Формы государства

Литература: Passy, Des formes de gouvernement, 1870; B e r n a t z i k, Republik und Monarchie, 1892; Walther, Der Statshaupt in der Respubliken, 1907; 3веpeв, Основание классификации государств, 1883; Алексеев, К вопросу о юридической природе власти монарха в конституционном государстве, 1910.

Историческая и современная нам действительность представляет чрезвычайное разнообразие государственных форм. Классификация их, установление основных типов всегда привлекали к себе внимание мыслителей. К разрешению этой задачи подходили не только с одной логической стороны, но вносили и политический момент, обусловленный интересами исторической эпохи.

Аристотель в основание своей классификации, пользовавшейся большим авторитетом не только в древности, но и в течение средних веков, положил два принципа: число властвующих и характер властвования. С одной стороны существенным казалось, сколько лиц правят, один, немногие, большинство, с другой - в чьем интересе правят, в личном или в общественном. Соответственно тому получались три пары форм государства: монархия и тирания, аристократия и олигархия, демократия и охлократия. Полибий, стоя на почве этой классификации, указал на закон круговорота, в силу которого каждая чистая форма обнаруживает тенденцию к искажению своего типа и к переходу в другой тип: монархия, деспотия, аристократия, олигархия, демократия, охлократия, монархия... В противодействие такому закону Полибий выдвинул смешанную форму, как гармоническое сочетание монархических, аристократических и демократических элементов. Этот тип взят был из действителности, Рим, который, по мнению Полибия, достиг в консулах, сенате и комициях этого идеала.

Этого трехчленного деления придерживался и Монтескье. Если он рядом с монархией поставил деспотию, то в этом случае он, жертвуя научной точностью, пользовался полемическим приемом против абсолютизма, в защиту личной свободы. Но в своей классификации Монтескье, рядом с различием по природе правления выставляет еще новый признак: принцип правления или психологическую основу, на которой может быть построена та или иная форма правления. Такими принципами являются: для деспотии - чувство страха, для монархии - чувство чести, для аристократии - умеренность, для демократии - сознание общественного долга. Монтескье является самым видным сторонником и пропагандистом смешанной формы, идеал которой он видел в Англии.

Кант переходит уже к двухчленному делению, и противополагает монархии только республику. При этом основной принцип деления - это соединение или разъединение властей. Где исполнительная власть обособлена от законодательной - там налицо республиканская форма. Где власти соединены, там деспотия, в чьих бы руках власть не находилась. С этой точки зрения Кант мог говорить о республиканской монархии и деспотической демократии. В течение XIX века двойственное деление вытеснило тройственное, что объясняется отсутствием в современной действительности государств аристократического типа.

Если все государства разделяются на два основных типа, монархию и республику, то спрашивается, что составляет предмет классификации? Очевидно, таким предметом не может быть государство во всем своем бытии. Иначе, пришлось бы различать государства большие и малые, земледельческие и индустриальные, культурные и отсталые и т.п. С точки зрения цели классификации должна быть принята в соображение та сторона, которая является наиболее существенной для внутреннего государственного и правового порядка. Такой стороной необходимо признать государственное устройство. Вопрос о том, что такое государственное устройство, есть вопрос о том, кто является органом власти, или, иначе, кто те лица, чья воля подчиняет себе волю всех лиц, живущих в пределах данной территории? При такой постановке вопроса возможно возражение, что иногда, при монархическом режиме, государству навязывается воля фаворитки или фаворита. Однако, решающим является то обстоятельство, что все считаются с волей выраженной от лица монарха, не входя в исследование, какими мотивами она сама определилась.

Против сосредоточения внимания на государственном устройстве высказался Рихард Шмидт. Вопрос о форме государства сложный. "Он распадается на самостоятельные вопросы, - кто в государстве функционирует в качестве законодателя, кто в качестве правительства, и кто в качестве органа, контролирующего правительство". "Основной вопрос в проблеме о форме государства, есть вопрос о том, абсолютно ли правление, или ограничено известной организацией. И уже на втором плане стоит вопрос о форме правления, т.е. как организован правящий орган, на началах монархических, аристократических или демократических"*(273). С этим мнением никак нельзя согласиться. Характер управления зависит от того, кто орган управления, если не в каждом конкретном случае, то в типическом проявлении. Характер управления, вне формы государства, есть нечто изменчивое и неуловимое. Поэтому в основу классификации эта сторона не может быть положена.

