Розгляд та прийняття Державного бюджету України

На ознайомлення з проектом закону про Державний бюджет, поданим Кабінетом Міністрів України, народним депутатам надаєть­ся 5 днів. Поданий законопроект обговорюється на засіданнях парламентських комітетів. Під час обговорення можуть бути присутні представники органів виконавчої влади. На пленарному засіданні, яке проводиться за результатами попереднього обговорення пода­ного проекту закону про Державний бюджет, з детальною доповід­дю про проект бюджету виступає Міністр фінансів, відповідна ком­петенція якого закріплена як Бюджетним кодексом, так і Положен­ням про Міністерство фінансів України,

Голова Комітету Верховної Ради України з питань бюджету допо­відає про відповідність проекту закону про Державний бюджет Ук­раїни вимогам Бюджетного кодексу, Основним напрямам бюджет­ної політики на наступний бюджетний період та пропозиціям Вер­ховної Ради України до Основних напрямів бюджетної політики на наступний бюджетний період.

Доповідь Голови Комітету здійснюється у межах його компетенції, встановленої ст. 23 Закону України «Про комітети Верховної Ради України» від 4 квітня 1995 р. (з наступними змінами та доповнення­ми) та ч. 4 ст. 109 Бюджетного кодексу України, відповідно до якої до повноважень Комітету Верховної Ради України з питань бюджету по контролю за дотриманням бюджетного законодавства належить:

1) контроль за відповідністю поданого Кабінетом Міністрів України проекту закону про Державний бюджет України Основним
напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період та
підготовка відповідного висновку;

2) контроль за відповідністю законопроектів, поданих на розгляд
Верховної Ради України, бюджетному законодавству.

Доповідь Голови Комітету з питань бюджету базується на аналізі поданих Кабінетом Міністрів разом із проектом закону матеріалів, передбачених ст. 38 Бюджетного кодексу, інформації Рахункової палати України про поточне виконання Державного бюджету на поточний рік та Висновків і пропозицій до проекту закону про Дер­жавний бюджет.

За результатами обговорення проекту закону про Державний бюджет України Верховна Рада України може прийняти вмотивова­не рішення про його відхилення у разі невідповідності Бюджетному кодексу та Основним напрямам бюджетної політики на наступний бюджетний період. У процесі вивчення поданого проекту закону про Державний бюджет України Верховна Рада України також контро­лює врахування урядом пропозицій та доручень, що були

Комітет Верховної Ради України з питань бюджету не пізніше 15 жовтня (20 жовтня, якщо проект бюджету був прийнятий до роз­гляду після повторного подання Кабінетом Міністрів України) року, який передує плановому, спільно з уповноваженими представника­ми Кабінету Міністрів України розглядає пропозиції до проекту за­кону про Державний бюджет України і готує Висновки і пропозиції до нього (Бюджетні висновки), а також порівняльну таблицю по про­позиціях суб'єктів законодавчої ініціативи, які пропонується враху­вати або відхилити. Згідно зі ст. 93 Конституції України правом за­конодавчої ініціативи наділяються Президент України, народні де­путати, Кабінет Міністрів України і Національний банк України.

Відповідно до рішень Комітету з питань бюджету (викладених у протоколах) формулюються Висновки і пропозиції до проекту за­кону про Державний бюджет. У запропонованих Бюджетних вис­новках мають враховуватися лише ті пропозиції суб'єктів права за­конодавчої ініціативи, які відповідають п. 2 ст. 40 БКУ. Показники, що містяться у Висновках і пропозиціях до проекту закону про Дер­жавний бюджет України, мають бути збалансованими. Комітет може запропонувати Верховній Раді України дати доручення урядові вра­хувати висловлені пропозиції при підготовці проекту закону про Державний бюджет до другого читання.

Перше читання проекту закону про Державний бюджет України починається з доповіді Голови Комітету Верховної Ради Ук­раїни з питань бюджету щодо Висновків і пропозицій до проекту За­кону про Державний бюджет України. У Бюджетних висновках відоб­ражаються як позитивні риси поданого проекту, так і ті положення, що не відповідають змісту Бюджетної резолюції, нормам Бюджетно­го кодексу та чинного законодавства України. За наявності зауважень Комітету з питань бюджету запропоновані Висновки і пропозиції містять пропозиції щодо внесення змін та доповнень до проекту зако­ну про Державний бюджет. Після виступу Голови Комітету з питань бюджету починаються парламентські дебати, в яких беруть участь представники комітетів Верховної Ради України, депутатських фракцій та груп, народні депутати України, представники Рахункової палати та Кабінету Міністрів України. За результатами обговорення відбувається голосування щодо поданого Комітетом з питань бюдже­ту проекту Висновків і пропозицій до проекту закону про Державний бюджет. Голосування може відбуватися як у цілому, так і постатейно.

