могут быть и иные виды обращений, такие, например, как ходатайство, запрос, прошение.

Жалоба в Федеральном законе определяется как «просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц». Формулировка достаточно емкая и, казалось бы, с ней можно согласиться. Однако, если вспомнить, что тот же Закон ограничивает любое обращение, в том числе и жалобы, обращением только в органы государства, органы местного самоуправления и к их должностным лицам, то можно сделать парадоксальный вывод о том, что просьбы граждан о восстановлении или защите их прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц, нарушенных общественными объединениями, предприятиями различных форм собственности, учреждениями и организациями, их должностными лицами, направленные в эти или вышестоящие органы, а также их должностным лицам, не являются жалобами граждан (как и других субъектов) и на них не распространяется порядок рассмотрения обращений граждан Российской Федерации, установленный Федеральным законом от 2 мая 2006 г. Если это не жалоба по своему содержанию, то, естественно, возникает вопрос – что это?

Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» предусматривает две формы обращений: устную и письменную. Устно граждане чаще всего обращаются на личном приеме, который, как сказано в ст. 13 Федерального закона, проводится «в государственных органах, органах местного самоуправления их руководителями и уполномоченными на то лицами.

Информация о месте приема, а также об установленных для приема днях и часах доводится до сведения граждан». Но кто и в какой форме доводит до сведения граждан информацию о приеме – в Законе не сказано. Чаще всего такая информация содержится в графике, вывешенном непосредственно в органе, осуществляющем прием. Но если для местных государственных органов и муниципальных органов такая информация может быть признана достаточной, то для региональных, а тем более федеральных государственных органов такой способ информации – кто и когда осуществляет личный прием граждан – явно недостаточен. И этот правовой пробел должен быть восполнен[65].

В результате отсутствия законодательной регламентации вопроса о том, кто должен проводить личный прием и, в частности, раскрытия содержания формулировки о «лицах, уполномоченных» принимать граждан, рассматривать обращения по существу и давать на них ответы, нередко эти функции выполняются лицами некомпетентными, занимающими в аппарате низовые должности, лишенными реальных полномочий решать по существу поставленные в обращениях проблемы.

Особого внимания заслуживают те работники, которые по много лет, а иногда и десятилетий ежедневно ведут прием граждан в государственных органах и органах местного самоуправления. У них часто происходит деформация сознания, психики, в результате чего они привыкают к чужому горю, к нарушениям законности и справедливости и перестают адекватно реагировать на факты, изложенные как в письменных, так и в устных заявлениях и жалобах. Овладев бюрократической «спихотехникой», такие чиновники часто видят свою задачу не в том, как эффективно защитить права человека, а в том, как поскорее отделаться от назойливого «жалобщика», отмахнуться от его проблем, решение которых, порой, не терпит отлагательств[66].

Представляется, что предельный суммарный срок работы на личном приеме граждан может быть установлен с учетом мнения медиков и психологов.

Требует совершенствования и сама процедура приема граждан. Как уже говорилось выше, содержание устного обращения заносится в карточку личного обращения. Делает это должностное лицо, принимающее гражданина, или же его помощник. Всегда ли содержание устного обращения достаточно полно фиксируется в карточке? И где гарантии, что лицо, заполняющее эту карточку, не исказит сути услышанного? В случае последующего конфликта, как проверить достоверность и полноту записи содержания обращения в карточке личного приема[67]?

Вот почему представляется, что с содержанием записи в карточке личного приема в обязательном порядке следует ознакомить заявителя, который заверяет этот факт своей подписью.

И еще. Как сказано в Федеральном законе, в случае, если изложенные в устном обращении факты и обстоятельства являются очевидными и не требуют дополнительной проверки, ответ на обращение с согласия гражданина может быть дан устно в ходе личного приема, о чем делается запись в карточке личного приема.

Во-первых, какого характера должна делаться запись в карточке? Иногда в таких карточках можно прочитать: «Дано соответствующее разъяснение. А каково содержание этого ответа – разъяснения должностные лица, ведущие прием, не раскрывают, что в последующем может вызвать разного рода осложнения. Вот почему мы считаем, что в карточке личного приема должна быть развернутая запись о содержании ответа, с которой гражданин обязан ознакомиться и в подтверждение этого расписаться.