Монархия есть такая форма государства, в которой имеется единоличный, наследственный и безответственный орган власти. Источник силы этого органа заключается в исторической традиции, в мистическом уважении или к самой идеи монархии или к долго царствующей династии. В представлении неразвитого человека абстрактная власть только и умещается в образе живого человека. Личные качества монарха, его ум или неразвитость, доброта или жестокость, смелость или трусость, имеют уже второстепенное значение, способствуя лишь повышению или понижению монархических чувств в стране.

Монарх прежде всего орган единоличный. Его личная воля имеет властное значение. Правда, в истории имеются примеры видимого совместного царствования двух лиц. Указывают на Вильгельма III и Марию, на Петра I и Иоанна V. Но то обстоятельство, что подпись Марии стоит под актами рядом с подписью ее мужа, еще мало говорит в пользу того, что она властвовала. Пример из русской истории доказывает именно невозможность совместного властвования. Совместное царствование всегда приведет к единоличному властвованию, или подорвет саму монархическую идею и уничтожит монархическую власть.

Монархическая власть есть власть наследственная. В наследственности весь смысл и вся сила монархизма. Опять-таки история как бы опровергает этот признак монархии. В старой Германской Империи и в Польше император и король выбирались. Но вопрос в том, были ли они органами власти? В том и другом случае было только одно название, лишенное реального содержания, в том и другом случае титул монарха был обращен не к государству, а к внегосударственным отношениям. Наследственность короны - вовсе не метафора, - это сама реальность. Метафорой следует признать обратное положение, выставляемое Еллинеком: "не монарх наследует корону, а корона - монарха"*(274).

Монарх всюду признается безответственным. Этот принцип принят в интересах поддержания престижа монарха, на котором строится вся его власть. Безответственность монарха распространяется не только на политическую его деятельность, но и на его действия, имеющие уголовный характер, напр., убийство в запальчивости, нанесение личного оскорбления. В Англии даже гражданская ответственность обусловлена предварительным согласием монарха на предъявление к нему иска.

Монарх считается главой государства. Это выражение следует понимать не в том смысле, что он стоит над государством, а в том, что он признается лицом занимающим в обществе высшее социальное положение, а также представителем государства на внешней стороне. Таковы характерные признаки монарха вообще, независимо от различных видов монархии в исторической действительности. Но монарху стремятся иногда придать такие признаки, которые могут быть присвоены ему только при одном виде монархической власти.

Монарху, независимо от того, абсолютная или конституционная монархия, приписывается вся полнота государственной власти. "Конституционный монарх, говорит Лабанд, есть единственный носитель нераздельной и неделимой государственной власти"*(275). По мнению Еллинека, "существенен для монарха тот признак, что он представляет высшую власть государства". "Поскольку эта высшая власть, от которой исходит и которой поддерживается вся деятельность государства, сосредоточена в руках одного лица, государство есть монархия"*(276). "Как абсолютная монархия, - говорит Борнгак, - так и конституционная, основаны на монархическом начале соединения всех прав государственной власти в лице монарха, превращения личности государства в личность господствующего. Монарх не орган и не носитель государственной власти, и, что особенно мило звучит, не бюрократическая вершина в общественном государстве, а воплощение самой государственной власти"*(277). Такой взгляд поражает своей странностью. Если не во власти конституционного монарха издать закон без соучастия парламента, значит монарх не обладает всей полнотой власти; если в управлении парламентарный монарх не властен выбирать себе министров по усмотрению, а вынужден подчиняться воле парламента, - значит у монарха не сосредоточена вся власть; если конституционный монарх не может уничтожить ни одного судебного решения и даже сместить судью, его постановившего, - значит имеются пределы его власти в другой власти, а потому власть монарха не верховна. Сторонников противоположного взгляда, имеющихся в большом числе среди германских ученых, нисколько не спасает замечание, что, обладая всей полнотой власти, монарх лишь ограничивается в ее осуществлении. При переходе от абсолютизма к конституционной системе "имелось ввиду, и было достигнуто, утверждает Аншютц, сохранить за короной, как и прежде, всю государственную власть quoad jus и ограничить ее quoad exercitium, в применении власти, насколько это явственно указано было в конституции"*(288). Но не ясно ли, что власть только в применении и проявляется, и если здесь она встречает какое-либо ограничение, признаваемое германскими юристами за юридическое, то ни о какой полноте государственной власти, воплощенной будто бы в лице конституционного монарха, не может быть и речи.

Историческая действительность представляет нам два вида монархии: абсолютную и ограниченную или конституционную. В исторической последовательности абсолютная монархия предшествует конституционной, и, даже уступив ей место, долго оказывает влияние на свою преемницу.

