ВВЕДЕНИЕ. Прокуратура Российской Федерации, определяемая в статье 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) как единая

Прокуратура Российской Федерации, определяемая в статье 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) как единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации, является многофункциональной структурой, что вытекает из Закона о прокуратуре и ряда других федеральных законодательных актов.

В процессе своей деятельности прокуроры принимают определенные решения, многие из которых обличаются в письменную форму, что прямо предписывается как Законом о прокуратуре, так и организационно-распорядительными документами Генерального прокурора Российской Федерации, который в силу статьи 17 Закона о прокуратуре правомочен издавать обязательные для исполнения нижестоящими прокурорами приказы, указания и распоряжения1.

Следует вместе с тем отметить, что часть таких письменных документов имеют властно-распорядительный характер, в силу предписываемого прокурору права требовать от определенных органов и лиц выполнения тех или иных действий (воздержания от таковых) или принятия решений, а умышленное невыполнение таких волевых предписаний может влечь за собой наступление административной ответственности, что прямо предусмотрено статьей 17.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Вместе с тем в некоторых случаях законодатель не определяет четко как форму (письменную или устную), так и название того или иного документа, в силу чего правоприменительная практика по отдельным вопросам выработала свои подходы к оформлению соответствующих документов.

Другая часть подписываемых прокурорами документов не носит властно-распорядительного характера, а предопределяется спецификой надзорной и иной деятельности и может нести в себе информационную составляющую, например, информация Генерального прокурора Российской Федерации Президенту России о несоответствии закону норм постановления Правительства Российской Федерации (п. 3 ст. 24 Закона о прокуратуре), процессуальный (ходатайство прокурора о назначении экспертизы) и констатационный характер (заключение на проект законодательного акта) и т.д.

В целом имеющееся многообразие применяемых в прокурорской деятельности документов, требования к содержанию которых, как показывает анализ деятельности органов прокуратуры за последние двадцать лет, могут меняться, ставит на повестку дня вопрос о необходимости консолидации их под одной крышей с учетом определенных системных подходов, что должно оказаться полезным как для самих прокуроров, из под пера которых выходят такие документы, так и для широкого круга лиц, которым такие документы адресуются.

Следует отметить, что подобные попытки консолидации предпринимались и ранее. В частности, можно привести в качестве примера такие широко известные в кругу специалистов издания как «Образцы актов прокурорского надзора»2 и «Акты прокурорского надзора»3, подготовленные совместными усилиями представителей Генеральной прокуратуры СССР (Российской Федерации) и Всесоюзного института по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности (Научно-исследовательского института проблем изучения и предупреждения преступности). Составители настоящего сборника, являясь работниками Научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, как правопреемника названных выше научных учреждений, учли в своей работе положительные черты указанных изданий, однако с учетом справочного характера настоящего издания и необходимости обеспечить должную информативность его, что важно для пользователя, особенно не искушенного в тонкостях прокурорской деятельности, сопроводили конкретные образцы документов прокурорской практики выдержками (извлечениями) из Закона о прокуратуре и других законодательных актов, а также организационно-распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации, содержащих требования к оформлению тех или иных актов.

С учетом необходимости ориентирования прокуроров на правильность применения норм Закона о прокуратуре в отдельных случаях обращается внимание и на типичные ошибки при подготовке некоторых документов прокурорской практики, поскольку, памятуя о наличии среди основных принципов организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации принципов единства и законности (ст. 4 Закона о прокуратуре), необходимо стремиться к обеспечению единообразия в подходах к подготовке документов и отражению в них именно тех положений, которые непосредственно вытекают из требований закона. Иначе говоря, то чего нет в законе, не может содержаться и в документах прокурорской практики, прежде всего в акте прокурорского надзора, который выражает документированную волю прокурора, основанную на предоставленных ему законом полномочиях и правильной оценке обстоятельств конкретной жизненной ситуации, как повода для подготовки документа.

В качестве основных ошибок, наблюдаемых в документах прокурорской практики, следует выделить неправомерное использование сокращений в названиях законодательных и иных правовых актов. Например, нередко прокуроры ссылаются на статьи Федерального закона «О прокуратуре…» или Закона «О прокуратуре РФ». Поскольку, как правило, этот законодательный акт используется в документах один раз, приводить его следует полностью, а именно как Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации». В этом помимо элементарной правовой грамотности заключается еще и уважение к названию структуры, в которой работает прокурор, а также, что более важно, к наименованию государства, от имени которого осуществляется надзорная и иная деятельность.