Во-вторых, следует предоставить право гражданину в случае необходимости в последующем или получить заверенную выписку из карточки личного приема или же заверенную копию этой карточки.

Проверка фактов и обстоятельств, изложенных в письменных и устных обращениях, а также доводов заявителей является важнейшей стадией процесса их рассмотрения. И это понятно: полнота, объективность и квалифицированность проверок во многом предопределяют их результат, их эффективность. И, казалось, что именно регламентации порядка проведения проверок Закон должен уделить максимум внимания. Но это не так. В Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» почти нет норм, говорящих о том, кто и как должен проверять заявления и жалобы, а те, что имеются, носят декларативный характер[68].

Так, в Законе сказано: «В случае необходимости рассматривающие обращение государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо может обеспечить рассмотрение с выездом на место» (ч. 2 ст. 9). Но даже признав такую необходимость, проверяющий «может», но не обязан проводить проверку с выездом на место. К тому же общеизвестно, что выезд на место часто связан с дополнительной затратой не только времени, но и материальными затратами на командировки.

Как показывает практика, рассмотрение обращений с выездом на место – редчайшее исключение, что явно негативно сказывается на качестве рассмотрения обращений.

В процессе рассмотрения обращений граждан может возникнуть потребность дополнительно осматривать спорные и другие объекты (например, квартиру, офис и т.п.); получать объяснения должностных лиц и граждан, исследовать другие доказательства. Но как должны оформляться такие действия должностного лица, рассматривающего обращение, какие права и обязанности у опрашиваемых (могут ли они отказаться от дачи объяснений, несут ли ответственность за достоверность своих показаний и т.п.), кто и в каком порядке может давать проверяющему обязательные для исполнения указания? В Федеральном за- коне об этом ничего не говорится. В результате остается широкое поле для самодеятельности, для коррупции, что вряд ли способствует укреплению законности и защите прав граждан.

Хочется поддержать профессоров Л.А. Нудненко и Н.Ю. Хаманеву, которые в своей статье, посвященной анализу достоинств и недостатков Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» считают необходимым его дальнейшее совершенствование путем предоставления гражданам возможности активного поведения при рассмотрении их предложений, заявлений и жалоб. Формами такого поведения граждан могут быть: право гражданина, например, лично изложить доводы лицу, рассматривающему об ращение; требование вызова свидетелей, проведения экспертизы, приобщения дополнительных материалов; возможность получить в установленный Федеральным законом срок ответ в письменной форме о результатах рассмотрения обращения. Расширенный перечень прав граждан на обращение может быть дополнительной гарантией его объективного и своевременного рассмотрения[69].

Письменное обращение, поступившее в орган или к должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня его регистрации. В исключительных случаях руководитель органа, должностное лицо вправе продлить срок рассмотрения обращения не более чем на 30 дней. Подчеркнём, что 30 дней – это общий срок рассмотрения независимо от сложности вопроса, даже если ответ на него очевиден уже в момент получения обращения. В действовавшем ранее Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года вопрос о сроках разрешения заявлений и жалоб больше отвечал интересами граждан. Общий срок рассмотрения устанавливался в месяц, а для заявлений и жалоб, не требующих дополнительного изучения и проверки, - безотлагательно, но не позднее 15 дней. Допускалась возможность установления сокращенных сроков разрешения в местных органах, на предприятиях, в учреждениях и организациях. Специальные сроки принятия решений и дачи ответов о результатах рассмотрения жалоб и заявлений были предусмотрены для военнослужащих и членов их семей в центральных органах – до 15 дней, местных органах - безотлагательно, но не позднее 7 дней со дня поступления в орган, обязанный разрешить вопрос по существу.

В законе остался не урегулированным в полной мере вопрос об устных обращениях. Если письменные обращения в обязательном порядке регистрируются в специальном журнале регистрации, согласно Приказу ФТС от 29.03.2011 № 664 «Об утверждении инструкции о порядке регистрации решения по жалобам на решения, действия (бездействия) в области таможенного дела» (Приложение 2), то на устные такая жёсткая норма не распространяется. Причём к устным законодатель относит только те, что были сделаны на личном приёме. Между тем вполне возможны обращения по телефону, через представителя (в случае болезни, нахождения в другой местности, например), когда такое обращение носит безотлагательный характер. Если же устное обращение не зарегистрировано, как установить, принято ли оно к рассмотрению, когда следует ждать ответа?