Под именем абсолютной монархии, автократии, самодержавия, понимается такая форма государства, при которой вся государственная власть полностью сосредотачивается в руках одного человека: князя, короля, царя, императора. Законодательство, управление, суд, своими источниками сходятся все в этом центре. Никакой конкурирующей власти в государстве не может быть, - все существующие власти производны от власти монарха.

В XIX столетии вся Западная Европа перешла от абсолютной монархии к монархии конституционной. При этом втором виде монархии, ныне господствующем, монарх разделяет свою власть с парламентом, который соучаствует в законодательной деятельности, а при парламентарной системе, и в управлении. Сущность конституционной монархии заключается не в разделении властей, потому что государственная власть неделима, и не в обособлении функций власти, потому что оно противоречит действительности. В самом деле, в появлении нового закона соучаствуют монарх и парламент при всякой форме конституционной монархии, a при парламентаризме - парламент, главная задача которого законодательство, оказывает решительное влияние на управление. В конституционной монархии имеются два органа власти и между ними образуется совместное властвование, при чем роль каждого органа определяется обыкновенно в особом акте, называемом конституцией*(279). Трудность при совместном властвовании сохранить равновесие приводит к неизбежному наклону каждой такой формы государства или в сторону абсолютизма, как, напр., в Пруссии, или в сторону республики, как, напр., в Англии, Бельгии, Норвегии. Роль того и другого органа обуславливается, конечно, не конституционным актом, а общественной силой каждого из них, хотя нельзя отрицать и того общественно-психологического значения, какое имеет соблюдение или нарушение установленных актом границ со стороны одного из органов власти.

Конституционная монархия представляет собой переходную форму, опирающуюся своими корнями в абсолютизм. Ее историческая задача заключалась в ограничении произвола власти, в контроле над финансами. Ее обоснование кроется в удачном сочетании двух источников силы государственной власти: традиции, на которую опирается монарх, и общественного сознания, которое поддерживает парламент. Где история не создала монархических традиций, там монархия не может укрепиться, примером чему служит Америка. Когда история сотрет монархическую традицию, конституционная монархия вынуждена будет уступить место другим формам.

Переходный характер конституционной монархии, и способ ее возникновения в каждом конкретном случае отражается на толковании взаимного отношения между органами власти. Так, германские юристы, считая это соотношение правовым, предлагают, в случае сомнения, толковать компетенцию парламента ограничительно, а компетенцию монарха - распространительно. "Народное представительство, - говорит Георг Мейер, - не есть носитель государственной власти, как монарх, с ним рядом стоящий, а лишь ограничивающий его фактор, участие которого связывает монарха при осуществлении им некоторых функций: народному представительству принадлежат только те права, которые ему специально предоставлены"*(280). Однако это не столько юридическое толкование, сколько проявление усердия средневековых легистов. Особенно замечательно то, что германские юристы, выдавая конституционную монархию за идею германского гения*(281), считают такое толкование вытекающим из природы этой формы государства. Между тем в бельгийской конституции (§ 78) дано прямо обратное положение: король не имеет других полномочий, кроме тех, которые принадлежат ему согласно конституции*(282). Толкование взаимного отношения органов власти в конституционной монархии может основываться не на юридической логике, а на общественной психике.

Другим основным государственным типом является республика. С первого взгляда кажется, что не может быть никаких сомнений в различении республики и монархии, конечно, конституционной. Однако эта видимая ясность опровергается теоретической трудностью провести между данными основными типами бесспорную грань. Государства, поставленные в последовательный ряд, обнаруживают незаметный переход от монархии к республике: Россия, Пруссия, Австро-Венгрия, Италия, Бельгия, Англия, Франция. Такая последовательность приводит к мнению, что "между новейшей конституционной монархией и республикой нельзя установить существенного различия"*(283).

Научные попытки отличить республику от монархии подтверждают теоретическую трудность. Прежде всего, наиболее распространенным житейским взглядом можно признать тот, что в монархии видят властвование одного лица, а в республике всего народа. Но в конституционной монархии, если и есть единоличный орган власти, то рядом с ним стоит другой, народный, организованный иногда на широких демократических началах. С другой стороны власть всего народа следует признать чистой фикцией, которая не соответствует действительности, хотя и оказывает психическое воздействие на эту действительность.

Искомое различие думают обнаружить в том, как образуется воля государства. В монархии эта воля воплощается в воле физической, а в республике - в воле юридической*(284). Здесь уже ряд фикций. Прежде всего не существует какой-то воли государства. А затем совершенно непонятно, как может она воплотиться в воле физического лица. Еще менее постижимо, как можно говорить о юридической воле. Воля неразрывно связана с физическим существованием и потому юридическая воля - психологический nonsens.