Если по тексту тот или иной правовой акт упоминается неоднократно, то необходима оговорка в целях последующего правомерного использования сокращенного варианта, например, Трудовой кодекс Российской Федерации (далее – ТК РФ или Кодекс).

Еще одной серьезной ошибкой является неправильная ссылка на нормы статей законодательных актов. Дело в том, что в отдельных законах статьи делятся на пронумерованные пункты, например, в том же Земельном кодексе Российской Федерации, а в других нумерация разделяет статьи на части, как в том же Уголовном кодексе Российской Федерации. Подобные расхождения имеют место и в не кодифицированных законодательных актах, в силу чего на прокуроре лежит ответственность четкого понимания того, с какой конкретно нормой он имеет дело, поскольку неправильная ссылка на несуществующую норму может служить основанием для правомерного отказа суда от принятия иска (заявления) к рассмотрению либо обращения в суд с жалобой лица (органа), которому адресуются те или иные требования со ссылкой на несуществующую норму. Требования прокурора, основанные на неправильно используемой норме, не могут быть законными, свидетельствуют о невысокой правовой грамотности, что явно не способствует авторитету прокуратуры.

Авторский коллектив настоящего Сборника выражает надежду на то, что книга поможет прокурорам в их правоприменительной деятельности, позволит обратить внимание на допускаемые погрешности и тем самым усовершенствовать свою работу над документами. Безусловная польза от представленных материалов будет и для лиц и органов, сталкивающихся в своей работе с документами прокурорской практики. Однако, с учетом справочного характера издания, оно не может служить безапелляционным носителем истины, поэтому обращение к его содержанию при разрешении спорных ситуаций во взаимоотношениях с прокурорами, едва ли целесообразно, особенно использование в качестве доказательства при обращении в вышестоящий орган прокуратуры или в суд.

Учитывая то обстоятельство, что сборник основан на положениях современного законодательства об организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации, выходит впервые, авторы-составители с благодарностью примут все позитивные пожелания и предложения, направленные на совершенствование его структуры и содержания.

При подготовке Сборника в качестве фактологической основы использованы документы из практики работы прокуратур ряда субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур, за что авторский коллектив выражает прокурорам, откликнувшимся на просьбу о содействии, особую благодарность.

С учетом необходимости соблюдения конституционных требований о неразглашении сведений и избежания в этой связи репутационных претензий, все используемые по тексту названия юридических лиц, а также персональные данные физических и должностных лиц изменены.

При формировании реквизитов документов должна использоваться утвержденная в конкретной прокуратуре номенклатура дел.

В подготовке пособия принимали участие:

Архипова Екатерина Александровна, научный сотрудник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации -§ 3.2;

Винокуров Александр Юрьевич, доктор юридических наук, профессор,главный научный сотрудник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации– введение,§§ 1.1, 1.2, 1.3 (совместно с Субановой Н.В.), 1.4, 1.5 (совместно с Кремневой Е.В. и Липатовой Ж.Н.), 1.6 (совместно с Воеводиной Т.Н. и Смирновой О.В.), 1.9, 3.1;

Воеводина Татьяна Геннадьевна, кандидат юридических наук, доцент, ведущий научный сотрудникАкадемии Генеральной прокуратуры Российской Федерации– § 1.6 (совместно с Винокуровым А.Ю. и Смирновой О.В.);

Гришин Александр Валерьевич, кандидат юридических наук, заведующий отделом Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации – § 2.2;

Камчатов Кирилл Викторович, кандидат юридических наук, старший научный сотрудникАкадемии Генеральной прокуратуры Российской Федерации– §§ 1.7, 1.8, 2.1 (совместно с Решетовой Н.Ю.);

Кремнева Елена Владимировна, научный сотрудникАкадемии Генеральной прокуратуры Российской Федерации– §§ 1.5 (совместно с Винокуровым А.Ю. и Липатовой Ж.Н.), 2.3;

Липатова Жанна Николаевна, прокурор отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации, аспирант Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации– § 1.5 (совместно с Винокуровым А.Ю. и Кремневой Е.В.);

Решетова Наталья Юрьевна, старший научный сотрудникАкадемии Генеральной прокуратуры Российской Федерации– § 2.1 (совместно с Камчатовым К.В.);

Смирнова Ольга Вячеславовна, кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации,– § 1.6 (совместно с Винокуровым А.Ю. и Воеводиной Т.Г.);

Степанищев Алексей Владимирович, кандидат юридических наук, ведущий научный сотрудник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации– § 1.10;

Субанова Наталья Викторовна, кандидат юридических наук, заведующий отделом Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации – § 1.3 (совместно с Винокуровым А.Ю.).

Научный редактор А.Ю. Винокуров