Как известно, правовые нормы отличаются от моральных, религиозных, технических и других тем, что их исполнение обеспечивается силой государственного принуждения. К лицам, виновным в нарушении норм права, применяются санкции.

Какая же ответственность установлена для тех, кто нарушает нормы, закрепленные в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»? В ст. 15 этого Закона сказано: «Лица, виновные в нарушении настоящего Федерального закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации». Отсылочная норма. И сформулирована она в самом общем виде, что крайне осложняет ее практическое применение, ибо в ней делается отсылка не к конкретной правовой норме, не к конкретному закону и даже не к конкретной отрасли российского законодательства – трудового, административного, гражданского, уголовного.

Однако с сожалением приходится констатировать, что подобная форма не подкреплена соответствующей ответственностью лиц, нарушающих этот запрет. Ни в Уголовном кодексе Российской Федерации (далее – УК РФ), ни в Кодексе об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) подобной нормы нет. Вместе с тем можно вспомнить, что в свое время, в 1985 г. в УК РСФСР была внесена ст. 139, которая предусматривала уголовную ответственность за умышленное ущемление должностным лицом трудовых, жилищных, имущественных прав и законных интересов граждан, связанное с преследованием за критику в любой форме. Трудно объяснить, почему УК РФ не включил эту важную новеллу».

Но можно допустить, что виновные должностные лица за такого рода нарушения могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности. И привлекаются, правда, не так часто, как они того заслуживают. Даже в тех случаях, когда заявителям ценой больших усилий, удается в региональных или федеральных органах добиться защиты своих прав, чиновники, которые до этого многократно отказывали гражданину в его законных и обоснованных требованиях, как правило, никакой дисциплинарной ответственности не несут. Если такое и случается, то крайне редко. Причин много. Это и ложное понятие корпоративной солидарности, защиты чести мундира, нежелание «выносить сор из избы», портить статистические показатели и т.д. и т.п.

Несмотря на то что, как уже упоминалось выше, ст. 15 Федерального закона, говоря об ответственности за нарушение данного Федерального закона, отсылает к законодательству РФ, ст. 16 того же Закона устанавливает гражданско-правовую ответственность государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, виновных в незаконных действиях (бездействии) при рассмотрении обращений. Эти органы и должностные лица по решению суда обязаны возместить гражданину убытки и компенсировать моральный вред.

Предусмотрев возможность гражданско-правовой ответственности за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан, Федеральный закон от 2 мая 2006 г. ни словом не обмолвился об уголовной ответственности за нарушение этого Закона.

Однако для эффективной работы норм закона об обязанностях лиц, уполномоченных на разрешение обращений граждан, необходимо, по нашему мнению, предусмотреть определённый вид и меру юридической ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение этих обязанностей и за преследование граждан в связи с критикой в адрес государственных органов, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц.

Такой опыт нормативного регулирования имеется в субъектах РФ. Например, Кодекс об административных правонарушениях г. Москвы за отказ или уклонение должностных лиц органов государственной власти города Москвы, иных государственных органов, а также органов местного самоуправления в городе Москве, руководителей государственных и муниципальных организаций от рассмотрения обращений граждан предусматривает предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пятисот до трёх тысяч рублей[70].

Отсутствие же конкретных гарантий защиты прав, свобод и законных интересов граждан, обратившихся с жалобами и заявлениями во внесудебном порядке, делает нормы закона об ответственности декларативными, ничем не подкреплёнными. А это означает, что право граждан на обращение не обеспечено в должной степени механизмом его защиты, что правовой институт обращений граждан нуждается в дальнейшем совершенствовании.

Меры ответственности должны соответствовать выполняемым полномочиям и предъявляемым служащему запретам и ограничениям, от того, насколько конкретна формула ответственности, зависит её реальность и неотвратимость[71].

В связи с вышеуказанными обстоятельствами можно резюмировать:

1. Необходим новый Федеральный закон об обращениях. Он должен своим правовым регулированием охватить более широкий круг субъектов, как тех, кто имеет право на обращение, так и тех, кто обязан их рассматривать.