Схвалені Верховною Радою України Висновки і пропозиції Комі­тету Верховної Ради України з питань бюджету набувають статусу Бюджетних висновків Верховної Ради України і затверджуються постановою Верховної Ради України. Разом зі схваленням Бюджет­них висновків Комітету з питань бюджету, які розглядаються як скла­дова частина проекту закону України про Державний бюджет, ос­танній приймається у першому читанні шляхом прийняття вищеза­значеної постанови. Затверджені Бюджетні висновки Верховної Ради України передаються до Кабінету Міністрів України, якому дору­чається доопрацювати проект закону про Державний бюджет з ура­хуванням схвалених Бюджетних висновків та подати його на друге читання до 3 листопада.

Отримавши схвалені Бюджетні висновки Верховної Ради Украї­ни та затверджений у першому читанні законопроект про Держав­ний бюджет України на наступний рік, Кабінет Міністрів у двотиж­невий термін готує і подає не пізніше 3 листопада (8 листопада, якщо проект бюджету був прийнятий до розгляду після повторного подан­ня Кабінетом Міністрів України) року, що передує плановому, про­ект закону про Державний бюджет України, доопрацьований відпо­відно до Бюджетних висновків Верховної Ради України.

Разом з доопрацьованим проектом бюджету уряд також подає порівняльну таблицю щодо врахування Бюджетних висновків з вмо­тивованими поясненнями стосовно неврахованих пропозицій. При доопрацюванні проекту закону про Державний бюджет для розгля­ду його у другому читанні уряд повинен залишити ті статті та показ­ники, що пропонувалися ним до першого читання або були схвалені Бюджетними висновками Верховної Ради України. Будь-яке внесен­ня змін, у тому числі у вигляді нових текстових статей, тягне за со­бою необхідність детального обґрунтування.

Для підготовки розгляду поданого Кабінетом Міністрів України проекту закону про Державний бюджет у другому читанні Комітет Верховної Ради з питань бюджету протягом трьох днів після його вне­сення готує висновки щодо розгляду проекту закону про Державний бюджет України у другому читанні. Мета другого читання — обгово­рення парламентом питання щодо прийняття до уваги та внесення відповідних змін, запропонованих у Бюджетних висновках Верхов­ною Радою України Кабінету Міністрів України при підготовці ос­таннім проекту закону про Державний бюджет до другого читання.

Друге читання починається з доповіді Міністра фінансів або особи, яка виконує його обов'язки. Обов'язковою умовою проведен­ня другого читання є співдоповідь Голови Комітету Верховної Ради України з питань бюджету щодо висновків, яких дійшов Комітет з питань бюджету про врахування Кабінетом Міністрів України Бю­джетних висновків Верховної Ради України при підготовці проекту закону про Державний бюджет України до другого читання. Обго­ворення висновків щодо відповідності доопрацьованого проекту за­кону відбувається на засіданнях Комітету з питань бюджету і офор­мляється протоколами, в яких фіксуються основні показники. Дру­ге читання проекту закону про Державний бюджет України перед­бачає в першу чергу затвердження загального обсягу дефіциту (профіциту), доходів і видатків Державного бюджету України з по­дальшим постатейним голосуванням проекту закону про Державний бюджет України, поданого Кабінетом Міністрів України на друге читання.

Після затвердження граничного розміру дефіциту державного бюджету Верховна Рада приймає проект закону про Державний бюджет постатейно. При цьому обговорення статей не проводить­ся, якщо Верховна Рада в першому читанні обговорювала і голосу­вала поправки, відхилені Комітетом з питань бюджету. Дозволяють­ся тільки виступи з мотивів голосування щодо цих статей. Якщо під час постатейного голосування до проекту бюджету не було внесено істотних змін, Кабінет Міністрів може запропонувати прийняти за­кон про Державний бюджет у цілому. Якщо були прийняті поправ­ки, що призвели до перевищення граничного розміру дефіциту бю­джету, уряд на свій розсуд може або відразу запропонувати свої по­правки для скорочення дефіциту, або запросити у Верховної Ради перерву для доопрацювання проекту бюджету. Якщо після обгово­рення і прийняття поправок уряду досягнуто затвердженого гранич­ного розміру дефіциту бюджету, Верховна Рада голосує проект бю­джету в цілому. Якщо дефіцит бюджету перевищує граничний розмір, Верховна Рада розглядає питання про пропорційне скорочення всіх статей видатків, крім захищених. У разі прийняття рішен­ня про пропорційне скорочення статей видатків Верховна Рада за поданням уряду затверджує перелік захищених статей бюджету і процент скорочення видатків за всіма іншими статтями.

Заслухавши доповідь Міністра фінансів України щодо проекту за­кону про Державний бюджет на наступний рік, підготовленого до дру­гого читання відповідно до Бюджетних висновків Верховної Ради Ук­раїни, та врахувавши результати його обговорення, Верховна Рада Ук­раїни приймає постанову про проведення чергового пленарного засі­дання парламенту в режимі прийняття рішення у третьому читанні. Друге читання проекту закону про Державний бюджет України за­вершується не пізніше 20 листопада року, що передує плановому.