Основное затруднение при разграничении республики и монархии заключается в том положении, какое занимают в главных республиках президенты. Исторически не подлежит сомнению, что президенты республики созданы по образу и подобию монархов. Американский президент представляет собой сколок с английского короля. Положение французского президента, определенное в 1875 году, обуславливалось сильными монархическими тенденциями, которые выразились на предшествовавших выборах. В руках президента сосредоточена военная власть, дипломатические сношения, высшее управление, он признается главой государства. В чем же различие между президентом республики и монархом?

По мнению одних, монарх властвует по собственному праву, а президент - по поручению. "Если в числе органов правительства есть лицо, властвующее по собственно лично ему принадлежащему праву, то это государство есть монархия; если в государстве все власти действуют только по временному уполномочию от народа или от органов, народом избранных, то это государство есть республика"*(285). Здесь возбуждает сомнение ссылка на собственное право. Монархии сами очень любят ссылаться на "собственное право", но при этом они имеют ввиду нечто независимое от народа, хотя бы и организованного в государство. Между тем всякое право дано государством. Следовательно, или право монарха быть органом власти дано ему наследственно государством, и тогда мы недалеки от народного поручения; или власть приобретена вне государства и тогда не может быть речи о праве.

Другие хотели бы найти различие в безответственности монарха и ответственности президента республики*(286). Правда, монарх всегда безответственен, и попытка Наполеона III сделать себя ответственным перед народом имеет столько же цены, как и признание со стороны монарха своей ответственности перед историей. Но президенты республики могут пользоваться той же безответственностью, примером чему служит французский президент, отвечающий только в одном случае, при измене, что не имеет реального значения.

Чаще всего различие между монархом и президентом республики находят в том, что монарх есть орган наследственный, тогда как президент республики - выборный и срочный*(287). С этой стороны оправдывает себя замечание Батби, что конституционный король есть лишь наследственный президент, а президент есть конституционный король на время.

С точки зрения исторической перспективы нельзя не признать, что президент республики представляет собой смягченную форму короля, что республика есть дальнейший шаг в развитии конституционных начал, в связи с усилением за счет традиционности момента сознательности при создании условий государственного существования.

Республиканская форма разделяется на два вида: на непосредственную республику и представительную республику. Первый из этих видов характеризуется тем, что народ принимает непосредственно, в полном составе, участие в законодательной, а отчасти и правительственной деятельности. Такая непосредственная демократия встречается в древней Греции, и до наших дней сохранилась, хотя не в полной своей сущности, в нескольких кантонах Швейцарии. Увеличение населения современных государств сделало совершенно неосуществимой непосредственную республику, которая должна была в новое время принять вид представительной республики, характеризующейся тем, что государственная власть сосредотачивается в руках выборных лиц, которым доверяется издание законов, направление исполнительной власти и контроль над ней.

Представительная республика получает свое наименование от выборных лиц, которым присваивается имя народных представителей. Но это народные избранники, а не народные представители, потому что неизвестно, кого они представляют. Если весь народ, - то, спрашивается, перед кем? Если непосредственно избравших, - тогда следовало бы допустить связанность представителя данным ему поручением, между тем как в настоящее время обязательный мандат не признается. Начало представительства требовало бы, далее, допущения того, чтобы избиратели во всякое время могли отозвать своего представителя и заменить его другим, - что также не допускается. Идея представительства есть остаток средневекового взгляда на государство с частной точки зрения, перенесение в публичное право частно-правовых институтов.

В последнее время обнаруживается некоторый поворот в сторону непосредственной республики. Конечно, одновременное собрание всего народа для обсуждения закона уже немыслимо. Но обсуждение законопроекта в организованных собраниях, в печати, делает весь народ до некоторой степени подготовленным к высказыванию своего одобрительного или отрицательного мнения по поводу предполагаемого закона. Отсюда один шаг к выводу - подвергнуть законопроект голосованию не, или не только, народных избранников, но всех полноправных граждан. Эта система всенародного голосования (референдум), принятая в Америке, в Австралии и в Швейцарии, союзе и кантонах, чрезвычайно разнообразная пока по объему и форме его применения, имеет большое будущее, и, несомненно, окажет сильное влияние на государственный строй не только республик, но, может быть, и конституционных монархий. Нельзя однако не признать, что она встречает и серьезные возражения.