2. Сама регламентация порядка рассмотрения обращений должна быть более подробной и четкой. В частности, следует поддержать предложение Л.А. Нудненко и Н.Ю. Хаманевой о том, что в Федеральном законе «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» «должны были найти место нормы, определяющие принципы работы любого органа или должностного лица по рассмотрению обращений граждан[72].

Полагается, что к числу принципов, пронизывающих смысл, содержание, порядок рассмотрения обращений граждан РФ целесообразно отнести:

- защиту прав, свобод и законных интересов человека и гражданина;

- обязательность, своевременность и объективность рассмотрения обращений граждан;

- гласность;

- устранение причин, порождающих жалобы;

- контроль за своевременностью и качеством рассмотрения и разрешения обращений граждан.

Закрепление этих принципов в Федеральном законе от 2 мая 2006 г. сделало бы их «неизменными», т.е. более устойчивыми по сравнению с правовыми нормами, предназначенными регулировать общественные отношения в этой сфере».

3. Чтобы новый Федеральный закон был эффективным, он должен предусмотреть ответственность для тех, кто его нарушает.

2.2. Обзор нормативно-правового регулирования института

жалобы, установленным ФЗ «О таможенном регулировании»

В соответствии со ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Государство обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы граждан (ч. 1 ст. 45 Конституции РФ), создавая при этом эффективные правовые механизмы устранения любых нарушений, в том числе допущенных его органами и должностными лицами при осуществлении возложенных на них функций. Государство обязано быстро и справедливо отреагировать на любое нарушение этих прав и свобод со стороны органов государственной или муниципальной власти и их должностных лиц. Во исполнение указанных положений Конституции РФ в целях эффективного восстановления прав участников отношений в области таможенного дела законодатель в гл. 3 Федерального закона (далее – ФЗ) «О таможенном регулировании» определяет процедуру пересмотра неправомерных решений таможенных органов и их должностных лиц.

Такими решениями, действиями (бездействием) могут быть причинены значительные убытки. В соответствии с ч. 2 ст. 25 ФЗ «О таможенном регулировании» таможенные органы возмещают вред, причиненный лицам и их имуществу вследствие неправомерных решений, действий (бездействия) своих должностных лиц и иных работников при исполнении ими служебных или трудовых обязанностей, в соответствии с гражданским и бюджетным законодательством РФ.

Глава 3 ФЗ «О таможенном регулировании» регламентирует отношения, возникающие в процессе обжалования любых актов, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, за исключением постановлений таможенных органов (должностных лиц таможенных органов) по делам об административных правонарушениях, а также иных решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц, в отношении которых предусмотрен специальный порядок обжалования (ч. 1 ст. 37 ФЗ «О таможенном регулировании»). Например, в соответствии с ч. 9 ст. 4 ФЗ «О таможенном регулировании» нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, затрагивающие права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, могут быть обжалованы в арбитражный суд в соответствии с законодательством РФ о судопроизводстве в арбитражных судах. Главой 30 КоАП РФ предусмотрен порядок обжалования постановлений судей, коллегиальных органов и должностных лиц по делам об административных правонарушениях.

В соответствии со статьей 36 ФЗ «О таможенном регулировании» право обжалования решений, действий (бездействия) таможенного органа принадлежит любому лицу, как физическому, так и юридическому, причем независимо от того, является ли оно участником отношений в области таможенного дела. Право на обжалование решений, действий (бездействия) таможенного органа или его должностного лица принадлежит всем лицам независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, формы собственности, а также других обстоятельств. Обжалованы могут быть любое решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица, если такими решением, действием (бездействием), по мнению лица, нарушены его права, свободы или законные интересы, ему созданы препятствия к их реализации либо на него незаконно возложена какая-либо обязанность.

Под решением понимается правовой акт таможенного органа РФ или его должностного лица, содержащий предписание, дозволение или запрет общего либо индивидуального характера (приказ, распоряжение, требование и т.п.).