На третє читання має бути поданий доопрацьований проект закону про Державний бюджет України з урахуванням зауважень і пропозицій, висловлених народними депутатами України при обго­воренні цього законопроекту у другому читанні. До положень, що мають бути прийняті у другому читанні і не можуть бути перенесені на третє читання, належать такі: 1) визначення загального обсягу дефіциту (профіциту) Державного бюджету України; 2) визначення загального обсягу доходів і видатків Державного бюджету України; 3) обсяг міжбюджетних трансфертів; 4) інші положення, необхідні для формування місцевих бюджетів. До вирішення зазначених пи­тань у другому читанні проект закону про Державний бюджет не може бути переданий на доопрацювання і підготовку до третього читання. Будь-які інші статті проекту закону про Державний бюджет України, не прийняті Верховною Радою України у другому читанні, переносяться на розгляд у третьому читанні.

Проект закону доопрацьовують Комітет з питань бюджету разом з Кабінетом Міністрів України, який делегує Міністерству фінансів повноваження з офіційного направлення пропозицій уряду щодо до­опрацювання проекту Державного бюджету на наступний рік. У той же час Бюджетний кодекс не встановлює прямого обов'язку про­фільного парламентського комітету враховувати надіслані пропозиції І або обговорювати їх на засіданні Комітету з питань бюджету. На відміну від першого і другого читання, де Голова профільного бюджет­ного комітету виступав зі співдоповіддю разом із Міністром фінансів України, який заявляв поданий проект закону про Державний бюджет, ініціатива представлення проекту закону у третьому читанні належить саме Голові Комітету Верховної Ради з питань бюджету, а Міністр фінансів у свою чергу виступає із співдоповіддю. Такий порядок відображає суть проведення третього читання — обговорення і голосуван­ня проекту закону в цілому, на підставі врахованих урядом і парла­ментом змін та пропозицій, що вносилися до поданого проекту при розгляді його у першому та другому читаннях.

Обговорення на пленарному засіданні та голосування по пропо­зиціях Комітету Верховної Ради України з питань бюджету щодо ста­тей проекту закону про Державний бюджет України, що не були прийняті у другому читанні, та по проекту закону проводяться в ціло­му. При недосягненні згоди проголосувати поданий на третє читан­ня проект закону про Державний бюджет в цілому голосування відбу­вається по кожній позиції, запропонованій Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету.

Затвердження Державного бюджету України законом здійсню­ється на підставі п. 1 ч. 2 ст. 92 Конституції України, в якій прямо зазначено, що виключно законами України встановлюються Держав­ний бюджет України і бюджетна система України. Згідно зі ст. 91 Конституції України прийняте Верховною Радою України рішення про затвердження Закону про Державний бюджет на наступний рік буде правомочним за наявності більшості поданих «за» голосів від її конституційного складу.

Встановлення граничного терміну прийняття Верховною Радою України Закону про Державний бюджет України 1 грудня року, що передує плановому, несе в собі подвійну функцію. По-перше, ство­рюються реальні умови для прийняття місцевих бюджетів, показни­ки дохідної і видаткової частин яких безпосередньо залежать від по­казників Державного бюджету України. По-друге, законодавче за­кріплюється фінансова база, на якій Міністерство фінансів визна­чить лімітні довідки, за яких відбудеться остаточне узгодження кошторисів бюджетних установ, що фінансуються з державного бюджету, і, відповідно, розпорядники бюджетних коштів своєчасно (з початку нового фінансового року) зможуть відкрити свої бюджетні повноваження.

Закріплення у Бюджетному кодексі України терміну перебуван­ня проекту закону про Державний бюджет України на розгляді Вер­ховної Ради України — з 15 вересня по 1 грудня року, що передує планованому, не є гарантією, що такий термін не буде порушений при проведенні парламентських слухань та доопрацювання і пода­ного проекту Кабінетом Міністрів України. На жаль, як свідчить прак­тика, такі процесуальні терміни не додержуються органами держав­ної влади, що, зазвичай, не створює додаткових умов для стабілізації і розвитку національної економіки.

Відповідно до Регламенту Верховної Ради України (ст. 9.1.7) про введення в дію Закону про Державний бюджет України Верховна Рада приймає постанову, проект якої готується урядом і розповсю­джується серед депутатів разом з матеріалами до другого читання. У Бюджетному кодексі немає норми, яка б закріплювала обов'язок уряду подавати проект постанови про затвердження Закону про Дер­жавний бюджет України. Виходячи з розмежування компетенції між Комітетом Верховної Ради з питань бюджету та Кабінетом Міністрів України (і Міністерством фінансів у тому числі), було б доцільним вважати, що проект постанови Верховної Ради України про набрання чинності Закону про Державний бюджет повинен готувати про­фільний комітет, а не уряд.