Действие – это осуществление какой-либо деятельности (от имени таможенного органа РФ или его должностного лица), с которой связано наступление юридических последствий. Так, могут быть обжалованы действия таможенного органа и его должностных лиц при проведении различных форм таможенного контроля, например личного досмотра лица, следующего через Государственную границу РФ, если, по мнению этого лица, затронуты его права, свободы или законные интересы.

Бездействие – невыполнение таможенным органом или его должностным лицом обязанности по принятию определенного решения или совершению определенного действия. Так, может быть обжаловано неосуществление таможенными органами выпуска товара в установленные сроки.

Согласно п. 1 ст. 10 ФЗ «О таможенном регулировании», таможенными органами являются: федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела; региональные таможенные управления; таможни; таможенные посты.

Если предметом обжалования являются решение, действие (бездействие) органа, не являющегося таможенным органом, или должностного лица, не являющегося должностным лицом таможенного органа, в соответствии со ст. 44 ФЗ «О таможенном регулировании» принимается решение об отказе в рассмотрении жалобы.

Дополнительная гарантия права на обжалование установлена в ч. 2 статьи 36 ФЗ «О таможенном регулировании». Отказ (письменный или устный) лица от права на обжалование решения, действия (бездействия) таможенного органа или его должностного лица недействителен.

Закон наделяет физических и юридических лиц правом обращаться с жалобой на действия (решения), нарушающие их права и свободы, либо непосредственно в суд, в арбитражный суд, либо в таможенный орган, т.е. предусматривает возможность выбора первоначального пути обжалования. В соответствии с разд. XIII ТК РФ 1993 г. до подачи заявления или жалобы в суд необходимо было соблюсти процедуру первоначального обжалования решений (действий) таможенного органа и подать жалобу в вышестоящий таможенный орган или должностному лицу. В случае несоблюдения указанного порядка жалоба в суд или исковое заявление в арбитражный суд оставались без рассмотрения.

В настоящее время ТК РФ не предусматривает подачу жалобы лицом в вышестоящий таможенный орган в качестве обязательного досудебного (претензионного) порядка урегулирования спора.

В соответствии с ч. 1 ст. 46 Конституции РФ каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Частью 2 ст. 46 Конституции РФ установлено, что решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Возможность беспрепятственно обращаться в суд за защитой своих прав, нарушенных неправомерными действиями государственных органов, является одним из основных принципов правового государства.

ФЗ «О таможенном регулировании» не содержит ограничения права лица на одновременную или последующую подачу жалобы по тому же поводу и основанию в суд или арбитражный суд. При этом необходимо учитывать, что в случае одновременного рассмотрения жалобы аналогичного содержания в суде, арбитражном суде и в таможенном органе приоритет отдается судебному рассмотрению. В течение трех дней со дня получения таможенным органом, рассматривающим жалобу, определения суда, арбитражного суда о принятии жалобы аналогичного содержания к рассмотрению принимается решение об отказе в рассмотрении жалобы, поданной в таможенный орган (подпункт 3 пункта 1 статьи 44 ФЗ «О таможенном регулировании»).

Порядок подачи, рассмотрения и разрешения жалоб (заявлений), направляемых в суды и арбитражные суды, определяется гражданским процессуальным кодексом (далее – ГПК) и арбитражным процессуальным кодексом (далее – АПК). ГПК РФ и АПК РФ предусмотрено рассмотрение дел, возникающих из административных и иных публичных отношений и, в частности, дел об оспаривании правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц.

Таким образом, выбор между ведомственным и судебным порядком обжалования предоставлен лицу, подающему жалобу.

Достоинства судебной защиты прав заключаются в значительном уменьшении возможности необъективного ведомственного влияния на окончательное решение вопроса, так как в соответствии с принципом разделения властей судебные органы независимы ни от одной из ветвей власти и наделены конституционными гарантиями этой независимости. Отсутствие у суда какой бы то ни было ведомственной заинтересованности, подчинение его только закону, гласность судопроизводства, устное и непосредственное исследование всех обстоятельств дела, состязательность процесса являются существенными правовыми гарантиями, обеспечивающими всесторонность, объективность и полноту рассмотрения спора по существу.

С другой стороны, процессуальная форма, в рамках которой осуществляется правосудие, весьма сложна и нередко требует квалифицированной юридической помощи. Для подачи заявления или жалобы в суд необходимо оплатить государственную пошлину. Практика свидетельствует о загруженности судов РФ большим количеством жалоб, в связи с чем судебное разбирательство, как правило, не бывает быстрым. Обращение в вышестоящий таможенный орган или к должностному лицу по поводу обжалования решений (действий) таможенных органов, должностных лиц не требует дополнительных затрат и может быть достаточно эффективным и быстрым.

Преимуществами внесудебного порядка обжалования являются его простота, оперативность рассмотрения, возможность определить позицию вышестоящего таможенного органа, что при отрицательном результате позволит лицу, подавшему жалобу, подготовиться к судебному рассмотрению спора.

Статья 37 ФЗ «О таможенном регулировании» регламентирует порядок ведомственного обжалования решений, действий (бездействия) таможенного органа. Жалоба подается в вышестоящий таможенный орган. В ст. 10 ФЗ «О таможенном регулировании» определена система таможенных органов. Жалоба на решения (действия) таможенного поста, подчиненного таможне, подается в таможню, на действия (решения) таможни, подчиненной региональному таможенному управлению, – в региональное таможенное управление. Жалобы на решения (действия) региональных таможенных управлений подаются в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области таможенного дела. Из указанного правила существует исключение. Жалобы на решения, действия (бездействие) федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области таможенного дела, подаются в этот же орган.

При нарушении прав, свобод и законных интересов решениями, действиями (бездействием) конкретного должностного лица таможенного органа закон предусматривает два порядка обжалования: общий и упрощенный (ст. 49 ФЗ «О таможенном регулировании»), в целях реализации которых принят Приказ ФТС от 27 декабря 2010 г. № 2613 «Об утверждении форм решения по жалобе и акта о рассмотрении жалобы в упрощенном порядке»[73] (Приложение 3).

При подаче жалобы на действия (бездействие), решения любого должностного лица таможенного органа жалоба подается в тот таможенный орган, в котором проходит службу (замещает государственную должность федеральной государственной службы) данное лицо, а на решение, действие (бездействие) начальника таможенного органа - в вышестоящий таможенный орган.

Направление жалобы через таможенный орган, решения, действия (бездействие) которого обжалуются, не препятствует ее рассмотрению по существу. На данный таможенный орган возложена обязанность в пятидневный срок со дня ее поступления направить ее со всеми подтверждающими материалами в вышестоящий таможенный орган.

Законом предусмотрена дополнительная гарантия надлежащего рассмотрения жалобы, поступившей в таможенный орган. В том случае, когда жалоба поступила в адрес таможенного органа, в компетенцию которого не входит ее рассмотрение, последний не имеет права отказать в ее рассмотрении в соответствии со ст. 38 ФЗ «О таможенном регулировании», а обязан направить ее в пятидневный срок в таможенный орган, который должен ее рассматривать в соответствии с комментируемой статьей и уведомить об этом в письменной форме лицо, подавшее жалобу.

Способ направления жалобы действующим законодательством не установлен. Следовательно, заявитель вправе направить ее по почте, желательно заказным письмом с уведомлением и описью содержимого. В этом случае полученное уведомление будет являться подтверждением факта обращения с жалобой. Также можно лично доставить жалобу в канцелярию (отдел документационного обеспечения) соответствующего таможенного органа. Со дня поступления жалобы в таможенный орган (регистрации ее в установленном порядке) будут исчисляться сроки ее рассмотрения.

Статьей 40 ФЗ «О таможенном регулировании» предусмотрен трехмесячный срок, в течение которого решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица может быть обжаловано в порядке ст. 30 ФЗ «О таможенном регулировании». Заинтересованные лица могут воспользоваться своим правом на обжалование и по истечении указанного срока: в определенных случаях он может быть восстановлен в порядке, предусмотренном ст. 41 ФЗ «О таможенном регулировании». При этом необходимо учитывать, что несоблюдение указанного срока при подаче жалобы может быть основанием для отказа в ее рассмотрении по существу в соответствии с пп. 1 п. 1 ст. 44 ФЗ «О таможенном регулировании».

Порядок исчисления сроков установлен ст. 5 Таможенного кодекса Таможенного союза, в соответствии с п. 2 которой для определения дня начала и дня окончания сроков в таможенном деле, если не определен специальный порядок исчисления сроков, применяются правила, установленные пунктами 3 – 8 указанной статьи в отличии от ТК РФ, который предусматривал применение сроков, указанных в ГПК. Так, в соответствии с п. 3 ст. 5 ТК ТС течение срока, определенного периодом времени, начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которыми определено его начало. В соответствии с п. 5 ст. 5 ТК ТС Срок, исчисляемый месяцами, истекает в соответствующее число последнего месяца срока. Если окончание срока, исчисляемого месяцами, приходится на такой месяц, в котором нет соответствующего числа, то срок истекает в последний день этого месяца. П. 6 ст. 5 ТК ТС установлен случай, когда последний день срока приходится на нерабочий день, днем окончания срока считается ближайший следующий за ним рабочий день.

В соответствии со статьей 40 ФЗ «О таможенном регулировании» жалоба на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица может быть подана в течение трех месяцев:

- со дня, когда лицу стало известно или должно было стать известно о нарушении его прав, свобод или законных интересов, создании препятствий к их реализации либо незаконном возложении на него какой-либо обязанности;

- со дня истечения установленного срока для принятия таможенным органом или его должностным лицом решения или совершения действия, принятие или совершение которых предусмотрено в соответствии с настоящим Кодексом.

Если заинтересованное лицо считает, что решением таможенного органа нарушены его права, то моментом, с которого права нарушены, является дата принятия данного акта. В то же время для подачи жалобы в вышестоящий таможенный орган на такое решение имеет существенное значение установление дня, когда заинтересованное лицо узнало или должно было узнать о нарушении своих прав. Именно с этого момента исчисляется определенный комментируемой статьей срок.

Необходимо напомнить, что п. 1 ст. 256 ГПК РФ и п. 4 ст. 198 АПК РФ также установлен трехмесячный срок для обращения в суд общей юрисдикции и в арбитражный суд с заявлением об оспаривании ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) органа государственной власти или его должностного лица. Данный срок также по общему правилу исчисляется со дня, когда лицу стало известно о нарушении своих прав и законных интересов.

Согласно пункту 4 статьи 4 ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», жалоба представляет собой обращение заинтересованного лица о неправомерности конкретного решения, действия или бездействия таможенного органа либо его должностного лица, содержащее требование о восстановлении его нарушенных прав, свобод и законных интересов. Закон предъявляет к форме и содержанию жалобы ряд требований. Жалоба должна быть оформлена в письменной форме, за исключением случаев, предусмотренных ст. 49 ФЗ «О таможенном регулировании», когда жалоба подается в упрощенном порядке.

В соответствии со ст. 42 ФЗ «О таможенном регулировании» жалоба должна быть подписана лицом, подающим жалобу, с указанием фамилии, имени, отчества или наименования лица и содержать данные о месте его жительства или местонахождении.

С жалобой от имени физических лиц, не обладающих полной дееспособностью, могут обратиться их законные представители: родители, усыновители, опекуны или попечители.

С жалобой от имени юридических лиц могут обратиться их органы (руководитель), действующие в пределах полномочий, предоставленных им нормативными правовыми актами или учредительными документами.

Кроме того, физические и юридические лица могут обжаловать решения, действия (бездействие) таможенных органов или их должностных лиц через своих уполномоченных представителей при условии, что полномочия представителя подтверждены документами, оформленными в соответствии с требованиями законодательства РФ (доверенность, ордер, выданные в установленном порядке, и т.п.). Документы, подтверждающие полномочия представителя на подачу жалобы в таможенный орган (или их заверенные копии) необходимо прикладывать к жалобе.

Обязательным является указание в жалобе наименования таможенного органа или должности, фамилии, имени и отчества должностного лица таможенного органа (если они известны), решение, действие (бездействие) которых обжалуются. Если не известны должность, фамилия, имя, отчество конкретного должностного лица таможенного органа, достаточно будет указать наименование соответствующего органа.

Указание на существо обжалуемого решения, действия (бездействия) — предмет обжалования – также является существенным и обязательным элементом жалобы. Лицо, подающее жалобу, должно указать, каким решением, действием (бездействием) таможенного органа нарушены его права, привести реквизиты обжалуемого решения, описать действия или бездействие должностного лица, а также назвать обстоятельства, по которым они обжалуются.

Необходимо учитывать, что в случае несоблюдения требований, установленных п. 1, 2 указанной статьи, в рассмотрении жалобы по существу отказывается в соответствии с пп. 2 п. 1 ст. 44 ФЗ «О таможенном регулировании».

В то же время ФЗ «О таможенном регулировании» не содержит такого требования к содержанию жалобы, как указание обоснований заявленных требований. Лицо, подающее жалобу, вправе самостоятельно определять, что обжаловать, как излагать свою позицию, чем доказывать свою правоту.

В соответствии с п. 3 указанной выше статьи представление документов, которыми подтверждаются указанные в жалобе обстоятельства, - это право, а не обязанность лица. Таможенный орган, рассматривающий указанную жалобу, вправе запросить их у лица, ее подавшего. При этом обращение таможенного органа, рассматривающего жалобу, с запросом документов к заявителю жалобы возможно при одновременном наличии двух условий:

- представление таких документов имеет существенное значение для рассмотрения указанной жалобы;

- эти документы отсутствуют в таможенном органе, решение, действие (бездействие) которого или должностного лица которого обжалуются.

В этом случае срок рассмотрения жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа или его должностного лица приостанавливается до представления лицом запрошенных таможенным органом документов, но не более чем на три месяца.

Документы представляются в оригиналах или в копиях, заверенных надлежащим образом.

В случае непредставления лицом запрошенных таможенным органом документов решение по указанной жалобе принимается без учета доводов, в подтверждение которых не были представлены документы.

Для сокращения сроков рассмотрения жалобы и принятия объективного решения по ней целесообразно все-таки приложить к жалобе документы, подтверждающие факт нарушения со стороны таможенного органа.

Кроме того, для подготовки своей позиции по спору заявителю можно воспользоваться правом, предоставленным ст. 50 ФЗ «О таможенном регулировании», и обратиться с запросом в таможенный орган, решение, действие (бездействие) которого обжалуются, о причинах и об основаниях принятого решения или совершенного действия либо о причинах непринятия решения или несовершения действия. В данном случае можно приложить к жалобе на указанные решения, действия и копию ответа таможенного органа на указанный запрос.

По общему правилу подача жалобы на решение, действие (бездействие) таможенного органа (должностного лица) не приостанавливает исполнение обжалуемого акта или действия.

ФЗ «О таможенном регулировании» предусматривает два исключения из данного правила. В соответствии с п. 2 статьи 43 ФЗ «О таможенном регулировании» при наличии достаточных оснований полагать, что обжалуемые решение, действие не соответствуют законодательству РФ, а также в случае, когда неприостановление исполнения решения, действия может иметь необратимый характер, таможенный орган, рассматривающий жалобу, вправе (но не обязан) полностью или частично приостановить исполнение обжалуемых решения, действия до принятия решения по существу жалобы. При этом законом не предусмотрено право таможенного органа, рассматривающего жалобу, в аналогичной ситуации обязать таможенный орган совершить какое-либо действие или принять решение в случае обжалования бездействия таможенного органа или его должностного лица.

Таможенный орган, рассматривающий жалобу, вправе приостановить исполнение обжалуемого решения или действия как по собственной инициативе, так и по просьбе лица, подавшего жалобу. ФЗ «О таможенном регулировании» не установлены форма, порядок принятия и исполнения такого решения, что может вызвать некоторые затруднения на практике.

Реализация этой нормы даст возможность предотвратить наступление для заинтересованных лиц вредных последствий, связанных с исполнением обжалуемого решения или действия.

В заключении рассмотрения наиболее важного и центрального нормативного документа, имеющего решающее значение при реализации института права жалобы в административной деятельности таможенных органов – ФЗ № 311 «О таможенном регулировании в Российской Федерации», в целом, можно отметить положительные тенденции в развитии нормативно-правового регулирования этой сферы, которые нашли, в отражении своем, применение многих принципиальных аспектов, указанных во многих научных работах видных деятелей – административистов, а так же можно подчеркнуть большую конкретность и детализацию предписанных норм, однако нельзя не учитывать указанные недостатки данного нормативного документа, регулирующего весьма важную сферу общественных отношений.